構建發展性檔案工作評價機制的思考*

吳加琪徐祥豐

（1.南京信息工程大學檔案館,江蘇南京,210044；2.揚州市高郵地方稅務局檔案中心，江蘇高郵，225600）

為促進檔案管理規范化建設，檔案行政管理機構出臺了諸多檔案工作評價標準，對包括地區、機關、團體、企事業單位等檔案工作進行評價，上述評價活動在促進檔案工作規范發展的同時，我們也應意識到其存在的不足，現有檔案工作評價更多地體現為一種“選拔性評價或水平性評價”，評價對檔案工作發展的促進作用受到了一定的制約。近年來，發展性評價理論引起了眾多學者的關注，筆者嘗試從這一角度對現有的檔案工作評價進行分析，并提出完善檔案工作評價機制的思路。

1 發展性檔案工作評價的內涵

吳建華認為，檔案事業評價是指“依據一定的標準，系統地度量檔案事業的各項工作過程和結果，判定其是否達到預期的工作目標的過程”［1］。鄔志輝提出，發展性評價是“為了發展的評價、關于發展的評價、在發展中的評價”［2］。據此，我們可以將發展性檔案工作評價界定為：為了促進檔案工作的不斷發展，以檔案工作發展的基礎為評價起點，以檔案工作的發展為評價內容，在檔案工作發展的整個過程中開展的評價，即為了檔案工作的發展，基于檔案工作的發展，關于檔案工作的發展，在檔案工作發展中進行的評價活動。

2 傳統檔案工作評價的不足

2.1 評價重鑒定而非促進

評價工作可分為注重過程的形成性評價和注重結論的鑒定性評價，前者是依據評價對象發展過程對評價對象進行動態的評判，實現的是評價的指導和促進功能，后者是依據評價對象在截止某一時間點工作所處的狀態進行靜態衡量，主要實現的是驗收和等級劃定的功能。我國現有的各類檔案工作評價以鑒定性評價為主，“檢查監督、管理控制、評比導向”［3］是檔案工作評價的重要目的，主要工作程序是制定評價方案、對被評價檔案部門進行信息的搜集、形成評價結論，缺少對被評價對象前期工作的了解，同時對評價工作后續監督基本缺失。同時檔案行政管理機構更多地關注那些業務基礎好、評價等級高的檔案部門的建設，這使得那些基礎條件好的檔案部門無需太多的努力即可成為各方關注的中心，而對那些工作基礎薄弱、評價等級低的檔案部門則缺少關注和投入，其工作積極性受到了挫傷，評價并未發揮對各層次檔案部門應有的促進作用，這種結果顯然是有背于檔案工作評價的初衷。

2.2 評價主體單一

長期以來，我國各類檔案工作評價中，基本上由各級檔案行政管理機構組織，從評價方案的選擇、評價指標的制定、評價過程的實施及評價結果的判定等具體工作都由檔案行政管理機構操作。然而對檔案工作最了解的不僅僅只有檔案行政管理機構和專家學者，還包括社會部門、檔案工作同行、檔案用戶等都對檔案工作的發展方向、價值取向等具有足夠的發言權，但上述成員并未有效納入到評價主體中，其他主體參與仍處于一種萌芽狀態，且隨意性較大。評價主體的單一性造成了現有檔案工作評價難以準確反映社會各個方面的價值觀，難以反映各相關主體對檔案工作的要求。此外，單一的檔案行政管理機構對基層檔案部門的評價，帶有明顯的上級主管部門檢查性質，因此評價工作也就成了被評價檔案部門在緊張壓力下的最佳表演而非被評價檔案部門常態性的工作展示，這種在被評價檔案部門緊張的焦慮狀態下的結果顯然不能反映被評價檔案部門真實的工作狀況，也難以真正起到促進檔案工作發展的效果。

2.3 評價指標不盡完善

現有的檔案工作評價的出發點是約束和規范檔案部門的工作行為，“通過比較才能發現檔案館（室）之間的差距”［4］，基于此，檔案行政管理機構制定了標準化的評價指標體系對各評價檔案部門進行統一的評價，這種評價模式的核心理念是工業時代對標準化追求的體現。但由于歷史、制度和政策等多方面因素的影響，各級各類檔案部門開展工作的條件和環境差異較大，而這也是導致檔案工作水平差異的重要原因，然而橫向比較的統一評價指標卻無視這一客觀事實，把歷史、制度和政策等原因造成的檔案工作結果的差異進行簡單的判定，這對部分檔案部門而言是有失公平的；同時，社會活動的內容是豐富多彩的，作為保管和服務社會活動的檔案工作的內容和形式也必然充滿個性和特色，而目前檔案評價工作固定化、程式化、重量化的指標體系顯然難以觸及檔案工作最本質的靈魂，其結果還有可能壓抑基層檔案部門工作的主動性的創造性，制約了其發展步伐。

2.4 評價環境制約了示范效應的有效發揮

在檔案工作評價中，評價等級較高的檔案部門無疑是其他檔案部門學習的對象，而且在現有一些檔案評價工作中，也出現了諸如規范化管理示范檔案館、檔案工作示范基地、示范數字檔案館、示范城建檔案館等等名稱不一的評價形式，他們對其他檔案部門的未來發展具有一定的引領作用，但在實際工作中示范檔案部門未能發揮出應有的示范效應。首先，示范機制尚未建立和完善，對于示范檔案部門應承擔什么樣的責任，對其他檔案部門應盡怎樣的義務等等，檔案工作評價管理部門并未進行具體的規定；同時，檔案工作評價中被評價對象關注的重點是評價工作本身，而對自己將來評為示范部門后能否起到示范作用，如何發揮示范作用等也存在著困惑；此外，示范檔案部門要想有效發揮示范作用也面臨著實際的困難，因為示范工作必然會在本部門常規工作之外增加額外的任務，勢必占用本部門時間、人力、物力、財力等有限的資源，這些都是他們面臨的非常現實的問題，因此，他們在幫助和支持其他檔案部門發展工作中也處于有心無力的狀態。

3 構建發展性檔案工作評價機制的措施

3.1 重視評價工作對檔案事業發展的促進作用

近年來，隨著社會各領域評價工作的深入開展，人們逐漸形成這樣一種共識，即評價的目的不是為了把被評價對象分成三六九等或是進行懲罰，而應該是向被評價者提供必要的工具，督促他們對自己的工作進行反思，幫助他們認識到自身的不足，引導被評價者對將來的發展形成清晰的規劃，發展性評價也成為學習型組織成長的重要途徑。

具體到檔案工作評價中，要實現評價重促進而非鑒定的轉變涉及到評價工作的方方面面，包括評價理念、評價內容、評價過程、評價形式等等都需要改變。如：評價目的要以發展為導向，將評價工作和檔案部門發展過程緊密結合，以促進被評價對象的發展為目標；評價內容的選擇由橫向轉為縱向，著重評價其發展變化情況，使每一次評價都成為檔案部門將來發展的基礎和目標，成為促進檔案部門發展的動力；評價過程管理中，加強評價前、評價中、評價后的全過程規范管理，做到以評促建，推動檔案部門自主性發展；評價結論的形式，既提供總結性評價，同時形成發展評價報告，等等。從而促進被評價對象形成自我監督、自我完善的長效發展機制，實現被評價對象的可持續發展。

在實際檔案工作評價中，可嘗試引入“增量評價”這種評價方法，“增量評價”方案的核心是“承認差異、以入口定出口、從起點看變化”，因此在工作中要把握好兩個關鍵點：一是對被評價對象的基礎差異進行評價，二是對發展過程進行量化描述。具體評價過程可在某時間點上對被評價對象的工作基礎進行評價，并確定其在所有被評價對象中的相對位置，經過一段時期后再對被評價對象進行考核，以被評價者的位置變化為衡量標準反映發展情況，并將評價結果同時分成具體不同的等和級，如可分為A等（發展快）、B等（發展較快）、C等（發展一般）；一星級、二星級、三星級、四星級、五星級等，同時建立各評價對象檔案工作狀況的起始目標動態數據庫，形成長效評價機制。

3.2 建立開放多元的檔案工作評價主體體系

傳統的自上而下式行政督導的評價工作模式下，單一評價主體的缺陷部分制約了檔案工作的發展，建立開放多元的檔案工作評價主體體系，將對今后我國檔案工作的發展具有重要意義。筆者認為，今后一段時間在繼續充分發揮傳統各級檔案行政管理機構積極作用的同時，應注重以下評價主體作用發揮：

3.2.1 檔案行業協會

檔案行業協會在評價工作中的主要職能是統籌掌握各檔案部門的總體發展情況，對檔案部門之間進行縱橫向比較與分析評價，找出基層檔案部門工作中存在的問題，為檔案部門的自我評價提供指導，主要體現為一種引導性的評價。在評價過程中還可承擔一部分具體工作，如提供檔案工作評價的培訓、咨詢；推廣科學的評價技術和方法；協助各檔案部門設計自我評價體系；研究檔案工作評價的相關政策、標準；引導檔案部門設定科學的發展目標，等等。

3.2.2 檔案館（室）同行

檔案館（室）相互之間擁有類似的工作環境，對檔案具體工作業務有著較深的理解和把握，與其他評價主體相比較，同行的評價是一種平級、同類的關系，評價的目的也不是簡單的“審查”，其評價的過程更體現為一種民主氛圍下的相互學習、取長補短的交流，在評價的過程中，可以實現評價雙方共同發展。

3.2.3 第三方評價機構

近年來，在傳統的政府評價之外，組建第三方評價機構對相關部門進行評價正成為很多國家和地區評價工作的新趨勢，檔案工作評價的第三方評價主體包括各種非營利性咨詢評價組織、檔案中介、高校檔案研究院（所）、檔案領域各類專家委員會等，隨著經濟社會的發展，作為第三方的評價機構將成為檔案工作評價的新生力量和主體。

3.2.4 社會部門和公眾

作為社會服務部門，檔案工作的質量需要社會部門和公眾的評價，因此他們也應當被納入到檔案工作評價主體中，并應當成為檔案工作評價的中心和最終受益者。

3.2.5 被評價檔案部門

對被評價檔案部門工作的認識莫過于其自身，因此，檔案部門應將自我評價作為自我管理、自我提高的重要手段，主動制定發展目標，爭取其他評價主體的支持、監督和評估，在達到地區、行業規范化標準的基礎上，集中精力對本部門優勢和薄弱環節進行改進和提高，實現自我發展。

由于不同評價主體的評價視角、內容、方法和思路的不同，評價過程及結果也必然存有差異，在建立檔案工作多元評價主體工作中，應引導和促進各評價主體間的交流互動，實現不同評價的互補，依靠各方力量共同推進檔案工作的可持續發展。

3.3 建立完善發展性評價指標體系

評價指標是開展檔案工作評價的直接依據，在目標導向和績效責任評價思潮的影響下，現有的檔案工作評價指標是一種“輸入—輸出”模式，呈現的是檔案工作較為靜態的特征，對檔案工作發展的過程無法體現。宋琦發現，“國家檔案局、中央檔案館評估中心推行的《檔案事業發展綜合評估指標體系及評分細則》中的5個一級指標、13個二級指標和29個主要考查點基本是處在檔案管理行為之后，處在檔案管理行為中的為數不多，處于該行為之前的幾乎沒有”［5］。他提出檔案工作評價指標應向前延伸、向后持續，檔案管理硬性指標的匯總和軟性指標的檢驗并重，還應把檔案工作的縱向發展指標也納入評價范圍，重視檔案工作的發展過程。在實際工作來看，部分領域的評價指標的構建開始由過去單一從政府管理角度建立評價指標體系轉為促進被評價對象發展的指標體系，如上海市教育評價指標中基礎性指標占60分，發展性指標占40分，這時即使過去基礎較弱的部門如果在發展性指標得分較多，一樣可以升級［6］。因此，今后檔案評價工作中，應以促進檔案工作的發展為目標，合理把握評價的“同一性”與“差異性”，將檔案工作發展的內涵具體化為可促進檔案工作發展的指標體系，這也是發展性檔案工作評價活動中的關鍵。

以《檔案事業發展綜合評估指標體系及評分細則》為例，可嘗試將相關指標進一步細分為基礎性指標和發展性指標，可將原指標體系中的“發展規劃”二級指標調整為發展性指標的同時，酌情在發展性指標體系中增加下述內容：如管理創新（目標管理、方法創新、績效評價）；文化建設（工作環境、文化活動、檔案文化）；信息技術（網絡建設、數字檔案館）；用戶發展（培養舉措、素質提高、工作參與）；隊伍發展（專業成長、骨干培養）；社會資源（社會合作、資金提供、技術支持）；特色發展（特色建設、優勢項目）；發展成效（目標達成、社會評價）；等等。

3.4 創造各方重視的發展性檔案工作評價環境

3.4.1 爭取檔案行政管理機構的支持

發展性檔案工作評價與傳統的檔案工作評價雖然都是為了促進檔案工作的發展，但兩者的評價理念、方法、手段等仍然具有一定的差異，為了促進發展性檔案工作評價的順利推進必須得到檔案行政管理機構的理解和支持，檔案行政管理機構的支持可以是全方位的。例如：出臺指導性的管理辦法，給發展性檔案工作評價提供寬松的政策；對發展性檔案評價工作中表現突出的單位頒發證書，給予政策的支持，同時對其的責任義務進行明確；為發展性檔案工作評價工作提供必要的幫助，包括提供資金支持、為實施發展性檔案工作評價的基層檔案部門提供互相學習交流的機會，組織發展性檔案工作評價的研討會等。

3.4.2 加強各檔案部門之間的交流

在發展性檔案工作評價模式下，由于基層檔案管理部門可以自主地規劃自己的發展，各檔案部門之間的信息交流就顯得非常有意義，各檔案部門可以就工作的經驗、疑問等共同關心的問題進行探討，實現共同進步。考慮到現實中諸多條件的限制，交流學習的形式可以是多種多樣的。如，為促進江蘇省內高校檔案工作的發展，1984年成立了江蘇省高校檔案研究會，截止2013年底，江蘇省內所有119所各類高校檔案部門中有98個高校檔案部門成為其成員單位，為促進區域內高校檔案工作發展，研究會定期召開全省高校檔案工作交流會，同時組建了高校檔案工作交流QQ群，成員包括省檔案局和省教育廳具體業務部門的領導專家、省內各高校檔案管理部門業務骨干等，對檔案工作中的問題進行專業指導、開展業務研究探討，促進了省內各高校檔案工作的共同發展。

3.4.3 爭取社會的支持

檔案管理系統不是孤立的，是整個社會管理大系統中不可缺少的重要組成部分，發展性檔案工作評價的順利實施也需要檔案專業管理系統外部力量的支持，在評價方案的設計、實施過程中，檔案管理領域的專家學者及具有豐富經驗的社會評價專業人士可以給檔案部門專業的支持，解答檔案部門在發展過程中存在的困惑。同時，社會的參與也可以從檔案圈外對檔案工作發展的價值取向、具體工作優劣勢進行理性的審視，發現檔案工作發展過程中亟待解決的問題，并協同檔案部門制定改進的計劃和策略。

注：*本文系國家社會科學基金青年項目“面向社會的檔案信息資源規劃研究”（11CTQ032）、江蘇省社科研究學會專項課題“發展性檔案工作評價機制研究”（13SXH-037）、江蘇省教育廳高校哲社項目“面向社會突發事件的檔案工作機制創新研究”（2013SJD870003）、江蘇省高校檔案研究會項目“檔案信息資源共建共享理論與實踐研究”（jsgdz2013-09）研究成果。

［1］［3］吳建華，楊金平.檔案事業評估理論初探.北京檔案［J］.1994(1):7-9.

［2］鄔志輝.發展性評價與普通高中的轉型性變革.教育研究［J］，2004(10):69-75.

［4］潘連根.關于檔案工作評價若干問題的思考.檔案［J］.1995(5):30-32.

［5］宋琦.基于檔案事業發展的檔案事業綜合評價的訴求分析.檔案學通訊［J］.2011(6):84-88.

［6］張忠福.對發展性學校評價的思考.中小學管理［J］.2002(8):31.