人力資本投資視角下新疆學前雙語教育財政投入問題思考

趙 珍

（新疆財政科學研究所，烏魯木齊 830002）

一、文獻綜述

美國經濟學家舒爾茨于1960年首先系統闡述了人力資本的概念和性質，在《教育的經濟價值》等論著中指出，人們為接受教育而付出的直接費用，為獲得教育而放棄的收入，都屬于人力資本。他用收益法測算出了教育投資對美國1929年—1957年間經濟增長的貢獻比例高達33%，教育投資增長的收益在勞動收入增長中所占的比重是70%。這一實證研究揭示了教育投資對經濟發展起著重要的作用。因此，教育投入是人力資本投資中最主要、最核心的部分，

目前，我國教育投資主體為各級政府、社會機構、家庭和個人等，這里我們僅探討政府對教育投入的財政性教育投資。一般地，我們認為教育投資主要包括初等教育、中等教育和高等教育。國內外的相關研究中，許多學者認為應該重視基礎教育投資。儲中志（2005）認為，中國的初級人力資本投入對經濟增長具有十分顯著的作用，中等教育層次的人力資本投資對經濟增長的“發動機”作用較為明顯，高等教育層次上的人力資本投資對經濟增長的作用不是十分顯著。包迪鴻、盛樂（2005）計算出基礎教育和中等學歷教育投資增長對GDP增長的貢獻分別為41.8%和26.4%。據世界銀行高級教育經濟學家普薩卡波羅斯（1993）對61個國家教育投資收益率的研究結果表明，教育投資收益率隨教育層次的提高而下降。其中初等教育的社會收益率為18.4%，高于中等教育的13.1%和高等教育的10.9%。可見，初等教育作為基礎教育是教育投資的重中之重。

學前教育作為啟蒙教育，是基礎教育的基礎，由于其教育投資效益的隱蔽性和延滯性較之以后的任何一個階段都強，所以往往被忽視。家長對幼兒教育的投資，要等孩子完成初等教育、中等教育和高等教育長大成人后才有明顯的回報。現實中，人們會把某人取得的個人成就歸功于其近期的教育培訓，如畢業于某個名牌大學等等，而不會聯系到他良好的學前教育對其今天成就的影響。由于幼兒教育所帶來的效益既無法直接衡量又來得過于遲緩，這就限制了人們對于幼兒教育的投入，特別是當家庭和政府投入相對有限的條件下，人們必然會選擇放棄或忽視幼兒教育。2000年諾貝爾經濟學獎得主詹姆斯·赫克曼（Heckman，J），通過分析對親子中心和幼兒園等跟蹤研究，對學前教育做了專門、深入的論述，他指出，在其他條件相同的情況下，對一個人幼兒時期投入1美元所產生的回報將比幼兒期之后投入同樣金額所產生的回報大得多。也就是說，與其他教育階段相比，學前教育投入有著更高的回報率，并且能夠放大其他階段教育投入的收益。實際上，幼兒期是人的社會行為、情緒情感、性格和認知等方面發展的關鍵階段，如果在這一時期兒童沒有得到科學的、適宜的、良好的教育，以后再來彌補或矯正，家庭和社會都將付出極大的代價。我們從投入產出的經濟學角度來看，投入的目的在于追求利益的最大化，因此更為理性的投入模式應當是：回報越高的領域，投入就應該越大，學前教育應該是最值得投入的教育領域。如果父母家庭無法為幼兒教育提供必要的條件，政府則應該及時介入，只有這樣才能降低對下一階段教育投入回報率的消極影響，從而獲得人力資本投入的最大效益。

二、新疆學前雙語教育財政投入的必要性

（一）基于經濟理論方面

公共產品有兩個缺一不可的特征：一是公共產品消費的“非競爭性”。二是公共產品收益的“非排他性”。在現實生活中，兼具兩個特征的純公共產品并不普遍存在。教育就是一種準公共產品，具有明顯的外部性，需要政府介入。一方面，教育具有私人產品的屬性，可以由私人部門提供，個人通過市場來獲取教育收益；另一方面，教育也具有公共產品的屬性，外部性特征很強，在受教育者獲益的同時，有相當大的一部分教育利益外溢給社會。因此如果完全由市場提供，教育投資主體由于不可能獲得教育的外溢收益，他們所提供的教育數量必然低于社會期望水平。因而必須有政府的介入，將市場收費與政府撥款結合起來。當然不同級教育的外部性程度是不一樣的。如果把幼兒園、小學、中學、大學4級教育按公共性劃分，幼兒教育應是各級教育中公共性最強、社會受益面最廣的一種準公共產品。有關教育研究也顯示：教育階段越低，教育的社會貢獻率就越高，社會和國家從中獲益就越多。幼兒教育不僅對幼兒個體促進兒童早年大腦和社會性的發展等方面的重要意義，對幼兒家庭和社會在降低直接的、更長遠的社會成本，結束貧窮的代際循環等方面更具有深遠意義。發育成熟的幼兒教育市場，應該沒有政府過多的干預，但現實市場總是存在幼兒教育價格與質量相背離等諸多不足，一方面有人無法滿足消費需求，另一方面有人無力承擔消費需求。為了彌補市場的先天不足，學前教育作為基礎教育階段的基礎，政府必須成為教育投資的主體，發揮平抑幼兒教育市場價格、提高幼兒教育質量、改善幼兒教師待遇、促進幼兒教育公平等多重作用。

（二）基于社會現實方面

新疆作為一個多民族、多語種、多文化的地區，現有人口中約有60%的少數民族，自古以來就是東西方語言與文化的交匯之地，匯集了世界六大語系中的三大語系，現有維吾爾族、漢族、哈薩克族、回族、柯爾克孜族等13個世居民族，除漢族、回族和滿族通用漢語漢文外，其他民族不但有本民族的語言，還有本民族的文字。隨著經濟社會的發展，長期雜居共處的各民族間交流日益頻繁，相互學習生產和生活技能，形成各種復雜的雙語多言現象，發展到一定階段必然會形成對雙語教育的需要。新疆實施的雙語教育主要指采用少數民族母語和漢語兩種語言進行的教育，即民漢雙語教育。教育不僅對社會經濟發展起到一定的推動作用，對社會穩定的影響也是顯而易見的。對于受教育者而言，教育具有重要的認知功能，特別是國家認同感對于邊疆穩定具有重要戰略意義。目前，在新疆一些落后少數民族居住地區存在著宗教與學校教育爭奪下一代的問題。一些非法宗教勢力、民族分裂分子積極干預、滲透新疆的教育活動，通過對一些未成年人宣傳和灌輸民族分裂和極端宗教意識，加大對未成年人的思想意識滲透。這些破壞活動嚴重影響了新疆的社會穩定，甚至嚴重威脅到國家的統一安定。根據財力與事權相匹配原則，少數民族雙語教育不僅僅是地方公共服務事項更是事關國家整體利益的事項，國家和地方政府都應該高度重視，時刻不能放松。

新疆的學前雙語教育主要針對的是少數民族學前兒童，通過幼兒園的教育教學活動，幫助少數民族學前兒童掌握民漢兩種語言，并為小學雙語教學奠定良好的語言基礎。基于上面的分析，無論是從教育本身的經濟屬性還是從現實必要性方面，政府都應該成為新疆少數民族學前雙語教育投入的主體，特別是中央政府。

三、目前新疆學前雙語教育的發展情況

少數民族的雙語教育作為新疆教育工作的重中之重，它的推動和支持始終離不開政府的主導。自1984年新疆提出：“在少數民族學生中加強漢語教學，實現‘民漢兼通’，對發展我區民族教育，提高少數民族群眾的科學文化水平，促進我區社會主義建設事業的發展，鞏固和發展各民族大團結，有著重要的意義。”之后，新疆因地制宜，開創了“實驗班”、“內高班”、“內初班”、“內職班”和學前雙語教育等多種適合新疆區情的雙語教學模式，不斷提高少數民族教育教學質量。

（一）學前雙語教育的政策及規劃相對完備

在政策制定方面，近年來，新疆推行雙語教育的重心不斷下移，范圍不斷擴大，逐步由大學教育延伸到幼兒教育、從城鎮學校延伸到農村學校、從民眾被動變主動需求的發展趨勢。為適應這一社會發展需求，2001年新疆下發《關于進一步加強我區幼兒教育工作的若干意見》，由此，政府開始重視新疆學前階段雙語教育；2005年新疆下發《關于加強少數民族學前雙語教育的意見》，這是政府首次提出少數民族學前雙語教育的綱領性文件，明確了學前雙語教育要以農村為重點，并通過財政對農村學前教育機構基建、幼兒伙食、幼兒教材、聘用教師工資等補助，重點扶持七地州開展農村學前雙語教育的相關政策。為了具體明確七地州開展農村學前雙語教育工作和經費使用情況，教育和財政部門還專門編制了2006年—2010年自治區經費使用方案。2006年9月，新疆開始在阿克蘇地區等七個地州全面實施少數民族學前雙語教育。

在教育規劃方面，目前，新疆針對少數民族學前雙語教育的規劃先后共有兩個，全面保障了少數民族學前雙語教育工作的開展。2008年初，制定了《新疆少數民族學前雙語教育五年發展規劃》，該規劃是教育部門針對學前雙語教育的發展規劃，確定了2008年—2012年新疆學前雙語教育的目標、任務和政策措施。計劃到2012年，新疆少數民族學前雙語教育普及率將達到85%以上，少數民族學前雙語在園幼兒增加到43.82萬人，學前雙語教師增加到1.46萬人。2011年，制定了《新疆維吾爾自治區少數民族學前和中小學雙語教育發展規劃（2010-2020年）》，該規劃是新疆政府針對全區雙語教育工作的指導思想、基本原則、目標任務、主要措施和保障機制的全面發展規劃。

（二）中央和地方財政大力支持雙語幼兒園建設及配套投入

在雙語幼兒園建設方面，2009年，新疆對原5年發展規劃進行了調整，將雙語幼兒園5年的基建規劃調整到4年內完成。按照《自治區少數民族學前雙語教育發展保障規劃》，計劃2008年—2012年，國家和新疆將投入近51億元，用于新疆七地州九縣市學前雙語教育發展。目前，新疆基本普及學前兩年雙語教育的規劃目標已順利實現，全面建成2237所國家項目學前雙語幼兒園，從根本上改善新疆較貧困地區的學前雙語教育的辦學條件。新疆還啟動實施了“農村學前教育推進工程建設計劃”，充分利用邊遠城鎮、農牧區中小學布局調整后閑置的安全校舍，依托鄉、村小學舉辦雙語教育的幼兒園或學前班，支持鄉鎮中心幼兒園、農村村級幼兒園、民辦幼兒園發展，通過多方籌措資金，為學前雙語幼兒園配備電視機、DVD及娛樂器械等。2012年開始加大了對烏魯木齊和昌吉地區雙語幼兒園建設力度，進一步擴大學前雙語教育保障范圍。

在幼兒園教學方面，2009年9月，新疆教育部門依據國家《幼兒園教育指導綱要（試行）》，制定《新疆維吾爾自治區農村雙語幼兒園（學前班）教育指導綱要》和《新疆維吾爾自治區農村雙語幼兒園（學前班）課程設置方案》，正確指導農村少數民族學前雙語教育教學工作。按照教育指導綱要的要求，組織專家編印具有新疆民族特色、地域特色的學前雙語教材，由新疆人民教育出版社出版免費發放學前雙語教學用書，包括幼兒用書、教師指導用書（含錄音磁帶）、教學掛圖、故事圖片和教學卡片等。同時大力改善雙語幼兒園辦學條件，為雙語幼兒園配備課桌椅、教具和戶外大型玩具等。

（三）不斷擴充配備學前雙語教育的師資

少數民族學前雙語教育僅僅依靠完善的硬件設施是遠遠不夠的，我們必須通過提高雙語幼兒園的園長和教師素質才能真正確保新疆少數民族學前雙語教育的發展。自2006年開始，通過對新疆一些高等院校和中師學校恢復中等師范類專業招生，提前做好儲備大量學前雙語教師準備，奠定學前“教育”規劃的前期師資力量；從2008年開始，連續4年安排專項資金組織學前雙語教師中短期培訓，免費定向培訓8153名學前雙語教師；2009年采用“集中+遠程直播”的方式對新建雙語幼兒園園長進行免費集中培訓；同年，新疆按每150名幼兒配置7名教師的標準，下達學前雙語教師專項事業編制計劃，將學前雙語教師全部納入財政供給。2011年6月，新疆為新建的雙語幼兒園共招聘了5500多名幼兒教師；同年10月又啟動了“臨時聘用學前‘雙語’教師培訓”項目，決定到2015年分五期培訓4477名未通過自治區入編考試的臨時聘用學前雙語教師，培訓期為一年。教師的配備和培訓是學前雙語教育工作的重要內容。截止目前，新疆共計招聘雙語特崗教師、農村雙語幼兒園教師1.68萬人，實現了基本普及學前兩年雙語教育的規劃目標。

（四）建立學前雙語教育經費管理制度

為了配合落實《關于加強少數民族學前雙語教育的意見》精神，2006年新疆教育和財政部門制定了《2006年—2010年自治區扶持七地州開展農村學前雙語教學工作和經費使用方案》，計劃通過5年時間，使七地州56個縣市農村少數民族幼兒基本都能接受學前兩年雙語教育，重點扶持的地區主要是喀什地區、和田地區、克孜勒蘇柯爾克孜自治州、阿克蘇地區、伊犁哈薩克自治州、阿勒泰地區和塔城地區七地州所屬縣市以及吐魯番市、托克遜縣、伊吾縣、巴里坤哈薩克自治縣、木壘哈薩克自治縣、溫泉縣、若羌縣、和靜縣和尉犁縣九縣市。針對這些地區財政困難的情況，2010年新疆財政廳制定《新疆學前雙語教育發展保障經費管理暫行辦法》，明確了學前雙語教育保障經費的享受對象、使用范圍以及使用原則，其中包括公用經費，幼兒伙食補助、幼兒免費讀本經費、教學資源庫建設經費、幼兒園教學、生活輔助及活動設施經費、幼兒園聘用教師生活補助等，公用經費由中央財政按每生每年300元標準全額負擔；幼兒伙食補助按每生每年1000元標準安排；免費讀本經費按每生每年90元標準安排；幼兒園聘用教師生活補助按每人每月1028元，為疆內較貧困地區開展學前雙語教育提供了有效的資金保障。

新疆少數民族學前雙語教育雖然起步較晚但已初見成效，并積累了一些經驗。這些事實證明了學前雙語教育作為影響全局性的基礎教育，它的發展和提升不可能單靠家庭個人、社會、市場或學前教育機構任何主體單方面解決，而必須借助政府的主導和財政的支持。

四、推進學前雙語教育過程中不能忽視的幾個問題

（一）糾正雙語教育的認識誤區

當前雙語教學政策執行和具體實施過程中存在著不少的誤區，一些地方的教育管理部門和學校領導嚴禁老師在課堂上使用學生母語，認為雙語教學就是要強化漢語，必須采用強制手段讓教師完全使用漢語授課，才能達到雙語教育的目標。究其原因，主要是對雙語教育內涵和政策的片面理解。如果一味偏頗地推進少數民族雙語教育，弱化母語在雙語教學中的重要性，是不顧少數民族地區雙語教育的基礎和條件的極端行為，違背了雙語教育規律，造成教學質量滑坡，教師、學生和家長心理問題凸顯，背離了雙語教育的初衷和本質。曾經有位維吾爾族雙語教師指出，“對雙語教育我們完全同意，我們知道不學漢語會害了這些孩子。但現在的雙語教育變成了完全的漢語教育，上課一句母語也不讓說，這不是雙語教育，這是漢語教育，我們心里還有點不滿意。但我們知道，雙語教育的政策是好的，只是各地方在執行的時候把它改變了。”可見，由于對雙語教育的認識誤區，不僅導致教育政策的執行有誤，挫傷了少數民族學習雙語的積極性，甚至還會傷害少數民族同胞的感情。實際上，雙語教育既肩負著提高少數民族同胞國家認同感、增強中華民族凝聚力的使命，也要兼顧到傳承少數民族自身文化傳統的責任，不能過分強調前者的政治意義。千萬不要做到本末倒置，脫離了當初推進少數民族雙語教育的最初目標：在少數民族學生中加強漢語教學，實現“民漢兼通”，鞏固和發展各民族大團結。

（二）教育發展規劃制定的科學性

新疆雙語教育政策和規劃的制定應該依據不同發展時期的政治、經濟、文化背景及需求以及上級部門的明確要求，具有較強的政策性。目前，新疆各縣市已按自治區要求啟動了雙語教育發展規劃編制工作，出臺了雙語教育十年規劃。由于當時規劃上報時間緊促，很多縣市都來不及系統全面的調研，缺乏對規劃所涉及到的數據資料的科學論證，導致盲目、粗略報規劃現象。在經費測算方面，缺乏科學和動態的測算，未考慮到不同區域的建筑造價成本、建筑要求的差異性以及縣級財政收入情況，特別是忽視預期物價上漲因素，導致規劃實施過程中建設經費不足，配套設施質量下降，主體完工輔助設施沒錢修建等問題，幼兒園無法正常運營。在人員測算方面，未考慮到城鄉動態變化形成的“空心村”問題，當地仍然以戶籍人口規劃，由于勞動力轉移，地區實際人口少于戶籍人口，同時由于選址考慮欠周全，未考慮到夏季農牧民要轉場把孩子帶走、冬季由于氣候距離等問題不方便接送等客觀現實，導致幼兒園招生不均衡，實際人數與規劃人數相背離，部分資源閑置利用率低。在規劃制定方面，規劃制定存在年度交叉重疊現象，缺乏規劃持續性。如2008年初制定的2008年—2012年新疆少數民族學前雙語教育五年發展規劃，到2011年又制定了2010年—2020年新疆少數民族學前和中小學雙語教育發展規劃。有些地區的雙語教育發展規劃甚至輕易變動，教育布局經常改變，頻繁發生學校分設或者合并的現象，這樣的變動會使校舍、教學設施等固定資產閑置或者荒廢，造成各級財政投入的資金利用率較低。教育發展規劃前期缺乏科學論證，后期更是沒有對規劃效果的跟蹤調查和科學評價，僅靠行政管理手段實施的規劃，其工作及操作的科學性是得不到有效保障的。因此，教育規劃要具有一定的權威性和科學性，規劃的制定和實施都不要過于激進，一旦制定并付諸實施就不要輕易改變，但對于起初盲目制定的目標、數據測算、政策措施等方面要根據現實情況的變化進行糾正，只有腳踏實地的完成規劃的每一階段，才能最終保質保量實現規劃的預期目標。

（三）學前雙語師資的質與量

從當前所了解到的情況看，雙語師資的問題在今后很長一段時期都將是制約新疆民族教育發展的核心問題。近年來，通過各種途徑補充了大量教師，但教師數量不足的問題依然突出。和田地區學前雙語班達2116個，在園幼兒61814名，學前幼兒入學率達80%以上，2012年學前雙語教師將達到3824人，即平均1個班不到2個教師，平均16個幼兒1個教師。目前，絕大部分雙語幼兒園一個班配一名教師，教師負責全班的教學和保育兩項工作，工作量太大，這個與國家一個幼兒班配兩個教師一個保育員標準相差甚遠。為此，新疆制定相關政策通過臨時外聘教師和設立保育員公益崗位來補充教師隊伍，但是效果不理想。外聘教師往往被安排在村級教學點等條件最艱苦的地方工作，但給予的工資僅有每月1000元，部分地方人社部門還拒絕它們參加保險；保育員納入公益性崗位的政策落實也不到位，只有少數幼兒園設立了保育員公益性崗位。如果相關的待遇和政策問題得不到及時解決，雙語教師“招不到、下不去、留不住”的現象將繼續存在。學前雙語師資力量不僅比較匱乏，教師整體素質差異較大，新聘雙語教師幼兒教育專業的較少，大部分不懂業務，另一方面，還有相當一部分是由于不能勝任中小學的教學工作才轉崗任教的，這些人員都是缺乏幼兒教育經驗，需要長期培訓的。但目前基層的大規模培訓多數是低水平和低層次的培訓，投入很大但培訓效益不高。為此，我們首先應該專項研究雙語教師擴編的問題，根據各地預期幼兒班和幼兒人數測算出相應配套教師和保育員人數，制定相當于或高于當地平均工資水平的薪酬待遇及相關福利政策，并且要高位強行推動，積極吸納師范院校畢業生、民考漢高校畢業生從事雙語教育工作。建議教育部門可以發揮區內外高師院校幼兒教育等相關專業學生實習作用，既能通過實習得到教學實踐鍛煉，同時也能促進部分新聘教師（非幼兒教育專業）的業務能力，還可以派新聘教師去城鎮優秀幼兒園頂崗學習，互相交流。

（四）教育保障經費的均衡性

當前，《新疆學前雙語教育發展保障經費管理暫行辦法》明確了學前雙語教育保障經費的享受對象及使用范圍和原則，由于上級撥付的項目經費不能覆蓋完全，某些項目無轉移支付資金來源，地方財力又無力負擔。經費不足主要表現在建設費用、公用經費與維修費用等方面。幼兒每生每年300元的公用經費，主要用于少數民族雙語幼兒園水、電、暖等維持日常運轉的開支，而冬季采暖費占到公用經費的50%以上，造成幼兒園經費不足。相比較而言，農村義務教育保障機制相對已經健全和完善，各項教育保障經費覆蓋比較廣泛，很多依附于小學的幼兒園將小學經費用來補充幼兒園經費不足的缺口，這種“挑肥補瘦”的互補方法在一定程度上可以彌補農村基礎教育經費。除了學前教育和義務教育的不均衡之外，城鄉教育不均衡問題也比較突出。隨著近年來財政大力支持，農村學前雙語幼兒園的基本設施已基本到位，但普遍存在幼兒未飽和狀態，由于勞動力轉移的加劇，造成城市入園幼兒數不斷增長，而城鎮優質雙語幼兒園教育資源不足、設施陳舊、擴建經費不足。一方面是入院幼兒未飽和，而另一方面卻是不準漢族幼兒免費入院，由于學前雙語相關政策只針對少數民族免費入院，不能使農村全體適齡兒童進入幼兒園學習。首先要確保城鄉雙語幼兒園的均衡發展，一方面要大力建設新的農村幼兒園，全面完善農村幼兒園基礎設施，避免“虎頭蛇尾”工程，建議根據各地農村幼兒園基建情況，盡快撥付一定經費完善剩余配套設施以便幼兒園的全面完工和正常使用。另一方面要不斷完善和更新城鎮幼兒園的配套設施，建議中央繼續支持城鎮幼兒園的維修改建。其次是完善相關經費保障機制，從2013年起，中央財政將比照農村義務教育經費保障機制，支持新疆建立學前雙語教育經費保障長效機制，保障經費包括公用經費、幼兒伙食補助費、幼兒讀本費以及幼兒園園舍維修改造經費，由中央和新疆分項目、按比例共同承擔所需經費，確保學前雙語教育經費充足。最后要做到教育資源的公平合理化和效用最大化，建議學前雙語教育對南疆三地州農村的少數民族和漢族一律平等，全覆蓋免費入園教育，同時根據學前雙語幼兒園的容納程度將部分城市貧困家庭的幼兒納入免費教育的范圍。此外，還要積極開展幼兒園辦學體制改革，動員和鼓勵社會力量舉辦以漢語教育為主、民漢合園的幼兒園，力爭使全區鄉（鎮）普遍設有1所以漢語教育為主的民漢合園示范性幼兒園，逐步形成以公辦幼兒園為主、以民辦公助、公辦民助和民辦幼兒園為補充的學前教育辦學體系。

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