河北省機關標準化建設現狀及對策研究

路文杰，田 超，楊 婷，張新銳

（1.河北科技大學經濟管理學院，河北石家莊 050018；2.國家電網公司體改辦，北京 100031；3.中國移動通信集團北京公司，北京 100007）

現代政府在社會生活中占據舉足輕重的地位。一個值得信任的、成功的政府機構，需要采用一種系統和透明的方式實施管理。［1］為此，我國一些地方政府及部門積極進行服務型政府的實踐，實施ISO9000質量管理標準，在認識自身條件的基礎上借鑒國外的經驗，采取各項改革措施。［2］本文通過分析河北省機關標準化建設現狀及其存在的問題，提出解決問題的建設性意見，具有重要的現實意義。

一、河北省機關標準化建設取得的進展與成就

（一）機關標準化建設體系基本建立

2012年3月，河北省政府印發了《關于開展機關標準化管理工作的通知》，確定省政府辦公廳和具有較多行政審批事項的省發改委、教育廳、科技廳、工信廳等18個省直部門作為開展機關標準化管理的首批單位，引入ISO9000質量管理體系，開展機關標準化管理工作。首批單位經過動員培訓、建立質量管理體系、組織實施、審核認證等四個階段，已于2012年12月全部通過具有標準化管理第三方機構審核和資質認證，獲得質量管理體系認證證書。黨的群眾路線教育實踐活動開展以來，第二批19個實施部門緊密結合工作實際，針對查擺問題，將機關標準化管理工作作為效能提升、改進作風的有力抓手，經過各項規章制度和崗位職責的認真梳理，工作流程的細化優化，管理體系文件的精心編寫，第二批實施部門也建立起各具特色的質量管理體系。下一步，河北省政府各部門將圍繞建設服務型、高效型、法治型、廉潔型政府，與黨的群眾路線教育實踐活動相結合、與部門業務工作相結合、與提高公務員隊伍素質相結合、與信息化建設相結合，繼續深入推進機關標準化建設。

（二）機關標準化建設成效基本顯現

河北省政府系統實施機關標準化管理工作以來，取得了較好的實際效果。

1.服務意識進一步增強

通過建立ISO9000質量管理體系對機關人員進行培訓和教育，機關工作人員的質量和服務意識普遍得以提高，明確了自身角色和職責，基本實現了由管理理念向服務理念的轉變，推動了政府由管制型組織向服務型組織轉變。河北省有關廳局在標準化建設工作中，采取多種形式，深入基層、深入群眾，向省直部門、設區市人民政府、設區市人設局、中央駐冀及省屬大企業發出征求意見函142封，廳領導帶隊走訪省直部門32個，征求意見建議162條。此外，各處室單位主動深入基層，登門拜訪服務對象，調查研究，發現問題，積極改進工作，回應群眾期待。將為人民服務的宗旨和轉變機關作風的具體行動體現在服務基層、服務企業、服務群眾中。

2.行政行為進一步規范

各機關部門在標準化建設過程中，都編寫了質量體系文件，通過對法律法規、規范性文件、規章制度等的梳理、更新、健全與運用，實現了機關行政工作外有依據、內有制度，行政程序和行政行為規范化程度提高。河北省有關廳局在質量體系編寫過程中，對12個機關處室和5個具有行政管理職能的廳直單位梳理出工作流程347項、工作依據785個、記錄表單228個，行政程序和行政行為規范化程度較以前有明顯提高。

3.行政效能進一步提高

各部門在標準化建設過程中，根據質量管理要求，重新明確了各處室的職能和崗位職責，完善了相關管理體系制度，理清了部門間、工作人員間交叉的職能，縮減了冗余的審批手續，提高了行政效率。河北省有關廳局在標準化建設中連續多次精簡行政審批許可事項，將原來的87項審批事項減少到21項，案卷平均辦理時間從10個工作日縮短為4～5個工作日，涉及的所有行政許可事項法定時限整體壓縮50%以上，建立了審批綠色通道，實行即來即辦，最長辦結時間不超過3個工作日的制度，大大提高了行政效率。

二、河北省機關標準化建設存在的主要問題

標準化管理體系是一個系統工程，涉及方方面面。河北省標準化管理體系的引入并不是一帆風順的，無論是在理論還是在實踐上還存在著一些問題。

（一）服務型政府的觀念尚未根本建立

當前，我國政府機關“門難進，臉難看、話難聽、事難辦”等現象已大為改善，但仍不同程度存在［3］；辦事效率低，辦文不規范屢見不鮮；腐敗行為時有發生。歸根到底是“官本位”的理念作祟。因此，只有從思想觀念上完成“管制”到“服務”的轉變，建設服務型政府，才能真正提高政府的公信力。一些政府機關實施管理標準，并非是自主選擇和從思想上認識到實施的意義，而是主管部門的推動，把通過質量體系認證作為一項政績工程，“為認證而認證”，認為獲得認證證書就是標準化工作的完結，疏于管理和持續改進，實際工作中不執行體系標準，仍按照原來的工作習慣，導致了嚴重的“兩張皮”現象。這不僅耗費了大量的認證費用卻不具有實際效果，而且影響了管理體系的權威性。另外，一些機關工作人員對于引入質量管理標準的必要性理解不夠，而標準的引入又會對其習慣性的工作程序有所約束和改變，增加了大量文本工作量，導致部分工作人員對引入質量管理標準產生懈怠思想，甚至產生敷衍了事、不斷抱怨的工作態度。使得質量管理體系在執行層發生斷層，成為一幅擺在紙上的“藍圖”，無法貫徹落實，這對于河北省標準化管理工作的深入開展是一種阻力。

（二）質量標準體系的適應性有待完善

ISO9000質量標準體系來源于企業，近些年逐漸引入政府機關標準化管理。由于企業與政府機關是完全不同的組織類型，一些術語、文件和程序無法與行政管理中的術語、文件與方法一一對應，因此不能直接照搬。［4］而要考慮到政府機關作為公共部門的特性，由具有公共領域質量管理經驗的專業人士對體系文件進行梳理和評估，以保證機關質量標準體系的適應性。為河北省政府機關實施質量管理提供指導的華夏認證中心、方圓標志認證集團、中國認監會等認證機構是商業領域而非公共領域的專門機構，他們還需要進一步的積累經驗，才能為河北省機關標準化建設工作提供切實有效的指導。同時，理論界對質量管理在政府機關的應用重視不足，研究成果較少，既沒有對國外政府機關標準化管理工作經驗的系統分析、歸納總結，也缺乏對我國已建立并實施質量體系的政府機關的經驗總結，這使得河北省機關工作質量標準體系的適應性有待加強。

（三）公眾行政參與度有待提高

政府機關標準化管理的最終目標并不是體系文件和認證證書，而是政府工作人員的意識和能力、工作氛圍和效率效果等無形成果的形成和提升，最關鍵的是公眾滿意度的提高。公眾的參與有助于監督政府機關更好地履行職責，持續改善服務，促使其提供公眾滿意的公共服務。河北省政府機關在進行標準化建設過程中，普遍建立了有關了解民意、公眾參與決策、公眾評價渠道等規則和程序，但社會公眾受教育程度和參與意識之限，參與的積極性不高，參與能力差。同時，由于公開度不夠，社會公眾對目前已通過認證的機關部門的認證內容、運行情況、是否公示、在哪公示、公眾能否提出異議、服務效果等了解不多，因而由于公眾參與不足而造成認同感低，更無法提出建設性的意見。

三、對策與建議

開展機關標準化建設，是把ISO9000質量管理體系引入機關管理工作，建立覆蓋各項工作、各個環節的制度體系，進而推進行政行為的科學化、規范化、制度化、程序化。這與“十八大”提出的以“為民、務實、清廉”為主要內容的黨的群眾路線教育實踐活動目標是一致的。評判這次群眾路線教育實踐活動的一個重要指標就是能否“取信于民”。因此，有必要以群眾路線教育實踐活動為契機，從觀念層面、制度層面、執行層面將機關標準化建設工作推向深入。

（一）觀念層面：借助ISO9000管理工具，強化建設服務型政府的理念

ISO9000標準化質量管理體系和建設服務型政府的理念是一脈相承的。首先，ISO9000標準化質量管理體系強調以顧客為關注焦點、全員參與、與供方互利的關系的原則。這為我國建立服務型政府的主流理念和價值選擇提供了有效的管理工具和技術線路，能夠有效地改善黨群關系、政群關系、干群關系。其次，ISO9000標準化質量管理體系強調全程控制，按照顧客滿意的原則，重新設計工作流程和辦事程序，科學規范各個環節，使崗位明確、職責清晰，確保每一項工作都滿足“5 W1H”，即做什么、由誰做、何時做、何地做、為什么做、如何做，可以大大提高工作效率。第三，ISO9000標準化質量管理體系強調公開、透明地運作公共權力，建立全程可控的管理和服務標準程序，使得社會公眾可以有效而實時地監控公共權力運行的全過程，政府部門參照社會公眾的意見對工作進行改進和完善，可以最大程度減少權力尋租和腐敗行為的滋生，進一步打造清廉和有效的服務型政府。導入ISO9000標準化質量管理體系已成為強化政府部門服務意識、提高政府部門服務質量的重要抓手。例如，廣東省江門市自1997年最早實施ISO9000質量管理體系認證后，機關工作人員責任感和服務意識明顯增強，工作作風和服務質量明顯提高，社會公眾滿意度明顯提升。在世界銀行公布的2006年中國城市競爭力報告中，江門市在政府效率方面名列前茅。

（二）制度層面：組合配套，增強質量標準體系執行力

1.出臺專項考核辦法，促進和引導標準化建設

為增強政府部門和工作人員責任感，建議將標準化管理工作列為對省直部門年度考核的內容，并建立專項考核辦法，科學確定考核指標和權重。要把機關標準化管理工作成效與領導班子考核、單位和個人評先評優結合起來，對成效突出的要表彰獎勵，對消極應付、工作不力的，要嚴肅追究部門主要負責人和相關人員的責任。例如，為解決“做得好不好”的問題，在目標任務和工作流程確定之后，可以在《職位說明書》的基礎上，實行績效考核責任書制度，進一步明確每個職位或每個人員的績效考核責任，并實行動態的實時監督。這樣可以將個人績效考核和部門績效考核兩大體系結合起來，綜合評價部門和個人的工作績效，做到“人”與“事”同時考核、同時評價。

在具體考核過程中，由于在崗位職責、機關形象要素管理、工作人員儀表等方面缺乏具體規范的考核標準，工作質量與服務質量有時也難以測量，建議在建立評價指標時要定性與定量結合。定量指標可包含投訴率、服務承諾兌現率、審批事項按時辦結率、服務對象滿意率等；定性指標如領導的重視程度、改進措施是否完備等。同時，除了長遠目標外，最好要有更為剛性直觀、可操作性更強的階段性目標，以對各單位開展標準化建設工作起到促進和引導作用

2.開展滿意度測評，提高公眾參與意識

以服務對象為關注焦點是實施質量管理、打造服務型政府的首要原則。針對機關標準化管理工作，開展公眾滿意度測評，把滿足公眾的要求和愿望作為行政活動的最終目的，將服務意識納入政府公共行政管理的各個流程，不僅可為公眾參與行政管理提供實踐機會，同時也為政府機關提供了了解社會公眾對其工作質量評價的渠道，有助于政府機關實現服務質量的持續改進。［5］建議在各級政府機關進行公眾滿意度測評，首先要將機關服務的內容、質量標準和公眾滿意度標準、服務程序和時限、違諾責任等公之于眾，接受公眾的監督；其次要進行滿意度調查，通過對調查結果的統計分析，找到工作改進的方向和目標，最終使服務對象滿意。在此過程中，公眾滿意度調查表的設計是首要和關鍵環節，建議可從依法行政（如程序合法規范、有關人員的執法水平）、舉止文明（語言規范性、待人態度、業務能力）、環境規范（辦公場所布置、標識清楚與否）、務實高效（電子政務化程度、辦事效率）、程序簡明（辦公流程設計、業務受理規范程度）等方面調查公眾滿意度。

（三）執行層面：注重協調統一，強化推廣執行

1.深入理論和實踐研究，提高質量標準的適應性

與行政部門特性適合的質量標準是推進機關標準化管理工作、建立服務型政府的基礎。為此，標準化建設一定要堅持“從群眾中來，到群眾中去”的群眾路線，從操作程序和工作評價考核等各個環節，按有益于群眾的原則來建立和完善質量標準體系。建議河北省政府召集相關人員組成研究小組，成員包括機關工作人員、省內各高校和研究所的公共行政管理專家、指定的咨詢和質量認證部門人員。同時借鑒其他省市實施標準化管理工作的實踐經驗，對如何在河北省機關推行全面質量管理、提升服務質量展開應用性研究。建議各處室單位主動深入基層，登門拜訪服務對象，調查了解外部要求和期望。在此基礎上，針對各部門實際，充分考慮業務工作需要，以外部和內部的要求和期望為導向，對各項工作業務流程實施再造，細致梳理有關制度和流程等方方面面的環節，把各環節、各部門、各崗位連接成為有機的整體來編寫程序性文件，開發和建立適用于本部門管理環境的質量標準體系。這樣才能做到有的放矢，有機融合，使質量標準體系與實際有效結合，切實提高河北省標準化管理的適應性，充分發揮標準化建設實際效能，

2.加強宣傳和培訓，借助標準實施提高政府工作人員素質

對于政府工作人員而言，標準化管理的“顧客本位”基本理念與目前我國行政體制中根深蒂固的“官本位”理念是有沖突的，甚至不少工作人員認為這些管理規范“束縛手腳”。另外，繁雜的PDCA循環等技術手段也不是短時間就能掌握的，因此進行宣傳和培訓非常重要。首先，建議各級政府機關利用大眾傳媒、新媒體、內部簡報、工作會議等一系列形式，開展廣泛而深入的宣傳活動。同時還可通過舉辦講座和知識與操作競賽等，對政府工作人員進行理論培訓與實務培訓。其次，對部門領導的培訓尤為重要。ISO9000畢竟只是一種管理技術，因此只能在一定的范圍內發揮作用，在面對“長官意志”之類的東西時是無能為力的。建議對于每個具體任務處室，都要明確一名責任心強、工作認真負責的處級干部作為內審員接受培訓，由其負責組織本處室質量標準體系文件的編制與運行。通過全員學習，真正讓標準化和質量管理的理念深入人心，使全體人員思想上從“官本位”轉變為“顧客本位”，行動上明確質量標準體系的每一項具體目標、每一道工作流程、每一個技術手段，不走過場不作秀，實實在在地提升服務質量。

3.靈活選擇審核主體，持續改進質量管理

建立標準化管理體系只是實施質量管理的基礎，持續改進才是質量管理理念的靈魂。目前河北省標準化管理體系的外部審核工作基本是交由第三方，即方圓標志認證集團等外部獨立的具有發證資質的中介機構來審核。藉由外部審核的優勢是比較專業、獨立、公正，但這并不利于各級政府機關內部內審員審核水平的提高，容易形成依賴性和被動性，同時也增加行政成本。建議在第三方審核基礎上廣泛開展第二方審核，即從已取得標準化認證資格的機關集中抽調一批內審員，組建成審核組，專門負責對這些部門下屬政府機關，或其他工作內容相似的機關進行外部審核。這種審核方式一方面有利于各級政府機關在標準化管理工作中的經驗交流，另一方面也促進了機關內審員審核水平的提高。同時，由于負責審核的政府機關能迅捷而全面地掌握第一手信息，因而便于其結合實際情況進行有針對性的持續改進。

［1］翟 江.對機關標準化管理認證工作的幾點認識［J］.中國質量技術監督，2012，（5）：56～57.

［2］孫雪嬌.全面質量管理在服務型政府建設中的應用研究［D］.大連：東北財經大學，2011.1.

［3］馬 嵐.我國政府引人ISO質量管理體系的實踐研究［D］.北京：中央民族大學，2012.28.

［4］丁年和.全面質量管理在政府管理中的運用分析——基于服務型政府視角［D］.北京：北京科技大學，2010.32.

［5］騰江梅.服務型政府顧客滿意度測評研究［D］.哈爾濱：哈爾濱理工大學，2008.2.