審判委員會制度重塑

周勇

（北京師范大學 法學院，北京 100875）

一、我國審判委員會制度的概述

（一）我國審判委員會制度的歷史沿革

審判委員會制度最早確立于1951年通過的《中華人民共和國法院暫行條例》中，基于建國初期復雜特殊的國情和各級法院專業素養的匱乏，當時的中央政府以行政條例的形式創造了這一制度。1955年 3月，最高人民法院率先成立了我國第一個審判委員會，隨后全國各級法院都相繼組建了各自的審判委員會，至此這一中國特色的組織在全國范圍內確立起來，并且1983年9月修訂的《人民法院組織法》充分肯定了這一制度。1996年修正后的《刑事訴訟法》保留了審判委員會制度，在其后的2007年以及最近的2013年修訂的《民事訴訟法》中，對這一制度都沒有修改。同時，司法實踐中，審判委員會依舊扮演著重要的角色。

縱觀其歷程，可以說審判委員會制度是發端于特殊歷史背景時期，是審判實行集體領導的組織形式，在我國有相當的發展時期，并且當下依然扮演重要角色。

（二）審判委員會的性質

我國審判委員會的性質，一直是理論界一個備受爭議的問題，縱觀學界，主要有以下三種觀點：

1.審判組織說。即審判委員會是審判組織，而非司法行政機構。此觀點認為，除了獨任制與合議制這兩種官方的審判組織之外，還應當包含審判委員會這一特殊的審判組織。這一觀點最主要的論據在于，在《最高人民法院審判委員會工作規則》中被界定為“國家最高審判組織”，雖然這一最高院的內部規則本應僅僅作用于最高院，但是作為全國法院的“領導”，人們有理由將這一組織也納入審判組織中去。另外，這一觀點認為，民訴法規定審判委員會可以對“重大”、“疑難”案件進行討論，其實際上行使了審判權。

2.非審判組織說。這一學說認為審判委員會只是法院內部的行政領導機構。持此觀點的學者認為，《人民法院組織法》第 11條規定：“各級人民法院設立審判委員會，實行民主集中制。審判委員會的任務是總結審判經驗，討論重大或疑難案件和其他有關審判工作的問題。”這其中使用的詞語是“討論”而非“裁判”本身，因此不能將其等同為審判組織。另外，各級審判委員會成員也都是各級法院中院長和各個庭室的行政領導抽調組成，可以說能否成為審委會成員僅僅取決于是否擔任領導職務，這樣一種人員組成不難看出這一組織明顯的行政化傾向。

3.混合說。此種學說主張審判委員會同時兼具審判組織和內部集體領導組織的雙重性質，具體表現為：在討論重大疑難案件時，其行使的是審判職能；但是，在總結審判經驗和討論其他相關審判工作的問題時，顯然不是具體的審判活動，而是對審判工作實行集體領導的活動，是行政職能的表現，此時其是法院內部集體領導的組織。

筆者更加認同混合說，但是與混合說學者依據的理由不盡相同，對其定性應區分立法和實踐兩個方面具體討論：

1.從立法角度看，審判委員會應該是法院內部集體領導組織。從其產生的環境背景來看，建國初期整個司法審判隊伍素質參差不齊，業務水平亟待提高，設計這一制度的目的就在于利用集體智慧彌補個別法官業務素質不精的缺陷，因此在設置之初這一制度就充滿了行政色彩。正如《人民法院組織法》第11條規定的“審判委員會的任務是總結審判經驗，討論重大或疑難案件和其他有關審判工作的問題”。可以看出，立法規定中，審判委員會的職能僅限于對重大、疑難案件的“討論”，而非代替原有審判組織直接作出裁判。所以，從法律條文考量，審判委員會應當被界定為法院內部集體領導的組織。

2.從實踐角度看，審判委員會似乎更像是審判組織與法院內部集體領導組織的混合體。如上所述，審判委員會之所以設立有其特殊的背景和目的。然而，在實踐中審判委員會的現實職權已經同法律規定出現了較大偏差，以至于其性質同法律規定有所異化。眾所周知，不僅審判委員會組成人員有著明顯的行政化傾向，同時審判委員會議事程序也與一般的法院內部行政會議頗有類似：案件提交審判委員會取決于院長的提交，同時會議也由院長主持召開。審判委員會成員不直接參與庭審，僅僅通過間接的匯報就能夠做出具有決定性的處理結果，并且“審判委員會的決定,合議庭應當執行。”這樣的議事程序和處理結果相結合，不難看出在現性的機制運行中，法院院長可以通過審判委員會對個案施以實質性的影響。某種程度上看，可以說審判委員會決定案件的權力只是院長對個案權力的異化表現。

綜上兩點，審判委員會是極具行政色彩又具有很大審判職能的異化的審判組織，是審判組織與法院內部行政領導機構的混合體。

二、現存審判委員會制度的價值

對審判委員會性質的界定，不論歸結于何種學說，都不可否認的是，自設立以來，在保障司法獨立，抵御不法干預，提升審判質量以及維護法律適用統一等方面，審判委員會都發揮出相當的作用。

（一）提高審判質量，確保實體公正

實體公正是相對于程序公正而言的，指對案件事實認定和法律適用，尤其是對實體法的適用，能夠滿足法律公平正義的價值追求，是司法的終極價值目標。我國審判委員會設立之初乃至現今社會，可以說我們的司法體制仍然不很健全，整個法官階層的素質仍然有待提高，人民的法律信仰和法制意識，很大程度上仍然取決于對具體案件處理結果意義上的公正裁判，這是對當事人權利義務的糾偏補正，更是群眾在審理結束時候看得到的公正。而審判委員會的產生和運作恰恰彌補了法官素質良莠不齊的現實不足，減少避免了“因人而異”的審判誤差，提升了審判質量，有助于實體公正的實現。

（二）實行民主集中制，預防司法腐敗

這些年關于司法腐敗的話題，常常見諸報頭，因為種種原因，法官們在案件的審判中經常要面對來自方方面面的壓力或者是誘惑，這對司法公正形成了巨大的干擾和威脅。然而，審判委員會組織形式是民主集中制，議事規則是少數服從多數，這樣在廣泛聽取每一位委員的意見基礎上集思廣益，更容易形成正確的決定，正所謂兼聽則明，另外也使有利害關系的法官在案件審理過程中無法暗箱操作，維護司法公正和法律尊嚴。

（三）確定法律適用，維護法律統一

我國的法律淵源主要是成文制定法，不同于英美法系的判例法，法官只能嚴格照章適用法律，而不允許濫用裁量權自行創設法律。但是，法律本身的滯后性和社會發展進步的矛盾在現今司法實踐中表現越來越凸顯。這就不得不面對這樣一種困境：因為司法體制不健全，各地不同類型行政規章矛盾沖突，各法院在審判實踐中存在適用法律不統一的問題，尤其是對于重大、疑難案件的裁判，各地法院的處理難以形成令人滿意的共識，出現了“同案不同判”的情況。然而，審判委員會的出現，則從制度層面最大限度的抑制了因為法官個人素養的差別引起的個案裁判差異，通過對日常審判工作中經驗的總結，審判委員會從中確定統一出某類案件法律適用的標準，使人民法院今后的審判工作可以有據可依。

三、審判委員會制度弊端分析

如上所述，審判委員會作為我國審判制度在特殊環境下的獨特產物，并且在相當長的時期內發揮過重要的作用。但是，伴隨著我國司法制度改革的不斷深入和法官整體素質的極大提升，審判委員會制度存在的意義受到越來越多的非議，顯示出越來越多的弊端：

（一）“審”、“判”分離，違背直接審理原則

如果將司法審判作為一個整體來審視，可以將處理案件的過程劃分為審理和判決兩個不同的階段，這兩者是一種線性的發展結構，即由庭審的過程推導出具體的裁判結果，二者是有機聯系不可分割的整體。但是，審判委員會僅僅通過聽取合議庭匯報就直接作出決定，有違訴訟中直接審理原則。所謂直接審理原則，指“凡參與案件裁決的法官必須親自投身于該案的庭審之中，直接聽取當事人、證人及其他訴訟參與人的陳述，言詞辯論，耳聞目睹當事人雙方的舉證、質證活動，掌握第一手材料。沒有直接參與庭審的法官不得對案件的判決發表意見”。然而，審判委員會不直面當事人了解案情，更不直接考察證據的真偽，僅僅垂簾聽政一般就決定了案件處理結果。這樣的審判程序，難以充分保障當事人的訴訟權利的行使，因此程序本身就隱藏了很大的不公；從實體而言，由于審判委員會對于案件的認識是基于承辦法官的間接陳述，其轉述的就可能是摻入了主觀意思的案情，自然也難以保證實體公正的實現。總體來看，這種“審案的不判案，判案的不審案”的怪現象，人為地將審理和裁判這一線性結構割裂開來，其結果必然造成程序和實體的雙重不公。

（二）違背審判公開原則，同回避制度相矛盾

審判公開原則，是指人民法院審理案件和宣告判決，除法律規定的特殊情況外，均應公開進行，做到向群眾公開、向社會公開，前者指允許公民到法庭旁聽，后者指應當允許新聞媒體采訪報道。具體而言，審判公開原則包括三個方面的核心要素：（1）審理過程公開；（2）審判結論公開，即公開宣判；（3）審判公開的對象既包括當事人及訴訟參與人，也包括向社會公開，即允許新聞媒體公開報道。“審判應當公開，犯罪的證據應公開，以便使或許是社會惟一制約手段的輿論能夠約束強力欲望。”設立這一制度的目的在于否定封建社會秘密審判所隱藏的種種詬病，盡可能將案件審判過程放在陽光下進行，最大限度的接受各方當事人以及群眾的監督，這是最大限度保障當事人權益的應有之義，也是現代法治的基本要求。但審判委員會這樣一種審判機制，卻是在根本沒有和當事人進行接觸的情況下就直接做出了處理。

此外，審判委員會這種“秘密的”審判方式，也與訴訟中回避制度相矛盾，侵犯了當事人申請回避的訴訟權利。申請回避是當事人、其他訴訟參與人一項重要的訴訟權利，是杜絕枉法裁判、實現公正裁判的必要條件之一。“人類乃血性動物，難免有感情作用，故法律特設回避之制度，使法院職員如有某種情形，不得執行職務，以期審判之公平。”但是在現行審判委員會制度下，如上所述作出裁判的過程是不公開的，所以當事人對于實際行使審判權的審判委員會委員無法行使申請回避權，使當事人的訴訟權力束之高閣、形同虛設。

（三）實行民主集中制，導致責任主體不明

現代社會的管理原則重要的一條就是“權責一致原則”，亦即享有權利的人員應當對其行使權力產生的責任承擔責任。這一原則早就為法律所認可吸收，同時也是公平原則的重要體現。具體到審判中，由合議庭或者獨任庭審判的案件責任的承擔，由承辦法官負擔是沒有異議的。但是，對于審判委員會討論的重大、疑難案件，卻存在著前述“審而不判，判而不審”的現實矛盾：即對案件做出實質處理的審判委員會成員并未在裁判文書上署名，而是由原審判組織的法官作為名義上的責任人署名。這樣就將案件今后可能產生的外部壓力直接轉嫁到原獨任法官或合議庭成員的身上，無疑同權責一致原則背道而馳；也許有人說，從法院內部看，審判委員會制度設計之初就是為了一定程度上分擔獨任法官或者合議庭成員面對重大疑難案件時候所面對的外界壓力。但是，由于審判委員會實行的是民主集中制的議事規則，由委員會集體對案件的決定承擔責任，但在實際上，集體負責的結果往往是無人承擔責任。這樣，在法律對其監督又沒有規定的情況下，如果出現錯案，難以追究個人的責任，這是對當事人救濟權利的極大漠視和侵害。有權利就有責任，沒有監督和制約的權力，就有可能造成權力的濫用，審判委員會享有實質上的案件決定權，卻不承擔可能的案件責任，這就為司法腐敗埋下了伏筆，正所謂“絕對的權力導致絕對的腐敗”。

四、我國審判委員會制度改革的相關設想

誠然，盡管確實存在著各種問題，但是面對現階段難以取消這一中國特色審判制度的現實，對其認真分析，大膽地提出改革設想，彌補其不足，發揮其優勢，無疑是更好的選擇。可以從以下幾個方面入手，改革和完善我國現存的審判委員會制度。

（一）實行審判委員會聽審制，真正實現審判合一

所謂聽審制，是相對于現有的審判委員會聽取原審判組織匯報而直接作出決定而言的審判方式。為確保審判委員會能對案件有直觀的感知和認識，進而從感性認識上升為理性認識，做出正確的裁判，應將現行的間接聽取匯報定案制改為委員直接聽審制。但是至于聽審的具體方式，可以不拘泥于一格：一是直接聽審，即讓審判委員會委員親臨庭審現場，現場旁聽審判過程；二是間接聽審，即利用現代影音手段記錄下庭審過程，由審判委員會成員通過觀看聽取庭審記錄了解案件情況，進而做出決定。

審判委員會聽審討論決定案件，從程序上講，解決了廣為詬病的“審而不判，判而不審”的矛盾，使審理權與裁判權重新歸于統一，切實維護了司法權威；從實體而言，聽審制可以使全體委員對案件事實本身了解更加直觀，對所有證據的舉證、質證、認證過程更清晰，對案件的爭議焦點更明確，促使其對合議庭的意見判斷更準確，有助于案件裁判的客觀公正，實現實體公正。

（二）實行有限公開，落實回避制度，保障當事人的訴訟權利

盡管法律規定審判委員會討論案件可以不用像合議庭或者獨任審判那樣公開過程，但是鑒于社會對不公開討論的詬病，可以對審判委員會委員們的意見，在一定范圍內實行有限的公開，例如在本院范圍內進行公開。這樣做，就避免了對社會公開時社會輿論可能對審判委員會形成的不當壓力，同時也能避免集體決策、追責困難的窘境，調動委員們對案件的責任心。這既解決了不公開審判引起的輿論詰難，也使委員們的業務水平和職業道德接受群眾和社會的監督，具備科學性與合理性，大有裨益。

此外，這里所說“一定范圍的公開”，也應包括審判委員會具體組成人員對當事人的公開，這就很大程度上落實了回避制度，保障了當事人申請回避的基本訴訟權利。即對于那些需要提交審判委員會討論決定的案件，在決定之后開始討論案件前，應盡快通知當事人組成審判委員會的具體成員，并應告知當事人有對委員申請回避的權利，這是對當事人進行程序保障的應有之義。

（三）建立署名制度，明確責任主體，實現權責統一

如前所述，審判委員會實行集體決定、集體負責，在邏輯上似乎是沒有問題的，但現實卻是一旦出現冤假錯案時，往往難以進行有效的責任追究。因此，有必要建立起完善的案件記錄和署名制度：

1.在審判委員會討論案件時，必須將各委員的討論意見記錄在案，并且需要說明理由。這里的記錄在案并附上理由，實際上是公開了法官的心證，這就很大程度上遏制了當值委員的恣意或者不作為，每個委員都必須對自己的意見負責，迫使其認真的考量案情，根據專業知識和個人良知做出判斷。

2.最后，凡參加案件討論的委員均應在討論記錄和判決書上署名。只有這樣，才能做到責任分明，既可以使每個委員都自由平等地表達意見，又可以避免委員們因為無“后顧之憂”而產生的恣意，使他們對案件給予盡可能的關注，保障裁判質量。

此外，基于署名制度，還可以建立起相應配套的錯案責任追究制度，使持錯誤意見的委員或者徇私枉法者承擔應有的責任，極大地威懾委員們的不作為或其他不法行為，最大限度的實現實體正義。

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