公益性地質調查行業管理機制探索

張麗佳，方 偉

(1.中國地質大學(北京)人文經管學院,北京 100083；2.國土資源部資源環境承載力評價重點實驗室，北京 100083；3.中國地質大學(北京)資源環境管理實驗室，北京 100083)

我國公益性地質工作與商業性地質工作分開運行的地質調查管理模式開始于1999年。地質調查行業(下文簡稱地調行業)的公益化道路還處于探索階段，公益性地質調查工作與經濟建設緊密相關，對經濟、社會發展具有重大的意義，因而具有研究價值。

科學合理的地質調查管理體制機制，是地質調查工作順利開展的基本保證。很多學者從不同方面研究公益性地質調查的管理體制機制，試圖改進目前的地質調查工作。龐劍波(2012)系統的研究了公益性地質調查工作的運行機制，初步得出目前運行機制的主要問題。還有學者從管理機制的某一方面入手分析，張佳文(2010)從項目經費管理的角度研究了地調項目管理，張宇(2011)基于經濟社會發展需求驅動分析了地質調查工作，都分別發現了現存管理體制機制的一些問題。張潤麗等(2011)研究了國外地質工作管理體制和運行機制借鑒國外做法，為我國地調行業提供經驗，羅曉玲等(2009)預測了我國地質工作未來發展趨勢余浩科(2008)進行了地質調查發展戰略的研究，還有很多學者從不同的角度分析了地質調查行業現行的管理體制機制。但現有研究都沒有從發展地質調查行業公益性的角度為地調行業提供可行性建議，也沒有借鑒其他公益性行業好的做法為地調行業提供具體改進指導。

本文在分析公益性地質調查現行管理機制的基礎上，針對存在的問題，廣泛借鑒其他公益性行業的運行模式，結合地調行業的實際需求，提出地質調查行業公益化發展的可行方案。

1 公益性地調行業運行現狀

公益性地質調查沒有既定的定義，一般認為政府出資，成果為社會共享的地質工作是公益性地質調查。我國明確提出公益性地質調查工作是從1999年地質調查局成立和新一輪國土資源大調查專項啟動開始的[1]。經歷了2007年的第二次定位和2009～2010年的第三次定位，明確了由中國地質調查局主導公益性地調行業的管理模式。

1.1 相關政策與制度

地調行業目前沒有獨立的法律保障，大部分與地質調查相關的法律分散在不同級別的地質勘查工作法律法規中。國務院發布的條例及通知里面包含《地質勘查資質管理條例》、《地質資料管理條例》、《關于印發地質勘查隊伍管理體制改革方案的通知》等；相關職權部委的各類規定也有很多涉及地調行業的管理，比如財政部《國土資源調查專項資金管理暫行辦法》等；地質調查局頒布的一系列項目管理辦法及規定、要求等。

這些條例法規不成體系，法律效力較低，沒有根據地調工作的實際需求對地調工作進行分類指導。對于地調行業的管理只能起到基本規范作用，不能系統指導地調行業的發展。目前加快地質調查立法是行業需求，立法過程需要立足公益整合地質工作的法律體系框架。

1.2 組織結構

公益性地質調查隊伍由地質調查局和地方地質調查隊伍組成。地質調查局組織機構如圖1所示。地方地質調查隊伍由地質調查院、地質環境監測總站組成。全國共有31個省級地調院，30個省級地質環境監測總站[1]。全國的地調管理機構縱向管理層級明晰，但地調局的區域性地調機構和地方地調機構職權劃分不清，中央和地方的專業地調機構也存在職能重復的情況。

圖1 中國地質調查局組織機構圖

1.3 項目運行機制

地調行業采用項目管理方式來管理地調工作。地調行業的運行機制建立在中國地質調查局——六大區域地調中心——項目承擔單位構成的三級項目運行管理體系之上。2012年8月，地質調查局修訂了《地質調查項目管理辦法》，進一步明確了項目管理的具體流程和實行辦法。同時也強調了項目管理辦法在地調行業的地位。根據《項目管理辦法》規定的業務體系繪制地調行業項目管理流程圖，如圖2所示。

大體上項目流程分為：立項階段、項目執行階段和項目驗收階段。國土資源部、中國地質調查局、大區、地科院項目辦及項目承辦單位分別在每個階段有各自的分工。國土資源部負責專項計劃的提出和項目立項、執行的審核；地質調查局根據國土資源部下發的計劃編制總體實施方案、提出公示項目、完成項目招標和立項審核及監督執行、負責驗收項目成果；大區、地科院項目辦主要負責審核和備案及流程監督工作；項目承辦單位根據項目要求完成項目計劃提供成果，并根據審核意見修改完善項目成果，為項目驗收提供全部成果和資料。國土資源部、中國地質調查局、大區項目辦、承擔單位分別行駛各自職責。目前的項目管理職責明確，管理環節之間銜接緊密。

1.4 公益性地質調查行業現存問題

綜合分析公益性地質調查現行的管理制度與組織運行模式，可以發現，由于公益性地質調查的運行只依托項目管理的辦法實現，在整個行業運行過程中管理方式單一，導致中央和地方的協調性不高，權利分配不夠清晰。地調行業在管理機制上具體還存在如下問題。

1)立項重點沒有突出公益性地質調查，沒有長期穩定的服務項目。體現在部門設置上是沒有管理服務項目的部門，公益宣傳不足。

2)統一部署機制不健全，全國地調工作的協調性不夠，地調行業不同的項目分別管理，項目資金分配，權職協調不到位。導致中央和地方在調查工作中缺乏統一部署，資源浪費現象嚴重。

3)資金長期穩定投入不夠，公益性地質調查工作尚未列入國家財政公共預算科目，以項目資金的形式安排管理。這樣就可能導致一些必要的公益性服務沒有及時立項申報，而缺乏資金支持。或者一些重大項目在立項預算時沒有準確評估年限和預算，導致項目連續性問題。在不斷完善項目管理辦法的同時，地調行業需要適當學習其他公益行業的發展模式，借鑒科學的管理方法。

4)成果管理，宣傳共享機制還有待提高，地調機構各個行業和地區分別行使地質調查職權，缺乏一個將成果及時收集匯總，對有相應需求的群體公布的平臺。這就直接導致項目成果不被社會了解，公益性服務的職能社會認知度不高，不利于地調行業的長遠發展。

與地調行業管理機制運行的問題相比，氣象、測繪、地震三個行業的公益性特點突出，社會認知度高，公益服務項目形式多樣，在對地調行業的管理機制改進中可以適當參考這三個行業的管理經驗。下文將參考其他公益行業比較好的做法對地調行業現存問題提出具體的改進建議。

2 地調行業管理機制改進建議

2.1 完善法律法規

目前地調行業的政策與法規是靠零散的條例與法規支撐的，法律效力不高，且不成體系。為了更好的規范地調行業管理、指導行業行為，地調行業應該建立完善的法律體系，做到法律層次清晰，法律框架健全。

地調行業可以借鑒測繪行業的法律體系，測繪行業目前形成了在《測繪法》的框架下由橫向縱向的法律全面支撐一套完整的法律體系。包括行政法規、地方法規、部門規章及地方政府規章和規范性文件。地調行業也可以建立類似測繪行業的法律體系，同時在法律體系基礎上將專項立法推上日程。按不同專業類別：水文地質、遙感地質、環境地質等分類有目的性的立法，同時陸地、海洋、甚至深空的地質探索都需要專業的法律指導。地調行業可以按照以上思路將分散在不同法律法規中的法律條款層次清晰的分類整理、頒布，這樣可以更好的指導行業運行。

2.2 增設公益服務機構

管理機構設置能最直觀的反應部門管理體系和職能傾向，針對地調行業公益服務職能不突出的問題，地調行業可以借鑒其它公益行業的管理機構設置特點，學習其他公益行業有創新的公共服務領域，豐富地調行業自身的管理職能。表1總結了氣象、測繪、地震三個典型的公益行業主管部門的公益服務機構設置。

表1展現了3個公益行業主管部門的公益服務情況。可以看出作為公益性服務行業都很重視公共服務，都設置了多個提供公共服務的部門，分別從不同的角度發揮本行業的服務特性，每個部門的職能重點也都各有側重。

表1 典型公益行業公益服務機構機構設置

雖然地調局在機構設置中明確劃分出了專門的公共服務機構，但就公共服務的廣度和寬度，地調行業還有待提高。地調行業可以學習氣象行業建立及時更新的網絡服務平臺，為政府、企業和個人提供有價值的信息，采用視聽的方式普及地質調查的重要性及必要性，引導群眾關注地調公共服務平臺。關注地質災害多發地區的地質調查，成立地質災害調查預警部門，給群眾居住選址和出行旅游提供必要指導。學習地震行業建立全國聯網管理的地調管理部門，更好的協調公益服務，避免目前出現的中央和地方協調機制不健全、資源重復配置或調研覆蓋不全面的局面。地調行業應該有針對性的拓寬自己的公益服務內容，同時建立專門的宣傳部門，提高社會對公益性地調的認知。

2.3 改進運行機制

上文詳細闡述了地調行業現行的項目管理運行機制，地調行業的項目管理機制已經比較完備，但地調行業在項目運作過程中，沒有固定的溝通機制，整體協作能力較低。應該在整個運作流程中加入中央和地方地調管理部門的溝通和分工管理過程。

從整個行業的運行上分析，項目管理方式還過于單一。地調行業可以引入目標管理模式。在實行項目管理的同時，大區、地科院項目辦設置具體的目標和目標分解任務，這樣在項目的執行過程中可以更好的掌控項目發展，項目驗收標準也更便于量化。

2.4 增加長期服務性項目

要改進地調行業的管理機制，突出公益性行業服務社會的定位，需要加強服務性項目的立項，尤其是要注意創新設立長期穩定的、能為大眾提供服務的項目。地調行業在長期項目立項和明確公益性項目的服務對象，創新提供服務的方式上可以借鑒其他公益行業經驗。表2列出了氣象、測繪、地震三個行業主要的公益服務項目，地調行業可以從中借鑒經驗。

表2 公益行業公益服務立項明細

區域水環地質調查可以提供飲用水質量指數的網上查詢服務，可以警示區域水源污染問題，提醒有關部門注意。這是同時服務政府部門和群眾的一個服務項目。區域物化探調查可以和有關企業聯合提供放射性污染等群眾關心的調查結果的查詢，災害調查可以將地質災害按類別細分后提供每個地區是哪類地質災害多發區的信息，同時提供相應的救濟方案供利益相關者學習。地調行業要開拓思路，運用自身的技術優勢拓寬自己的服務領域。像氣象行業一樣將服務深入到人民生活當中去。比如為農民提供土地調查，實現高效種植；為漁民提供海洋分析，保證海產品質量和高產。在當今城鎮化背景下，地調機構還可以為政府規劃、開發商設計提供各種有用信息。

3 討論和結論

本文從地調行業當前的管理機制入手，分析了目前行業現狀和存在的問題。針對現存問題借鑒氣象、測繪、地震三個公益性行業，從完善法律法規、設置公益服務機構、運行機制改革和增加長期服務項目四個方面找到了地調行業改進的抓手。

地調行業在新形勢下應該改進自己的工作思路，強化自身的公益性行業的定位。完善行業法律體系；在機構設置上更強調對服務項目的管理；在管理機制上豐富上下級溝通形式，強化管理層次和職權分配；項目設立上注意學習其他行業的創新點，將行業特點充分發揮，挖掘本身的服務潛力，緊跟社會需求創新立項思路，這樣能更好的實現資金的長期穩定投入，提升行業整體的保障水平。

[1] 龐劍波.我國公益性地質調查工作運行機制研究[D].北京：中國地質大學(北京)，2012.

[2] 張佳文.加強地質調查項目經費管理的措施與途徑[J].國土資源科技管理,2010,27(5):66-71.

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