論我國偵查監督制度的問題與完善

李 峰

（武漢大學，湖北 武漢 430072；河南省桐柏縣人民檢察院，河南 南陽 474750）

偵查監督，是指監督主體對偵查主體的偵查活動進行的檢查和督促，因內涵定義的不同，在我國學術研究中有狹義和廣義之分。狹義的偵查監督即指“特定的法律監督機關（在我國即指作為法律監督機關的檢察院）對偵查機關的偵查活動進行的監督”。廣義的偵查監督則包括體系內監督和體系外監督兩種，其中體系內監督是指“偵查監督主體和偵查監督客體同屬于偵查機關內，包括偵查機關內部上下級之間的監督和偵查機關內部特設的監督部門的監督”。體系外監督，又可以稱之為外部性監督，指專門的國家機關和監督部門以及社會組織和人民群眾對偵查機關和偵查人員監督。

一 偵查監督制度存在的問題

（一）偵查監督的體制性問題

1.平衡性監督。所謂平衡性監督是指監督機關與偵查機關在權力位階上處于平衡關系，沒有上下之分。作為監督主體的檢察院和作為偵查主體的公安機關在刑事訴訟中的平衡關系，以及由此衍生出的平衡性監督，使得偵查機關的偵查基本上處于失控狀態。公安機關不僅有權采取秘密偵查行動，就連拘傳、取保候審、監視居住等可能明顯涉及侵犯公民基本權利的強制性偵查行為，也基本上是自己自由裁量。這樣雖然有利于及時打擊犯罪，偵破刑事案件，但難免會對人權保障的價值造成極大的損害。

2.滯后性監督。按照相關法律規定，目前檢察機關偵查監督的線索來源主要集中在以下幾個方面：一是在批準逮捕環節對公安機關移送的案件材料進行審查；二是提前介入偵查，引導偵查行為；三是當事人的申訴；四是通過其他活動發現偵查問題。認真對上述四種來源方式進行思考，即可得出我國檢察機關偵查監督的模式具有滯后性的結論。

（二）偵查監督的機制性問題

由于機制性問題多是偵查監督運行過程中暴露的制度問題，所以這里依據偵查監督的業務范圍分別討論。

1.立案監督中的問題。（1）檢察機關對刑事立案監督的范圍過于狹小。這一問題，集中表現在兩個方面：第一，從監督的對象來看，刑事訴訟法只規定了人民檢察院對公安機關的立案活動實施監督，而未對國家安全機關、軍隊保衛部門、監獄及檢察院自偵部門的立案活動進行監督。第二，從監督的內容上講，一方面，刑事訴訟法只規定了人民檢察院對公安機關的不立案決定實施監督，但沒有規定能否對公安機關不應該立案而立案的決定進行監督。（2）未賦予監督主體知情權造成監督信息不暢。現行《刑事訴訟法》并未對偵查機關與檢察監督部門的立案信息共享制度做出規定，造成檢察機關立案監督的信息來源不暢。為了解決這一問題，2010年8月最高人民檢察院、公安部聯合印發了《關于刑事立案監督有關問題的規定(試行)》，倡議建立刑事案件信息共享平臺。但在實踐中如何構建，由誰構建，該規定尚不明確。（3）監督主體的調查權難以落實。《刑事訴訟法》及相關司法解釋并未明確檢察機關在監督立案活動時擁有調查權，這就導致檢察機關在履行監督職能進行調查核實時于法無據。對此，最高人民檢察院于2000年制定了《人民檢察院立案監督工作問題解答》，明確規定了人民檢察院在立案監督過程中應進行必要的審查和調查。但由于立法語言的抽象性，造成實踐中檢察機關仍然無法把握偵查監督中可以采取哪些審查與調查行為。

2.審查逮捕上的問題。（1）逮捕案件質量的評價標準不科學。在人民檢察院的案件質量評價標準中，往往將批捕和起訴、判決作為一個統一的考核標準，捕了不訴、訴了不判或者輕判都會影響到批準逮捕辦理質量。從刑事訴訟發展階段的角度看，這種評價標準是不科學、不合理的。因為，刑事訴訟過程中的證據內容是一步步地實在化，證明標準也是一步步提升的，刑事訴訟過程也就是一個不斷篩選遞進的進程。以后階段查明的事實和證據來評價前階段的判斷至少在方法上是不合理的。（2）缺乏審查“申請解除逮捕措施”以及“變更強制措施”的程序性規定。根據《刑事訴訟法》第95條、第97條的規定，對于檢察機關批準逮捕的決定，被逮捕的犯罪嫌疑人及其法定代理人、近親屬或者辯護人有權申請變更強制措施，并且一旦逮捕羈押的期限超過法律規定的期限，上述人員還有權請求解除強制措施。這樣的規定盡管從法律文本上賦予了當事人的法律救濟權，但是現行《刑事訴訟法》卻并沒有審查申請解除逮捕措施及變更強制措施的程序性規定。

3.偵查活動監督方面的問題。雖然《憲法》及《刑事訴訟法》均以兜底性的條款規定，作為法律監督機關的各級人民檢察院對偵查機關的一切偵查活動都應當納入監督范疇之內，但在我國現行的偵查監督制度立法下，除了逮捕需要提請人民檢察院批準之外，偵查機關在偵查活動中的其它強制性處分都可以自行決定并自己執行，不受任何機關的審查，偵查活動中的所采取的大部分偵查行為和偵查手段也均由偵查機關自行掌握。

二 偵查監督制度存在問題的原因分析

（一）犯罪控制的價值導向

我國刑事立法和司法實踐，對傳統偵查監督的價值取向有著重要的影響。在這樣的價值體系下，評判一場刑事偵查活動的恰當與否，不僅僅注重其法律效果的好壞，而是夾雜了不可明言的所謂社會效果與政治效果，即從結果來尋找偵查活動的正當性，一定程度上忽略了過程的正當性。

（二）偵查中心主義的程序構造

公檢法三機關都被列為政法部門，被當為人民民主專政的工具，公安機關獨立行使偵查權，人民法院獨立行使審判權，而檢察監督卻在有意無意中被忽略了，并且三機關在刑事訴訟職能中的處于平行地位，沒有結構的層次性，這樣就形成了偵查中心主義的程序構造。

（三）內部考核機制不科學

公安、檢察機關的內部考核機制也是影響偵查監督有效運行的重要因素。在偵查監督考評機制上，絕大多數檢察機關都以督促偵查機關立案/撤案數量、違法意見糾正書以及逮捕率等作為主要指標。這樣的考核機制在剛剛開展偵查監督階段曾經起過積極作用，但隨著檢察機關偵查監督的不斷深入，不僅不利于強化監督力度而且還可能導致偵查監督制度的異化。

三 完善偵查監督制度的構想

（一）單向雙型偵查監督模式的構建

我們認為建立以檢察監督為主，司法審查為輔的單向雙型偵查監督制度，是目前可行的模式選擇，即一般偵查活動由檢察機關負責監督，對于涉及剝奪犯罪嫌疑人基本人權的措施應當由法院進行司法審查。這樣的制度設置既可以打破以往檢察機關偵查監督中只局限于靜態、事后監督的格局，也可以充分發揮偵查機關在偵查活動中的主動性，提高偵查效率；不僅符合我國的刑事訴訟目的，也適應我國刑事司法實踐的需要，從而具有重大的理論和實踐價值。

（二）細化監督措施，完善監督立法

目前，偵查監督制度的法律規范過于雜亂甚至相互矛盾。為了強化檢察機關偵查監督職能的發揮，維護和保障訴訟當事人的基本人權，在今后《刑事訴訟法》修訂中，應當廢除不統一的有關規定，建立統一的檢察機關偵查監督制度，保障偵查監督程序的貫徹和落實。

1.立案監督方面的完善。首先，正確界定檢察機關刑事立案監督的內容、對象，使得立案監督范圍不斷周延。為了消除立案監督的盲區，《刑事訴訟法》應當將擁有刑事立案權的全部偵查主體納入檢察機關偵查監督的范圍。其次，廢除現行的有關立案監督的司法解釋，統一在《刑事訴訟法》中予以規定，提升立案監督的立法層次。再次，賦予各級檢察機關立案監督的知情權、調查權及懲處權。獲取案件材料是檢察機關發現偵查機關的立案活動是否合法的前提，所以沒有知情權的立案監督權是不完整的；調查權則是檢察機關發揮刑事立案監督職能的重要支撐，只有掌握了相關證據，才能準確打擊違法偵查行為；懲處權是檢察機關行使刑事立案監督權的保障。最后，完善檢察機關刑事立案監督的程序。

2.審查逮捕方面的完善。在刑事強制措施中，逮捕作為最為嚴厲的措施，對公民的人身自由的影響甚大。針對上文提到的種種問題，就目前來講，我們認為應該設置更為嚴格的逮捕批準程序規則。具體比如：一是建立撤銷逮捕的程序。根據法律文本的理解，檢察機關既然有做出批準逮捕的權力，理應具有撤銷批準逮捕的權力，這應當是檢察機關批準逮捕權的自然延伸。二是逮捕決定必然導致當事人的自由被剝奪，所以在審查決定逮捕的過程中必須聽取當事人及其辯護人的意見，如果意見不被接受，應當賦予上述人員向上一級檢察機關申請復核的權利。三是完善檢察機關對公安機關隨意改變逮捕決定的法律監督程序。對于公安機關變更逮捕措施的，應當重新提請原批準的人民檢察院審查決定，受害人及其近親屬也可以向檢察機關申請審查，以體現逮捕強制措施的嚴肅性。

3.偵查活動的監督方面的完善。針對偵查活動監督的滯后性、范圍狹窄、措施不力的不足。在今后的改革中，可以從以下幾個方面加以完善：一是明確人民檢察院可以主動介入偵查機關的所有刑事案件的偵查活動，而不限于重大刑事案件；在介入的程度上，變以前的參與討論為參與案件的訊問、詢問、勘驗、檢查、復驗復查等全方位的介入，并對偵查活動的合法性進行一般指示和特別指示；二是豐富檢察機關對偵查活動監督的措施。一方面，明確檢察機關可以對于偵查活動中的違法行為直接進行調查；另一方面，除了對違法行為發出糾正意見外，檢察機關還可以在審查起訴時對違法偵查行為所獲得的證據予以排除，甚至直接宣告相關偵查活動無效；三是強化檢察機關偵查監督的權威性。四是進一步規范偵查機關在刑事偵查活動中強制措施的適用條件和程序。五是對于被采取強制措施的犯罪嫌疑人，應當在羈押前在偵查監督機關以及該嫌疑人的近親屬（如果沒有近親屬則由社會人權組織）的見證下進行體檢，并在羈押釋放后及時復查，以防止暴力執法和刑訊逼供。

[1]張霞.論我國逮捕制度的不足與完善[J].山東省農業管理干部學院學報,2008,(5).

[2]馮玉廳.偵查監督程序完善芻議[J].黑龍江省政法管理干部學院學報,2008,(4).

[3]但偉.偵查監督制度研究——兼論檢察引導偵查的基本理論問題[J].中國法學,2003,(2).