資源稅改革對磷礦石可持續利用的影響

○張領祎

（湖北經濟學院財政與公共管理學院 湖北 武漢 430205）

一、磷礦石資源概論

磷是生命不可或缺的元素，同水一樣，對人類發展、農作物生長和所有現代經濟體來說不可或缺。美國科幻作家艾薩克·阿西莫夫50多年前發表了題為《生命瓶頸》的文章，預言“地球上的生物量很快將會受到磷的制約”。磷化工產品廣泛應用于農業、工業（醫藥、食品、輕工、化工）、國防軍工、尖端科技及人民生活，磷礦已成為關系國民經濟長遠發展和國家安全的重要的稀缺戰略資源，不可或缺，不可替代，不可再生。

磷雖然在地殼中的含量很高，但具備開采經濟價值的磷礦在全世界非常有限，且分布極為不均。據資料介紹，目前全世界磷礦石儲量大約650億噸，主要分布在非洲、北美、南美、亞洲及中東，其中80%以上的磷礦資源集中分布在摩洛哥和西撒哈拉、南非、美國、中國、約旦和俄羅斯，摩洛哥占世界磷礦資源的76.9%。

我國已探明的磷礦床有578處，資源總量170億噸，主要分布于湖北、湖南、四川、貴州和云南省，5省已探明磷礦資源儲量（礦石量）135億噸，占全國的76.7%。由于過量開采和品位逐漸下降，一些主要磷礦生產國無不擔憂磷礦資源將在50年內用完，因而紛紛對磷礦資源實行保護性開發政策，采取措施限制乃至禁止磷礦資源的出口。比如磷礦資源大國美國，從1980年開始減少磷礦出口，1996年開始就已逐漸全面禁止磷礦石資源的出口。越南近年來也已開始限制磷礦出口，日本則未雨綢繆早就著手應對磷礦資源短缺問題。

我國從2002年開始便將磷礦列為2010年后不能滿足中國國民經濟發展要求的20個礦種之一。以湖北為例，已探明磷礦儲量30.4億噸，占全國的17.2%，磷礦石年均產量已超過2000萬噸，位居全國第一，磷礦及磷化工是湖北的重要戰略支柱產業。

二、影響我國磷礦資源可持續開發利用的障礙

1、資源稟賦結構不合理，先天不足

我國磷礦資源以中低品位礦為主，富礦不足總量的10%。一方面中國是全球磷礦石品位平均最低的國家。磷礦儲量雖居世界第二位，但資源品級差，實際可利用磷礦儲量較少。據了解，世界磷礦的總體品位在5%～40%之間，大部分國家的磷礦石品位都在30%以上，而中國富礦品位僅28%～33%，全國磷礦石平均品位只有17%。我國可開采儲量平均品位為23%，遠低于30%的全球平均水平。我國Ⅰ級磷礦（品位高于30%）僅16057億噸，占礦石總量的9.4%。

另一方面，中國也是磷礦開采難度、選礦難度最大的國家之一。在已探明磷礦石資源中，90%以上屬不易解離的高鈣鎂磷礦。中國磷礦資源“先天不足”給磷礦開采帶來一系列技術難題，造成開采成本高和資源損失率高等問題。

2、盲目發展，無序開采

一是鼠目寸光，掠奪性開采。不按設計方案開采、越界開采、偷挖保安礦柱等私挖濫采現象屢禁不止。二是采富棄貧、采易棄難。導致損失和浪費現象嚴重，礦石回采率低和資源利用率極低。小磷礦企業資源利用率僅有15%～30%。盲目發展、無序開采，不僅使我國的高品位磷礦石資源瀕臨枯竭，也使中低品位的磷礦石資源日益稀缺。數據顯示，2005—2011年，我國磷礦生產量6年增長了267%，年均增長率高達17.8%，大大超過國民經濟增長率。2010年全國消費磷礦（包括出口）7026萬噸。2011年我國磷礦石產量8122萬噸，按平均回采率60%左右計算，實際開采量為1.35億噸，在不考慮新發現資源的情況下，我國Ⅰ級和Ⅱ級磷礦僅能支撐國內開采不足30年。雖然我國磷礦儲量位居世界前列，但是探明具有經濟價值的磷礦石只有40.5億噸，平均五氧化二磷含量也僅為23%，且正以每年1億噸的驚人速度下降。湖北的問題似乎更突出，按年均2000萬噸消耗速度，湖北省磷礦石資源用不了20年就會挖完。

3、集中程度低、規模效益差

一是行業準入門檻過低。采礦權、探礦權設置不合理，倚重行政審批功能，缺乏長遠的戰略上的宏觀布局，造成“規劃浪費”和隱性浪費。二是礦山企業為數眾多，集約化程度低。國內磷礦石的開采曾長期處于分散無序狀態，生產能力在10萬噸/年以下的小型企業磷礦數量眾多，且安全環保等極不規范。在主要礦山化工企業中，大型磷化工企業僅占3.8%，中型礦山企業占15%。美國、摩洛哥和前蘇聯的磷礦企業規模和產量多在300萬噸/年以上。三是低水平重復，搞惡性競爭。

4、產業鏈條短，深度開發不夠

管理部門的管理思路存在問題，沒有起到引導磷礦產業可持續發展的作用。磷礦企業總體上仍停留在銷售原礦和初級產品階段，深加工能力嚴重不足，缺乏有影響的龍頭企業帶動。另外，磷礦綜合利用率低，資源轉化效益不高。目前世界上磷的下游產品已達250余種，而我國僅有80余種。1/3以上磷礦伴生和共生有鈾、碘、鐵、鈦、稀土等十幾種有益元素。但由于重視和研究不夠，共伴生磷礦資源綜合利用率不到20%。以前把“肉（富礦）”都吃完了，再過幾年就只啃“硬骨頭（中低品位礦）”。若不能很好地利用中低品位磷礦，就無法解決資源瓶頸問題。

三、磷礦石資源稅改革對磷礦石可持續開發利用的影響

自2013年1月1日起，湖北省對磷礦石資源稅進行改革，由過去15元每噸的固定稅額轉為從價征收，稅率為10%，同時，取消對磷礦石征收的價格調節基金和其他政府性基金項目。應當說，這是一個較大的資源稅改革動作，引起了強烈的社會反響。從短期看，對磷礦開采企業和下游化工企業影響是直接的、明顯的，無疑將增加企業的生產經營成本，加大企業的經營壓力，但從長期來看，利好經濟結構調整和磷礦行業可持續發展，磷礦資源稅改革對磷礦石可持續開發利用將產生正面的心理預期。

1、加速資源整合，提高規模效益

過去從量計征資源稅，按每噸15元的固定標準收取，對節約使用磷礦的約束作用并不大，某種程度上還起到了鼓勵企業盲目開采資源的作用。而改按從價計征，資源稅征收具有很強彈性，大幅增加企業稅負，從而對磷礦企業造成較強的壓力和約束力，因此有利于資源向優勢企業集中配置，實現磷礦資源價值最大化。

湖北的中小礦山比較多，且湖北的磷礦以中低品位為主。上世紀90年代全省磷礦礦山企業600多家，2002年整頓后降到179家，現在約有80家。目前，湖北主營業務收入過億的磷化工企業有200多家，其中10—30億企業有6家，30—100億元有興發、洋豐、東圣、三寧4家，過100億元僅有湖北宜化1家。磷礦市場由于開采企業眾多、市場集中度很低，基本可視為競爭性市場。可以預見，稅負提高將增加所有單個企業的長期平均成本，將促使一些廠商（開采成本較高、缺乏規模經濟的企業）退出該行業或被規模大的企業收購、兼并，從而提高行業的集中度，這將有利于淘汰落后產能、實現集約開采而提高資源開采效率。資源稅改革正在有效推動磷礦企業和化工企業的兼并重組，使磷礦石資源在更大時空、更高層面上的優化配置得以實現。

2、轉變資源利用方式，提高資源綜合利用水平

資源稅改革一方面確實增加了企業成本，不管企業是否盈利，只要有開采銷售行為，就必須繳稅；另一方面，也提高了企業對磷礦資源稀缺性預期。因而使企業更加珍惜資源，更加注重資源集約節約使用，從而提高資源綜合利用效益。實行從量計征時，各種品位的磷礦均按15元每噸計稅，資源稅沒有與磷礦石價格掛鉤，導致企業采富棄貧，大量開采富礦，中低品位的磷礦浪費嚴重，從價計征后，稅收與資源調價掛鉤，可實現資源稅與礦石價格、企業盈利水平同步增長。同時，通過擠壓高品位資源經營者的利潤空間，可使磷礦石開采和加工企業更加重視中低品位礦石的開采和利用，減少“采富棄貧”、“采難棄易”的現象發生。

據調查，磷礦石資源稅改革后，初步扭轉了湖北省磷礦石“采富棄貧”的現象。2013年1—10月份，湖北省磷礦石在開采量與同期相比有所下降，開采品位結構較同期發生明顯變化。低品位礦石的產量同比分別增長21%，呈上升趨勢；而中高品位和高品位磷礦石產量同比分別下降22%、29%，呈下降趨勢。以遠安縣為例，資源稅改革后，磷礦回采率可以達到80%，相對改革前提高了30%。

3、促使企業進行技術創新，改善經營策略

據匡算，磷礦石資源稅由從量轉為從價計征后，磷礦石開采企業的稅負比從量計征時大約增加3倍，企業的利潤空間大幅縮小，為了維持利潤空間，企業必須采用先進的技術，提高生產效率，降低生產成本。

以宜昌興發集團為例，以2012年磷礦石數據來估算，預計2013年由此將減少利潤3000萬元左右。興發集團表示將通過調整銷售策略、加強銷售管理等措施，最大限度地降低本次資源稅改革對公司的影響。就開采方法的創新而言，可采用多層磷礦體并層回采、多層磷礦體選別回采、磷礦體空去肥料充填等。就選礦方法而言，鹽酸法能“消化”任何品位磷礦的技術，低品位磷礦也能夠得到有效利用，讓湖北省的磷礦“應用儲量”一下子擴大了10倍。通過技術創新，不僅提高了生產效率，同時也提高了資源使用效率。

四、實現磷礦石資源可持續發展的對策建議

1、要以最堅定的決心實行保護性開發政策，推動資源利用方式根本轉變

由于長期以來受“有水快流”和粗放型開發利用思想以及體制等因素影響，磷礦、稀土、有色金屬等許多寶貴的自然資源開采殆盡，經濟社會發展付出了慘痛代價。急功近利、不惜代價追求政績的經濟發展模式理應壽終正寢。我們應全面系統地檢討發展理念，在更高層面統籌改革和可持續發展問題。既要金山銀山，更要綠水青山；寧要綠水青山，不要金山銀山。

亡羊補牢，猶未為晚。全國上下都要樹立強烈的資源危機意識和憂患意識。自然資源是國家的，屬全民所有，是中華民族共同的遺產，科學開發利用自然資源，關乎人民福祉、關乎中華民族永續發展。一是實施保護性開發政策，禁止磷礦石及其初級產品出口，要有“積谷防饑”的思想準備。二是實行資源總量控制，關緊資源開采“閘門”。打破行政地域界限，從國家戰略層面統籌管理資源利用。對新探明的磷礦資源，要劃定國家戰略磷礦保護區，嚴禁開采。要防止出現新一輪資源搶奪大戰，“跑馬圈地”。堅持四不原則，即寧可不采，不可濫采；寧可不挖，不可濫挖。要節約集約利用資源，讓各類資源得到最充分利用。反對盲目進行擴張，搞變相的“超日趕美”大躍進。

誰擁有資源，誰就擁有未來。

2、堅持發揮市場的決定性作用，提高磷礦企業集中度

湖北磷礦行業集中度依然不夠，“僧多粥少”。相對來說，全省目前80家磷礦企業還是太多，湖北省磷礦企業及磷化工企業還需要進行深度整合。要通過產業政策調整來提高磷礦企業集中度，著力培育500—1000億級湖北磷化企業“航母”艦隊，拉伸磷化工產業鏈，真正把資源優勢轉化為產業優勢，形成湖北真正的經濟優勢。要按照《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》要求，真正發揮市場的決定性作用，減少因部門或地方利益干擾帶來的不利影響，對磷礦資源的開發利用和深加工，要更多地采取市場機制的辦法，而不是采取駕輕就熟的老套路——行政審批。一是要提高政策門檻和行業準入門檻。通過市場機制促進磷礦企業資源整合，提高產業集中度，淘汰落后產能，通過設置技術（如開采，選礦）標準、信貸支持、財政貼息等政策手段，支持資源開采的優勢企業提高產業集中度，轉變行業增長模式；二是促進企業進行戰略升級，優化資源配置。

3、引導企業實現技術進步，對資源進行深度開發

我國的磷礦石主要用來生產磷肥、黃磷、飼鈣，其中磷肥消耗礦石占77%左右，約11%生產黃磷，12%生產飼鈣。國內磷化工企業大多仍停留在賣礦石、黃磷、磷酸一銨、磷酸二銨、低檔復合肥等技術含量較低的原料或附加值不高的初級產品階段。目前，國外發達國家黃磷—中間產品—最終產品比例約為1∶3∶5，而我國的比例是1∶1.5∶0.8，表明我國發展高附加值的精細磷化工潛力巨大。目前市場上研發的有機磷化合物如牙膏級磷酸氫鈣、食品級和電子級磷酸等高附加值產品應用廣泛，前景廣闊。電子級磷酸廣泛應用微電子工業，只有美國、日本等少數幾個國家能夠生產出來。提高磷礦資源利用率，關鍵決于技術進步。

在對壟斷性行業實現限價和競爭性行業競爭激烈的背景下，將迫使各類企業（包括資源開采和資源消耗企業）面臨降低成本、消化稅負的現實壓力，由此首先要把企業降低成本的動力誘導到依靠技術進步上來。加大對新工藝新產品的研究、開發、生產、推廣的稅收優惠、財政補助、融資支持等鼓勵政策，以此實現技術進步、資源節約的可持續發展局面。

其次，要協調整體稅制改革，形成政策合力。資源稅稅負的提高要與已實施的增值稅轉型、將要實施的環境稅改革、消費稅的調整和企業所得稅的優惠相銜接配套，共同作用于企業技術進步。以通過立法、產業政策等方法，引導企業開展資源精深加工和綜合利用，提高資源利用效率。

4、及早研究開征環境保護稅，建立統一的綠色稅收制度

實現資源可持續開發利用、保護生態環境，最終必須依賴建立一套完整的綠色稅收制度，包括進一步完善資源稅、配套開征環境保護稅，以此推進綠色發展、循環發展、低碳發展，形成節約資源和保護環境的空間格局、產業結構、生產方式、生活方式。

縱觀近30年的歷程，每次資源稅改革都取得了一定成效，但在筆者看來都屬于打補丁式的改革，影響很有限。而從整體看，筆者認為在改革設計上從財政收入角度考慮過多，從環保、可持續發展角度統籌力度不大，明顯有權宜之慮。應當說，資源稅是一種調節稅，更是一種行為稅，在設計時缺乏戰略謀劃與主動，沒有與世界通行的綠色稅制整體考慮，而是零打碎敲，頭痛醫頭、腳痛醫腳，被動應付，有時甚至是到難以為繼的情況下，不得已而為之。與其說是資源稅，不如說是能源稅：與其說是“調節稅”，不如說是“收入”稅。

應當抓住這次資源稅改革契機，全面理順資源稅關系，將水資源、林木資源、土地資源、空氣資源等納入資源稅征收范圍。與此同時，破除地方保護主義和部門利益的藩籬，取消對資源開采企業收取的各項環保費用，全面開征環境保護稅，專款專用治理環境污染，保護生態環境。比如，對水、土地、空氣、植被等資源造成污染、破壞生態環境的行為，要征收環境保護稅。據了解磷礦資源稅改革后，仍保留了為數不少的收費項目，包括資源補償費、排污費、環境監測費、環境恢復治理備用金、道路養護費等。據測算收取的費用幾乎與磷礦資源稅額相當。事實上，收取的各項費用大多被地方政府作為財政收入使用了，并沒有用在指定用途上。因此，加強資源稅費的使用管理，形成統一的綠色稅收制度勢在必行。

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