西方近代分權理論的形成探究

王小平

（廣東培正學院 思想政治理論課教學部 廣東 廣州 510830）

一、西方古代混合政體理論的困境

到了17世紀，政治話語主要集中在主權問題上。隨著政治現實的發展，西方古代混合政體理論面臨著困境，它對政治現實的解釋性越來越弱，由此遭到許多批評，尤其以主權論者批評為甚。這里值得一提的人物是布丹，布丹認為，國家的根本特性是“主權”，即拉丁語的“Summa Potestas"。“主權”是絕對的。古代混合政體的根本弱點是違反政治組織的最基本原則即主權必然是無法分割的，“因此，混合就不是—個國家，而是國家的腐敗[1]。”那如何解釋混合政體典型威尼斯呢？布丹解釋，總督不僅是選舉的，而且權力甚微；沒有一種重要的君主制因素可以形容總督的職位；也沒有民主制的成分，因為平民已經被排除在大議事會和國家的其他機構之外。因此威尼斯的所有權力統一在貴族階級手里。“不管歷史上的情形如何，它現在是真正的貴族制這一點是明確的[1]168。”

布丹對古代混合政體理論的質疑是有力的，正如美國學者戈登認為的：“它是對混合政體的理論觀念的成功的批判，……根據威尼斯政治制度是否具有君主制的、貴族制的或民主制的成分來進行分類并不適合分析的目的。……即使人們能夠表演分類的絕技，也沒有任何分析上助益[1]224。

那么，我們是否可以把古羅馬、威尼斯等共和國的權力結構解釋為“鐵板一塊”毫無分權的性質呢？顯然不能。雖然這些國家的權力實際上掌握在一個階級手上，但這樣的權力事實上因為國家各個機構的存在而被制度性地分散了，也就是說，權力是分散的。這個時候我們需要一種新的分權理論去替代古代階級分權理論，以對現實作更有說服力的解釋。

加斯帕羅的孔塔里尼便是嘗試新分權理論來解釋政治現實的人。在《威尼斯共和國和政府》一書中，他使用了古代延續下來的“混合政體”慣用語，但這里的“混合政體”是對威尼斯憲政的一種多元主義解釋。他把威尼斯政府體系看成是權力在其內部許多機構之間加以分割的一種體制。所有政治權力都在貴族階級手中，但在這個階級內部，權力是制度性地分散的，形成了相互控制的權源的一個綜合體。孔塔里尼實際上是運用現代分權話語來解釋現實，他擺脫了古代混合政體理論的階級分權解釋方法，這種利用不同機構進行分權代替利用不同階級進行分權的方法是一個很大的進步。正如美國學者斯科特·戈登所言，“把這些性質視作與代表三種“成分”（指階級）的不同政治機構聯系在一起的觀點并沒有前進一大步，把這些機構解釋成政治權力的互競的或相互抨擊的中心，倒是邁出了大得多的一步[1]240”。

用機構替代階級作為現代政府權力分權的主體，這是古代混合政體理論向現代分權理論轉變的關鍵一步。要實現這樣的轉變，理論家們必須試圖把混合政體中代表階級的政體要素與現代分權中的機構要素聯系和對應起來，這早在古羅馬時期波利比阿那里就嘗試過。波里比阿在對羅馬共和國政體的描述中使用了古希臘的概念 mikte，這是把君主制、貴族制和民主制的單純形式混合起來的政治體系。波利比阿把元老院看作是羅馬共和國中的貴族因素；把公民大會看作是民主因素；執政官組成了君主因素。他總結了古羅馬共和國政體的成功之處：“所有三種政府因素都可以在羅馬共和國中找到。實際上，不論在政治體系的結構中，還是在日常實踐的作用方式中，三者都是平等、和諧、制衡的。即使是當地人也不能確切地肯定國家在政體上究竟是貴族制、民主制還是君主制[1]109-110。”美國學者哈維·C·曼斯菲爾德評論認為，波里比阿對古羅馬共和國的描述“讓我們想到相互對抗的現代分權政體……[2]

二、近代西方分權理論的形成

在西方現代分權學說發展過程中，德國學者施密特認為，“形成于英國的學說起了最重要的作用[3]。”隨著代議制在英國的發展，最佳政府制度是一種由君主、貴族院和平民院分享政府權力的思想發展起來了。然而，古代混合政體理論向現代分權理論轉變面臨著困難，正如英國學者維爾所說的，“混合政體的三個機構——君主、貴族院與平民院——在分權學說中并不與行政、立法和司法部門對應[4]34。”而18世紀的英國思想家們為古代混合政體理論向現代分權理論轉變走出了關鍵一步。

這里值得一提的是當時的英國政治家博林布魯克，他把古代沿襲下來的混合政體思想與現代分權結合起來。他提出三重平衡的思想，即國王與議會（上議院與下議院合在一起）之間、立法與行政之間、國王的特權與人民的自由之間應保持“平衡”。這種平衡產生出自由政體：國王、上議院和下議院。他發現這種理想的結合已經在英國憲法中得到了實現，即英國國王體現了君主制的要素，上議院體現了貴族制要素，下議院體現了民主制的要素；他認為，純粹的單一的政體意味著專制獨裁，如果只實行民主制，就會導致無政府狀態[5]。雖然這種平衡思想沒有離開早期混合政體階級分權的話語體系，但博林布魯克接下來談到權力的配置問題，即把不同的權力分配給不同的機構，這對于分權思想從古代向近代轉化是十分重要。他通過反對“收買制”捍衛他所理解的制衡思想。當時內閣政府的成員往往通過賄賂收買國會成員獲取他們對政府政策的支持。博林布魯克認為，權力在三個機構間的劃分與均衡是這一結構的精髓，如果國王擁有立法權和執行權，他就是絕對君主；如果兩院的任何一院擁有兩種權力，我們就有—種貴族制或民主制。就是因為這種權力的劃分，即將這些不同的特權歸于國王、貴族院和平民院，才構成一個有限君主制[5]121。

接下來，我們談談對現代分權學說貢獻另一個重要人物——洛克，洛克貢獻了兩權分立理論，即立法權與行政權的分立。在18世紀的英國，人們目睹國王與國會的斗爭后，逐漸意識到任何一種專斷統治都是可怕的。洛克指出，“如果同一批人同時擁有制定和執行法律的權力，這就會給人們的弱點以絕大誘惑，使他們動輒要攫取權力，借以使他們自己免于服從他們所制定的法律，并且在制定和執行法律時，使法律適合于他們自己的私人利益，……，因此就需要有一個經常存在的權力，負責執行被制定和繼續有效的法律；所以立法權和執行權往往是分立的[6]。”

洛克并沒有明確的司法權概念，因此他的分權理論仍然是不成熟的。現代分權學說形成于法國思想家是孟德斯鳩那里，他相當明確地論述了現代分權思想，“當立法權和執行權集中在同一人手中，或在同一個管理機構手中時，那里就不可能有自由了……。同樣，如果司法權不是與立法權和執行權分工，那里也沒有自由。如果司法權與立法權合并，臣民的生命和自由就是暴露于專斷的控制之下；因為那時法官就是立法者。如果司法權與執行權合并，法官也許會用暴力和壓迫來行為。如果同一個人或同一個機構，無論是貴族的還是平民的機構，來行使這三種權力，即頒布法律的權力、執行公眾決定的權力和審判個人案件的權力，那么一切都完了[7]。”至此，孟德斯鳩己不再像古代分權思想家那樣關心究竟由社會中的哪個階層來掌權，而是關心這三種權力是不是由不同的機構來掌握。對于司法權，孟德斯鳩明確地要使司法機構獨立于其他兩個機關。他說道，司法機關“對人類是如此可畏”，它不應當附屬于任何具體的階級或職業，并因此在某種意義上根本不成為一種社會力量——代表了每個人又不代表任何人的社會力量[4]81。

至此，古代混合政體理論發展到近代，遇到主權論的挑戰，經過孔塔里尼、博林布魯克、洛克以及孟德斯鳩等人的努力，這一理論演變成現代分權理論。現代分權理論最后在美國那里得到很好的踐行。美國采取的是嚴格的分權與制衡形式。立法、行政與司法權形成相互制衡的格局。議會立法權受到的制約是：總統享有對國會立法的批準權和否決權，法院也可以通過司法審查權來制約立法權。總統的行政權受到的制約是：國會可以通過同意權和否定權來制約總統任命內閣部長以及對外締結條約的權力，國會還可以運用彈劾權來制約總統、部長等高級行政官員的違法失職行為，最高法院也有權審理經國會彈劾的總統和高級官員，還可以對行政行為進行違憲審查。法院的司法權受到的制約是：最高法院的法官需要總統提名和國會批準，國會還可以對違法的法官行使彈劾權。美國立憲者將分權看作一種手段，其目的在于通過賦予三部門否決權來限制國家權力。分權為權力制衡提供一個必要的“框架”[1]311。“在美國的復合共和國里，人民交出的權力首先分給兩種不同的政府，然后把各政府分得的那部分權力再分給幾個分立的部門。因此，人民的權利就有了雙重性保障，兩種政府將互相控制，同時各政府又自己控制自己[8]”。

三、古代混合政體理論向現代分權理論演變的意義

西方古代混合政體理論向現代分權理論演變具有深遠的意義。雖然這種變化表面看來是由階級分權轉變為政府各機構的分權，但其背后暗含的意義仍值得我們去研究和解讀。

第一，它是政府職能不斷完善的結果。混合政體理論向分權學說的轉化的最關鍵的一步是把“不同的政府職能配置給政府的各個部門”。這關鍵一步的前提是政府職能的完善，否則就不可能依據職能設置相應的政府機構及其配置相應人員。現代分權的形成，意味著政府職能更加完善，各機構權力界限更加清晰，分工更加明確，由分工所產生的效率也更高。古代政府顯然是政府職能混亂的代名詞。在亞里士多德著作中，“同樣一些人也許會作為軍人、農人和木匠；也還是同樣一些人，也許會同時作為深思的議事會成員或司法法院的成員來進行活動……。”

第二，它是國體與政體分化的結果。國體即國家性質，就是社會各階級在國家中所處的地位，統治階級的性質決定國家的性質；政體為國家的政治、統治形態，即國家政治體系運作的形式。一般用來指涉一個國家政府的組織結構和管理體制。古代混合政體理論的制度設計是為防止權力集中掌握在某個階級手上，因此政府組織上采取混合君主、貴族、平民三大階級的元素，很明顯，這樣的政體與國體是捆綁在一起的，它既是對政體的混合，其實也是對國體的混合。而到了現代分權學說，由于布丹等人的主權不可分割理論的影響，混合政體中的貴族主權被確認為是事實，而現代分權中的人民主權不再是人們爭論的焦點，人們關注的是在現代主權不可分割條件下，如何防止專斷的權力。為此，現代分權理論僅僅從政權組織形式入手，把國家權力配置到不同政府機構如立法、行政、司法這些不代表階級屬性的部門中去，從而防止專斷權力，這種做法與古代混合政體理論把政體與國體捆綁在一起的做法是不同的。

第三，它是權力控制方式文明進步的體現。古代的階級分權的局限性在于，分權和具體的階級利益直接關聯，在實踐中容易引發階級斗爭和政治動蕩。在一種政體下，一旦力量對比發生變化，某一個階級的力量增長，便尋求改變政體，追求更多利益，導致發生革命和動亂，政體隨之變遷。而現代分權，它的基礎是政府職能分離，這使它權力的運作擺脫了與具體階級利益直接關聯和簡單對應的關系，使國家權力機構帶有更多的公共性與中立性的特點，國家成為利益沖突的調節者和仲裁者，而不再是階級之間利益沖突的直接參與者。這樣，社會階級利益的沖突所產生的對國家政權的沖擊力，通過現代復雜的政府組織結構運作得以化解。

[1][美]斯科特·戈登.控制國家——西方憲政的歷史[M].應奇，陳麗微，孟軍，等.譯.江蘇：江蘇人民出版社，2001:167.

[2][美]哈維·C·曼斯菲爾德.馴化君主[M].馮克利譯.南京:譯林出版社，2005:87.

[3][德]卡爾·施米特.憲法學說[M].劉鋒.譯.上海:上海人民出版社，2005:217.

[4][英]M·J·C·維爾.憲政與分權[M].蘇力.譯.北京:生活·讀書·新知三聯書店，1997:35.

[5][英] 博林布魯克.博林布魯克政治著作選（影印本）[M].北京:中國政法大學出版社，2003:125-127.

[6][英]洛克.政府論(下)[M].葉啟芳，瞿菊農.譯.北京:商務印書館，1964:89-90.

[7][法]孟德斯鳩.論法的精神(上冊)[M].北京:商務印書館，1961:156.

[8][美]漢密爾頓，杰伊·麥迪遜.聯邦黨人文集[M].北京:商務印書館，1980:265-266.