傳統(tǒng)官僚政治權(quán)力制約的政治學(xué)評析

王志立

（河南行政學(xué)院 公共管理部，河南 鄭州 450002）

中國傳統(tǒng)官僚政治，經(jīng)歷了由簡單到復(fù)雜、由低級到高級、由無序而有序的演進(jìn)發(fā)展歷程。官制是國家的階級本質(zhì)、國家的結(jié)構(gòu)和組織管理方式的重要組成部分，亦是中國政治制度史的核心內(nèi)容。對職官制度的研究，歷來都受到專家學(xué)者的高度關(guān)注，逐漸已經(jīng)成為熱點(diǎn)問題。

一 傳統(tǒng)官僚政治權(quán)力制約是永恒課題

官僚政治權(quán)力制約是人類政治生活中的永恒課題。對于官僚政治權(quán)力，中國古代各個時期大都不曾放松管束和約制。早在西周初年，周公旦已對掌權(quán)者提出了“人無于水鑒，當(dāng)于民鑒”[1]P381的告誡，他提醒統(tǒng)治者，要關(guān)心民眾的疾苦，重視民眾的呼聲，要以民眾的喜怒為好惡，以民心向背為政權(quán)安危的標(biāo)尺。周公之后，隨著春秋戰(zhàn)國官僚政體的建立，官僚權(quán)力及權(quán)力制約問題的重要性日益受到各諸侯國家的重視，應(yīng)時而生的諸子百家理論對權(quán)力制約問題多有涉及。法家從“人性自利”的觀點(diǎn)出發(fā)，強(qiáng)調(diào)君主運(yùn)用“法”、“術(shù)”相結(jié)合的手段控制駕馭百官臣下；儒家相信人性中的善端，相信人的道德自覺和內(nèi)心的自我約束，提出以道德的力量實(shí)現(xiàn)對當(dāng)權(quán)者的規(guī)制；道家則以“天道”為依據(jù)，對政治權(quán)力的是與非、善與惡加以評說，要求統(tǒng)治者“無為而治”……諸子理論各成一家，亦各有所偏，秦漢帝國建立以后，各家理論在相互對立和攻計(jì)之后走向了融合，兩千年帝制政治，‘儒、法、道、墨各家學(xué)說相互補(bǔ)充，共同參與了王朝“治道”的設(shè)計(jì)與謀劃，在權(quán)力制約機(jī)制建設(shè)中，我們可以清晰地看到各家理論的影響。

考察秦漢以后的中國傳統(tǒng)政治，權(quán)力制約建制覆蓋了權(quán)力組織、權(quán)力運(yùn)行、權(quán)力評價、權(quán)力問責(zé)各個方面，道德約束、制度規(guī)范、權(quán)術(shù)制約在這一系列環(huán)節(jié)的全面展開。例如，歷代選官，首重“德行”標(biāo)準(zhǔn)；官員在任，須恪守“官滾”，并有“清議”加以褒貶品評，這一切對權(quán)力形成了有效的道德制約。在道德手段之外，制度化的控權(quán)措施亦十分詳備。例如，在職官選任上，歷代都強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)格權(quán)限、嚴(yán)格程序：秦漢有察舉制，魏晉有九品中正制，隋唐以后有科舉制。為保證官吏在任勤政，各個時期又有嚴(yán)明的考課制度：秦漢有“上計(jì)”制、部門考課制，唐有“四善二十七最”之法，宋有磨勘制，明清有京察大計(jì)之法。為了隨時發(fā)現(xiàn)和糾舉官員違失犯罪，秦漢以后，規(guī)范化、系統(tǒng)化的監(jiān)察制度建立起來，臺諫并立，百官公卿，大政小情，無所不察，無所不糾。在以上正式的國家制度之外，古代一些時期又將“權(quán)術(shù)”手段運(yùn)用于權(quán)力監(jiān)控，行“特務(wù)政治”，官員的一言一行，都被納入監(jiān)督視野。所以說，在中國傳統(tǒng)官僚政治中，官員們受到了來自制度與非制度方面的多層制約，甚至尊貴為皇帝者，他的意志也時時受到各方力量的牽制和左右，不能為所欲為。歷史上有關(guān)宋太祖畏懼史官，明神宗無奈于御史等記載都是明證。廣泛而多樣化的制約方式下，中國歷史上產(chǎn)生了大量的循官廉吏，他們秉持儒家君子之風(fēng)，為官一任，造福一方，為江山社稷和民眾安寧盡心操勞，青史留名。但是，翻閱史書，在清官循吏令人蕩氣回腸的史實(shí)背后，我們又可以看到太多貪官庸吏的誤國殃民之舉，歷代奸臣弄權(quán)、貪污納賄、蠢政厲民者充斥官場，貪庸怠惰之間，這些王朝的“護(hù)衛(wèi)者”轉(zhuǎn)而成為王朝的“掘墓人”，葬送了江山社稷的前程。

二 傳統(tǒng)官僚政治權(quán)力制約的價值評價

政治權(quán)力源于何？乃古之爭論不休之話題。或上承于天，或源于民意，但都應(yīng)當(dāng)受到監(jiān)督和制約，卻是歷代君王達(dá)成的共識。也正是基于此，圍繞權(quán)力制約的體制機(jī)制遂建立起來而漸趨完善。當(dāng)然，政治權(quán)力制約是多種手段的綜合運(yùn)用，實(shí)踐也沒有一勞永逸的固定模式。其中，儒學(xué)之士主張“道德倫理制約”，特別強(qiáng)調(diào)為官當(dāng)剛正不阿、清正廉潔；法家門弟主張“法律、權(quán)術(shù)”制約，更為注重嚴(yán)以律法，違者必罰。而道德、律法及權(quán)術(shù)綜合，不愧為權(quán)力制約理想模式矣！歷代權(quán)力制約機(jī)制無不以此為基礎(chǔ)而向外拓展，或察舉或科考之法而擇優(yōu)取仕，行考課、施監(jiān)察而起督導(dǎo)官員之效，這無不是中國式治國理事的智慧結(jié)晶，但問題更為顯而易見。

（一）畏怯皇權(quán)而緊縛他權(quán)是官僚政治權(quán)力制約的一個偽命題

正所謂“政者事也”、“治者理也”，“太上以德教民，而以禮齊之；其次以政導(dǎo)民，而以刑禁之。”[2]P123時值中國封建社會，國家即天下，視為帝王一姓之私矣！治國理政的實(shí)踐中，禮以施權(quán)、刑以制權(quán)都是圍繞皇家的根本利益而展開的。這亦是古之中國“政治”的出發(fā)點(diǎn)和最終歸宿。施權(quán)即國家政治體系的架構(gòu)及政府體制的運(yùn)作，制權(quán)即對政治權(quán)力的監(jiān)督和制約。從理論上說，凡屬政治權(quán)力，無論其源于何處？授之何人？譬如中國稱“皇權(quán)受命于天”，西方言“上帝授權(quán)”，都必須遵守業(yè)定成習(xí)的規(guī)范體制，自覺地接受“自體制”及外體制的監(jiān)督和制約，才能確保政治權(quán)力的運(yùn)行是有效的、科學(xué)的。然而，對皇權(quán)專制的北宋王朝而言，所謂官僚政治權(quán)力制約實(shí)乃一場皇帝與官僚之間圍繞利益分配而展開的非均衡的博弈而已。

皇權(quán)如此神秘，世人莫不心向之；皇權(quán)唯我獨(dú)尊，眾人無不畏懼。誠如儒家典籍中載，“皇帝乃天之子，受命于天”，皇帝無疑是國家政治權(quán)力的最大所有者，也是唯一所有者。在治國施政中，皇帝作為“元權(quán)力”的主宰者，僅憑一己私欲隨意發(fā)號施令，將政治權(quán)力有限地授予百官眾臣。或許可以這樣說，上至三公九卿，下至胥員吏人，其手中捏著的點(diǎn)滴權(quán)力皆源于此。國家握著的最高政治權(quán)力，封建社會由皇帝代行之，乃是西方學(xué)者霍布斯稱作的“利維坦”（Leviathan），威權(quán)越高，監(jiān)督與制約更是必要，否則就會導(dǎo)致濫權(quán)。但是，歷代王朝的權(quán)力制約機(jī)制對皇權(quán)制約卻亦如雷區(qū)，唯恐觸及而遭“天譴、人倫”之禍。對于皇權(quán)制約，諸子百家多避而不論，唯儒家不避其嫌，彰顯道德力量而約束之。

（二）皇帝集權(quán)化的傳統(tǒng)官僚政治權(quán)力制約模式是失效的

官僚政治中的權(quán)力制約機(jī)制為什么會失效？問題的關(guān)鍵，在于權(quán)力制約機(jī)制自身以及該機(jī)制所賴以建立的制度基礎(chǔ)。從整體上看，中國傳統(tǒng)政治中的權(quán)力制約機(jī)制呈現(xiàn)封閉的、自上而下的線性模式：權(quán)力制約排除了任何外來力量的參與，它是一種“體制內(nèi)”的自我檢視，是單一性的“自體監(jiān)督”模式；不僅如此，在這一制約系統(tǒng)內(nèi)部，制約者與被制約者之間是一種不可循環(huán)、不可逆轉(zhuǎn)的單向關(guān)系。作為權(quán)力制約唯一動力源的皇帝，高居權(quán)力金字塔頂端，不受任何制度化的約束。這樣一種缺乏“異體”參與的自上而下的制約機(jī)制，造成了制約動力的不足和理性的缺乏，也造成了某些權(quán)利環(huán)節(jié)的虛監(jiān)、漏監(jiān)，特使一個內(nèi)部協(xié)調(diào)成本大，整體功能低下，難以有效運(yùn)轉(zhuǎn)的“死系統(tǒng)”。這一難以有效運(yùn)轉(zhuǎn)的制約機(jī)制是由中國古代專制政治的現(xiàn)實(shí)所決定的：在集權(quán)化的官僚專制政治中，權(quán)力制約的全部動力來源于帝國利益的壟斷。

中國傳統(tǒng)官僚政治社會中，皇權(quán)“授之天意”是其唯一的合法來源，并具有莫測性和尊崇性的特征。在“家天下”的集權(quán)專制社會，一切政治權(quán)力都源于皇帝的授予，由此而形成的政治權(quán)力制約機(jī)制對眾臣百官起約束作用，但對皇帝卻不具太強(qiáng)的約束力。龐大的政治權(quán)力體系出皇權(quán)而相權(quán)，由相權(quán)而析出部屬之權(quán)，梯層次擴(kuò)展至權(quán)力末梢。伴隨著權(quán)力機(jī)構(gòu)的層級設(shè)置，自上而下的“自體制”制約機(jī)制也就應(yīng)運(yùn)而生。這種基于皇權(quán)析出的縱向政治權(quán)力制約機(jī)制終而導(dǎo)致制約成本增加，效率相對低下，某種意義上說，傳統(tǒng)官僚政治權(quán)力制約幾乎是完全失效的。

（三）輕法治重人治的模式不能建立長效的制度制約機(jī)制

早在春秋戰(zhàn)國時期，商鞅、李悝、韓非等法家代表人物就倡言“以法治國”，積極推行法治。但是，漫長的封建社會卻非如此也。歷代帝王高舉著“法治”的旗幟，但施政中均以“人治”為要，“因人而設(shè)法”，“臨時議制”的現(xiàn)象屢見不鮮。同一行政機(jī)構(gòu)行使相同權(quán)力，卻因不同的執(zhí)掌者，實(shí)際職責(zé)權(quán)限大小完全不同。譬如北宋行使行政權(quán)的政事堂，同平章事乃主政事，而參知政事輔佐并監(jiān)督之。但王安石任參知政事時，由于深得神宗信任，時常越過同平章事，直接代行其權(quán)，其權(quán)力往往凌駕于同平章事之上，為陪襯而已，中書遭時人譏稱為“生老病死苦”，所謂生者，獨(dú)王安石也[3]P124；反之，當(dāng)王安石升任同平章事時，參知政事職卻形同虛設(shè)，淪為附庸，政事堂其余官僚更無法與之抗衡，對其行權(quán)根本起到制約作用。其實(shí)，就類似案例，北宋比比皆是焉，太祖時期趙普獨(dú)掌中書十年，相權(quán)獨(dú)斷而越發(fā)膨脹，其爪牙借勢而驕橫跋扈，太祖忌之并提升參知政事地位而約其權(quán)；太宗執(zhí)政，寇準(zhǔn)雖然僅為參知政事，卻地位較為顯赫，幾乎能與同平章事齊位論事；慶歷年間，參知政事范仲淹亦如此，而同期的宰相章得象、晏殊卻無所作為。誠然，北宋“相府”所涉諸員復(fù)雜關(guān)系僅是龐大行政權(quán)力運(yùn)行及其制約中的一種縮影。權(quán)集一身的君王僅憑借其嗜好、興趣，或出于種種目的，借權(quán)力配置之時或抑或揚(yáng)“場域中人”。即是說，在專制的封建社會里，“人治”本身即是權(quán)力制約的根本性缺陷，非制度性，難長效性是其致命的弱點(diǎn)。在這種制度體系下，法律服從于帝王的個人意志，其代表的是主宰一切的最高權(quán)威，是不受任何限制的政府權(quán)力，這種權(quán)力不僅保護(hù)特定階級的利益不受侵犯，而且任人約權(quán)時往往繞開祖制、律法等制度性條款，法外施情。在“人治”的社會里，法律幾近全然失效，實(shí)際上等于失去了存在的價值和意義。法律失效也使眾多的權(quán)力越軌者隱于“問責(zé)制度體系”之外，乃至將吏治帶入了周而復(fù)始的惡性循環(huán)當(dāng)中。

三 傳統(tǒng)官僚政治權(quán)力制約的啟示

言及權(quán)力，眾有所論。法國哲學(xué)家米歇爾·福柯則認(rèn)為，權(quán)力是各種力量關(guān)系的集合。累積前人之識，就何謂權(quán)力？簡言之即達(dá)到某種目的的能力。就其本質(zhì)而言，是集體賦予領(lǐng)導(dǎo)主體支配公共資源份額的一種身份資格。從理論的角度看，無論在何種形式的政治社會里，“權(quán)力都不得背離其本來目標(biāo)，偏離正確的方向”[4]P10；而從權(quán)力運(yùn)行的角度看，作為服務(wù)民眾的工具被“抽身”出來以后，權(quán)力漸為少數(shù)人所掌握，成為統(tǒng)治的一種工具；另一方面，權(quán)力作為管理公共事務(wù)的手段，又具有強(qiáng)制性、工具性、利益性、公共性、私利性、擴(kuò)張性等基本屬性，因而在政治生活中，權(quán)力“總有著一種越出它自己的范圍而發(fā)展的本能傾向……權(quán)力總傾向于增加權(quán)力”[5]P41。也誠如孟德斯鳩所論，一切權(quán)力都會蔓延并易導(dǎo)致濫權(quán)，此乃萬古不變之規(guī)律。

在中國兩千余年的專制社會里，昏庸帝王、奸相佞臣為一己之私而濫權(quán)者大有人在，政治動蕩時起時伏。在這種政治制度下，“公天下”、“為民所系”是“理想國度”的一種奢望，政治實(shí)踐中不過是粉飾門面的口號而已。即便如此，為了實(shí)現(xiàn)統(tǒng)治階級利益的最大化，權(quán)力行使也始終伴以多種形式的制約。當(dāng)然，權(quán)力制約更多地體現(xiàn)為政治集團(tuán)的內(nèi)部制約。由專制而民主，此乃政治發(fā)展之大勢矣！是任何人不可阻擋的歷史潮流。在民主制社會里，權(quán)力為多數(shù)人所掌握，但同樣甚至說更需要監(jiān)督與制約，東西方政治文明演進(jìn)的歷史已經(jīng)證明了這一點(diǎn)。

（一）權(quán)力界限是權(quán)力制約的前提要素

中國傳統(tǒng)官僚政治的歷史實(shí)踐表明，國家與社會的分離、權(quán)力有限并適度分工，是權(quán)力制約的前提要素。在專制制度下，國家即社會、社會即國家，二者混為一體，專制皇權(quán)“順從天命”、頤指氣使，對政治生活具有超乎想象的支配力量，甚至可以說整個社會生活也是高度政治化的，個人被嚴(yán)密地置于國家權(quán)力的監(jiān)督之下，沒有絲毫獨(dú)立空間。進(jìn)入近代社會后，伴隨著資產(chǎn)階級的產(chǎn)生，市民社會的出現(xiàn)，國家與社會逐漸分離，人們的權(quán)力崇拜與權(quán)力依附漸而減弱，從而使個人從專制化的國家政治控制下解放出來，這即表明國家權(quán)力已經(jīng)有了相對明確界限。

國家是階級矛盾不可調(diào)和的產(chǎn)物，代表著公共領(lǐng)域，而與國家相對應(yīng)的市民社會卻是在人類生產(chǎn)和交往中逐漸形成發(fā)展起來的，是以追求個人利益為目標(biāo)的社會組織體，代表著私人領(lǐng)域，“這種社會組織在一切時代都構(gòu)成國家的基礎(chǔ)以及任何其他的觀念的上層建筑的基礎(chǔ)”[6]P41。作為維護(hù)公共利益的政治組織——國家，其龐大的權(quán)力并非源于“上天授予”，而是源于社會“公意”即多數(shù)人的決定，而這種權(quán)力本質(zhì)上是個人權(quán)利的一種讓渡，是立法、行政、司法等“三權(quán)”的融合體。“三權(quán)”分屬于不同的機(jī)構(gòu)，具有分權(quán)制衡的作用。“三權(quán)”的使用范圍和限度也有了明確界定，“使國家權(quán)力如同套上籠頭的馬可以駕馭，如同加上轆的牛可以操縱”[7]P54。既然國家權(quán)力源于人民，因而權(quán)力行使不得違背人民的意志和利益，不僅如此，國家權(quán)力亦是法定的，行使必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)而不得超越于法律之外。

（二）制度制約是權(quán)力制約的根本途徑

以制度約束權(quán)力是鄧小平權(quán)力制約思想的重要板塊。1980年8月，鄧小平在《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的重要講話中就一針見血地指出：“我們過去發(fā)生的各種錯誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。”以“制度約權(quán)”就是要將公共權(quán)力置于法律這一制度框架之下，用法律規(guī)章來規(guī)范權(quán)力及其運(yùn)行。以“制度約權(quán)”涉及兩個最主要方面；其一是制定并逐步完善法律制度；其二是已有法律規(guī)范能夠得到有效實(shí)施。

古希臘智者柏拉圖言：“如果一個國家的法律處于從屬地位，沒有權(quán)威，我敢說，這個國家一定要覆亡。然而，我們認(rèn)為一個國家的法律如果在官吏之上，而這些官吏服從法律，這個國家就會獲得諸神的保佑和賜福”[8]P29，言簡意賅地表明任何政府的權(quán)力都是有限的，法律具有規(guī)范和支配權(quán)力的功能，個人意志不得超越于法律意志之外。首先，國家權(quán)力是有明確邊界的，必須在憲法和法律規(guī)定范圍入行使。當(dāng)施權(quán)逾越界限時，借以“公意”可以抵制；其次、權(quán)力配置需要制度化、規(guī)范化。怎樣授予施權(quán)者權(quán)力，必須有明確的程序；權(quán)力職能范圍及其分工，需要有明確的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)；權(quán)力制約系統(tǒng)要環(huán)環(huán)相扣，避免出現(xiàn)權(quán)力盲區(qū)。也誠如美國近代法理學(xué)家博登海默所言：“在法律統(tǒng)治的地方，權(quán)力的自由行使受到了規(guī)則的阻礙，這規(guī)則迫使掌權(quán)者按一定的行為方式行事。”[9]P358實(shí)踐亦表明，法律制度在制約權(quán)力方面帶有根本性、長期性，是規(guī)范權(quán)力運(yùn)行、抑制腐敗的根本途徑。

（三）倫理制約是權(quán)力制約的文化訴求

任何一項(xiàng)制度安排和制度運(yùn)行都需要相應(yīng)的文化心理、價值觀念和思想意識作為內(nèi)在支撐，如果一個國家的民眾缺乏一種賦予制度以真實(shí)生命力的廣泛的社會心理基礎(chǔ)，如果執(zhí)行和運(yùn)用這些現(xiàn)代制度的人自己還沒有從心理、思想態(tài)度和行為方式上經(jīng)歷一個向現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)變，失敗和畸形發(fā)展的悲劇性結(jié)局將在所難免。事實(shí)上的確如此，試想，權(quán)力是在權(quán)力主體操作下的運(yùn)行，其權(quán)力觀念、主觀意志、價值追求等個人因素游離其間，必然會對權(quán)力運(yùn)行產(chǎn)生直接或間接的影響。即是說，行權(quán)或良善，或邪惡，是與權(quán)力主體有莫大關(guān)系的。

古希臘政治學(xué)家亞里士多德就特別注重“政治至善”導(dǎo)向，“一切社會團(tuán)體均以善業(yè)為目的”[10]P3。而《論語》典籍中亦有“政者，正也”、“惟仁者宜在高位”等類似話語，是對權(quán)力善和美的一種追求。這客觀上要求加強(qiáng)權(quán)力的倫理制約。一方面，約定成俗道德理念能夠從心理層面制約權(quán)力主體，防止其恣意妄為；另一方面，法律規(guī)范、制度體系亦不是萬能的，有的社會生活領(lǐng)域是法律、制度等無法觸及的，而這些空隙和盲區(qū)，借助道德力量是可以填補(bǔ)的，甚至在某些方面道德所發(fā)揮的作用要遠(yuǎn)比法律、制度等好得多，如官箴對官吏的勸誡、清議對百官的約束等，即是強(qiáng)調(diào)道德自覺的最主要體現(xiàn)。不可否認(rèn)，人源于動物決定了其無法擺脫獸性面，但人社會性的一面卻為道德規(guī)勸提供了發(fā)揮作用的空間。通過道德宣導(dǎo)、教化，讓權(quán)力執(zhí)掌者始終保持“道德狀態(tài)”，行權(quán)中自覺恪守倫理觀念法則，樹立“追求至善”的終極目標(biāo)。

（四）約束與激勵是權(quán)力制約之平衡器

權(quán)力在本質(zhì)上是特定力量間的制約關(guān)系，在形式上表現(xiàn)為公共權(quán)力。而公共權(quán)力的運(yùn)行旨在最大限度地實(shí)現(xiàn)公共利益，而非以枷鎖封住權(quán)力之柄，這樣做，等于讓權(quán)力淹沒于萬般桎梏之中而失去靈性。因此，在界定權(quán)力邊界、規(guī)范權(quán)力運(yùn)行時，賦予權(quán)力能量，為其運(yùn)行留下活動空間是必要的。既然讓權(quán)力在規(guī)范體系下運(yùn)行以防越軌濫權(quán)，又使其盡展其能而發(fā)揮最大效益，是權(quán)力制約的最佳境界。

“重制約而輕效能”，非“權(quán)力制約”之初衷，制約與效能并重，乃“權(quán)力制約”之主旨。權(quán)力制約是為了最大程度地防止權(quán)力異化，減少和防范權(quán)力濫用，提升權(quán)力運(yùn)行效率。“沒有制約，容易導(dǎo)致權(quán)力腐敗；監(jiān)督過之，則易滋生權(quán)力懈怠”。把握“制權(quán)”與“放權(quán)”的平衡點(diǎn)，乃是“權(quán)力制約”的理想狀態(tài)。因而建立并完善制約機(jī)制仍然是必要的，這就需要對權(quán)力體系和權(quán)力結(jié)構(gòu)進(jìn)行充分論證、科學(xué)設(shè)計(jì)，但凡公共權(quán)力，要有相對確定的界限，行使權(quán)力不能超越于界限之外；要有明確分工，以各司其職、各論其責(zé)，行權(quán)者應(yīng)當(dāng)認(rèn)清職責(zé)、敢于擔(dān)當(dāng)；要規(guī)范權(quán)力的范圍，杜絕權(quán)力的盲區(qū)和死角，充分發(fā)揮正能量，阻遏負(fù)能量。在這個意義上，“限權(quán)政府”與“無限政府”孰優(yōu)孰劣？當(dāng)有定論。亦如美國學(xué)者斯蒂文·霍爾姆斯所說：“有限政府也許會比無限政府更強(qiáng)有力。制約可能是力量的淵源，這并非自相矛盾，而是一種充滿悖論的洞見……一部自由主義憲法通過限制政府官員的專斷權(quán)力，可能在適當(dāng)條件下增強(qiáng)國家解決特定問題以及為了共同目標(biāo)而動員集體資源的能力。”[11]P39自近現(xiàn)代以來，民主政治國家“施權(quán)、制權(quán)”的實(shí)踐充分證明了這一點(diǎn)。因此，適度制約權(quán)力而免于權(quán)力執(zhí)掌者私欲膨脹，個性腐化，在限制權(quán)力的同時是有助提高行政效率的。這本身即是“互動雙贏”，官僚權(quán)力制約的主旨即在于此。

[1][清]孫星衍.尚書今古文注疏[M].陳抗,盛冬鈴,點(diǎn)校.北京:中華書局,1986.

[2]黃懷信等.論語匯校集釋[M].上海:上海古籍出版社,2008.

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