社區矯正社會調查的實踐困惑與制度完善

范少恒

（中國政法大學，北京 100088；北京市豐臺區人民法院，北京 100010）

在刑罰輕緩化、行刑社會化的國際趨勢下，對判處非監禁刑的罪犯實行社區矯正具有避免罪犯在監所中“交叉感染”、減少罪犯服刑期間與社會的隔離感，促使其早日回歸社會的優勢，有助于實現刑罰的懲罰、教育與預防目的。社區矯正工作的實施是一項需要調動公、檢、法、司和社會力量的系統工程，其中法院的判決、裁定、決定是源頭，決定著社區矯正程序的啟動。對一個罪犯是否進行社區矯正，在刑事訴訟程序中就是如何量刑的問題。在法院作出判決、裁定之前，通過引入社會調查評估機制、細化個案中量刑的具體情況，不僅有利于提升刑事審判的質量，增強審判結果的透明度和公平性，而且對于社區矯正的順利實施具有積極意義。但在審判實踐中，針對社區矯正的社會調查存在著許多實際的困難，影響了其實施的效果。

一 社區矯正社會調查的概念及性質

（一）社區矯正社會調查的含義、法律依據

社區矯正社會調查是對擬適用社區矯正的犯罪嫌疑人、被告人或者罪犯情況進行調查分析，并出具調查評估報告的活動。[1]這一定義是從法院裁判的角度做出的社會調查概念，也就是裁決前的社會調查。廣義的社區矯正社會調查，還包括被決定執行社區矯正的人員，在交付執行后，矯正人員要對被矯正人員做出個性化矯正方案，在做出個性化矯正方案之前，也有一個社會調查程序，以更有針對性地做出個性化矯正方案。本文是從法院量刑的角度考慮，僅指狹義的裁決前社會調查。社會調查的內容，一般包括對被告人家庭、生活的經歷、經濟狀況、居住地環境，擬適用社區矯正對象在家庭、學校、工作單位和社會上的表現情況，以及所在社區群眾和單位職工對被告人的評價和態度、被害人的意見等信息。

2010年我國《刑法修正案八》規定了對緩刑、假釋的適用應考慮罪犯“對所居住社區的影響”，雖沒有直接提到社會調查這個概念，但明確將罪犯所居住環境中群眾的可接受度和輿情影響作為量刑的參考因素，其實是為社區矯正社會調查估提供了法律依據。2012年兩院兩部出臺的《社區矯正實施辦法》中規定：“人民法院、人民檢察院、公安機關、監獄對擬適用社區矯正的被告人、罪犯，需要調查其對所居住社區影響的，可以委托縣級司法行政機關進行調查評估。”該辦法中“需要調查的”、“可以委托”的表述，表明并未強制每一個擬適用社區矯正的被告人、罪犯都必須進行審前調查，從調查的實施機構上來看，也是“可以”委托司法行政機關調查，并沒有排除法院、檢察院、公安機關等其他機關的自行調查。2012年修訂的《刑事訴訟法》第 258條明確了適用社區矯正的對象為“對被判處管制、宣告緩刑、假釋或者暫予監外執行的罪犯”，同時在第268條規定了：“公安機關、人民檢察院、人民法院辦理未成年人刑事案件，根據情況可以對未成年犯罪嫌疑人、被告人的成長經歷、犯罪原因、監護教育等情況進行調查。”對于成年人犯罪的案件，上述規定并未明確區分何種情況下需要進行審前調查，以及程序如何啟動。

（二）社區矯正社會調查報告的性質

對于社會調查在刑事審判程序中的性質，《刑法修正案八》、《社區矯正實施辦法》、《刑事訴訟法》中均未提及。對此，有觀點認為社會調查報告具有證據的性質，是一種品格證據[2]；另有觀點認為，即使社會調查報告在我國的使用面再廣，也不能作為證據使用，只能是司法機關處理刑事案件時的一種重要參考資料。[3]社會調查報告不是證據，因為證據是指審判人員、檢察人員、偵察人員、當事人等依照法定的程序收集并審查核實，能夠證明案件真實情況的根據。社會調查報告不屬于《刑事訴訟法》第48條規定的：“（一）物證；（二）書證；（三）證人證言；（四）被害人陳述；（五）犯罪嫌疑人、被告人供述和辯解；（六）鑒定意見；（七）勘驗、檢查、辨認、偵查實驗等筆錄；（八）視聽資料、電子數據”八種證據種類，也不是發生于犯罪行為實施過程中能夠證明案件客觀事實的根據，而是調查人員對被告人、罪犯的生活環境、社區評價等的一種事后了解，其只能作為法官在量刑時的一種酌情考慮因素。

二 社區矯正社會調查的適用及實踐困惑

（一）社會調查在各地的適用情況

我國社區矯正工作試點實施以后，各地的社會矯正審前調查評估工作也陸續展開，北京、湖北、福建、浙江、安徽等省還制定了本省的非監禁刑社會調查實施辦法。《北京市社區矯正實施細則》第4條規定：“司法所承擔社區矯正日常工作”。第7條規定：“對于擬適用緩刑、假釋的被告人、罪犯，需要委托區縣司法局調查其對所居住社區影響的，人民檢察院、人民法院、看守所、監獄應當提前向其居住地區縣司法局發函……人民檢察院建議適用緩刑的，應當隨案移送社會調查評估報告。受委托的區縣司法局應當根據委托機關的要求……在收函之日起十五個工作日內提交委托機關。人民法院適用建議程序審理的，提交調查評估報告的時限由人民法院與區縣司法局商定。”該細則第60條對符合“居住地”條件的五種情形進行了詳細列舉。

2007年湖北省兩院兩廳制定了《湖北省適用非監禁刑審前社會調查實施辦法（試行）》，僅僅適用于審判階段人民法院委托調查的情形，規定了社區矯正機關提供的審前社會調查報告，經過法庭庭審宣讀、質詢和審查后，作為對被告人或擬假釋罪犯是否適用非監禁刑及適用何種非監禁刑的重要依據。該實施辦法還規定了，審前社會調查應由2名以上社區矯正工作人員進行，調查人員實行回避制度；并對社會調查的時限作出了規定，即社會調查工作須在三周內完成。

2012年4月28日安徽省出臺的《社區矯正調查評估暫行辦法》，適用于人民法院、公安機關、監獄機關，規定社區矯正調查由縣級司法行政部門接受《社區影響評估委托書》和相關材料，并交由司法所具體實施。司法所“應當安排不少于2名工作人員開展調查評估工作；調查評估人員不足2名時，縣級司法行政機關應當派員或指派其他司法所工作人員參加調查評估。”司法所工作人員制作《社區影響評估意見書》后，經調查人員簽字、司法所負責人審核同意后，報縣級司法行政機關須對調查材料審核，并經縣級司法行政機關簽署意見后，發送委托機關。

可見，各地對社區矯正實施工作的基本流程為：委托機關——縣級司法行政機關或縣（市、區）社區矯正辦公室——鄉鎮司法所或鄉鎮社區矯正工作辦公室——調查人員調查——鄉鎮司法所或鄉鎮社區矯正工作辦公室負責人審核——縣級司法行政機關或縣（市、區）社區矯正辦公室審核同意——委托機關。同時，社會調查員調查時不能單獨進行，至少為2名工作人員。對于調查的期限各地都有不同的規定。

（二）社區矯正社會調查實踐中的困境

盡管在開展社區矯正前社會調查的地區，各地分別出臺了相應的實施細則、實施辦法，但實踐中各地各自為戰，還存在著以下幾個問題：

第一，實施社會調查與法院審限可能存在沖突，適用存在現實困難。我國刑事訴訟法規定，適用簡易程序審理案件，人民法院應當在受理后二十日以內審結；對可能判處的有期徒刑超過三年的，可以延長至一個半月。在如此短的期限內，要經歷人民法院委托調查、司法行政機關接受調查、調查結果審核、發送給委托法院等一系列環節后，案件的審理期限很可能已經超過。而對于被告人屬于外省市司法行政機關管理的案件，委托調查的期限更長，委托資料的交接更為繁瑣。在如此緊張的調查期限內，調查的真實與效率也受到受托司法行政機關的人員、工作情況等的限制，使得社會調查經常常常流于形式。加之，相應的法律法規并未對社會調查評估作出強制性的規定，是否調查屬于法官可以自由調控的范圍之內，社區矯正審前調查的適用率較低。

第二，實施調查的人員數量和能力跟不上社會調查的客觀需求。從社區矯正的實施情況看，具體開展調查的部門為街道、鄉鎮司法所或社區矯正辦公室。由于我國基層司法所的職能和業務范圍較廣，承擔著依法治理和行政執法檢查、監督；指導管理人民調解，參與重大疑難民間糾紛調解；指導管理法律服務；代表鎮政府處理民間糾紛；組織開展普法宣傳和法制教育等多多項工作，基層司法所又普遍存在著人員少、力量不足、人員素質不高等問題，他們沒有足夠的能力與資源去完成專業性較強的社會調查工作。實踐中，部分地區司法局甚至直接表示該地區尚未開展社區矯正工作，無法核實被告人居住地等拒絕受托進行調查評估，并拒絕接收受矯正人員。

第三，人口流動性大，為跨省市的社會調查造成極大障礙。我國城市化發展進程中，外來務工人員大量涌入大中城市，從而產生的就業壓力、生存壓力增大，更容易引發犯罪現象。據統計，在長三角地區，流動人口犯罪甚至達到本城市人口犯罪總量的50%以上，成為該地區最為顯著的社會治安問題之一。[4]對這些外省籍罪犯，擬適用社區矯正時，如何確定居住地進而確定社會調查和社區矯正的機構成為問題。部分外地罪犯已經離開戶籍地多年，戶籍地的基層組織對其近年的生活狀況、思想變化不甚掌握。部分罪犯在多個城市或長或短逗留，在犯罪時仍居無定所，沒有與相關的社區形成長期穩定的聯系。這種情況下即使委托機關對外來的罪犯原籍發出委托調查函，其反饋意見也很少，絕大多數是石沉大海。這一現狀使得法院在對流動人口適用刑罰時，傾向于適用監禁刑，造成了同罪不同罰的現實情況，影響了量刑的統一性。

三 社區矯正社會調查評估制度之完善

做好社會調查評估，有利于量刑的精準、科學、規范，有利于社區矯正工作的順利實施，是一項承上啟下的工作。針對實踐中的上述問題，應從制度上對其明確，從程序上進行規范，從人員、經費上保障，逐步建立起社區矯正信息共享系統，構建全國統一又各具地方特色的社區矯正社會調查模式。

（一）明確適用社會調查的案件范圍

由于目前沒有規定社會調查是實行社區矯正的必經條件，是否進行調查取決于法官根據案件需要，這就容易產生不同法院、不同法官間適用不統一的情況。就此本人認為，對于未成年人犯罪案件，應當根據聯合國《少年司法最低限度標準規則》（即《北京規則》）中所確立下來的“未經社會調查不得對少年宣告刑罰”原則，從保護和挽救、教育的角度，將所有的未成年人犯罪案件都進行判前社會調查。對于其他成年人的社會調查案件，在公訴機關提起的量刑建議中，已經進行過社會調查評估，認為應適用管制、緩刑的，在審判程序中法官不再委托進行調查；對于公訴機關認為應當判處監禁刑而審判法官被告人可能被判處非監禁刑的，需要考察其再犯可能性以及判處非監禁刑后對所在社區的影響，但現有的證據材料中尚無此類證據時，應當在審判階段進行委托調查評估。對經告知程序，被告人仍不講真實姓名、住址、身份不明，無法確定居住地和戶籍地的，可以不進行社會調查。

（二）社會調查啟動程序提前

實踐中，啟動社會調查的主體一般是人民法院，但由于審判階段進行社會調查與審限沖突、耗時較長等問題。本人認為啟動社會調查的程序可以提前，即在審查起訴階段，如果檢察機關認為被告人存在可能判處三年以下有期徒刑、拘役或者管制等適用非監禁刑的情形，就必須先行委托相關司法行政機關對被告人的家庭情況、生活經歷、犯罪原因、人身危險性、所居住社區群眾對其一貫表現的評價等進行調查。在審查終結時，應當一并向法院移交社會調查報告，如社會調查正在進行，則可以在開庭前移交。這樣延長了社會調查的時限，給予調查機關較為充裕的了解被告人情況的時間，又避免了因社會調查延長法院審限，造成被告人被羈押時間拉長的弊端。

（三）社會調查報告在庭審中需經過控辯程序

實踐中，由司法行政機關作出地調查報告被法院采信的比例相當高，采信率達到“90%”以上。在我國社會調查程序尚缺乏有效監督，調查人員專業性不高的情況下，調查結果即使作為量刑中的酌定因素，也應該被納入到庭審的控辯程序當中，以增加量刑過程的公開、透明度。同時，使控辯雙方有效地參與到量刑的活動中來，可以提升調查報告的客觀度，也方便于檢察機關的監督。具體操作可以是，在檢察機關啟動調查程序的情況下，控方提出了量刑建議后，由控方將社會調查的結果予以宣讀，被告及其代理人可以就調查的內容及結果提出質疑，并提供相應的證據予以證明。在法院委托司法行政機關進行調查的情況下，邀請司法行政機關派員出庭并宣讀調查報告，控辯雙方對調查報告可以提出自己的意見。即使最終的量刑結果是經過法官綜合分析后的結果，但由于量刑過程的公開性和抗辯性，最終的判決結果也更容易被控辯雙方所接受和理解。

（四）建立社會調查員職業化制度

因目前具體實施社區矯正社會調查的機構為各司法所或社區矯正辦公室，限于人員、經費等困難，這一工作很難開展。而社會調查又是一項需要實地調查了解，且具有時效性和專業性的工作，建議設立一只職業化的社會調查員隊伍，以調動外界力量、提高社會調查的效率。如福州市就制定了《社區矯正專職社會工作者管理暫行辦法》，通過公開招考、擇優聘用部分人員專門從事社區矯正事務。再如廣西柳州市、江蘇省連云港市均經過選拔挑選出了社會調查專職調查員。但是由于社會調查員的身份在法律上不明確，聘用的方式流動性較大，約束機制較小，需要從法律上給社會調查員一個身份認定，并建立一套資格準入機制和定期考評機制，將社會調查員實行等級化管理、市場化管理。

（五）對外省籍罪犯的調查問題

針對外省籍罪犯的社區矯正中存在的“居住地”認定困難，不同地方的社區矯正水平，相互推諉的問題，我認為應當從立法上明確“居住地”的概念，構建一項居住地與戶籍地相銜接的機制。

首先，居住地的概念界定，不能一個省、一個地區一個定義，必須于其他法律中的居住地概念形成一個體系，即明確規定居住地的條件，如《北京市社區矯正細則》第60條就列舉了五種情況可視為“居住地”。但因這一標準既不同于民法上的“住所”，也不同于“經常居住地”，認定標準自成體系、缺乏科學性，且只能適用于北京市，解決對不了外省籍罪犯的調查問題。因此，必須通過確立一個全國統一的“居住地”認定標準和適用順序。

其次，可以設立社區矯正工作專項基金，建立一種“費隨人走”的矯正經費激勵機制。也就是說，對于外省籍的罪犯而言，針對其進行的社區矯正專項經費，跟隨其本人在具體實施社區矯正的地方進行轉移，在移交社區矯正所需的相關材料時，費用一并移送。這一專項基金，可以由政府撥款和被矯正人交納的“社區矯正擔保金”按一定比例共同組成。以此來激勵社區矯正工作開展較為緩慢的地區積極進行社區矯正。

[1]司紹寒.《刑事訴訟法》視野下的社區矯正社會調查程序[J].中國司法,2012,(10).

[2]祁云順,王長林.非監禁刑審前風險評估機制研究[J].法學雜志,2011,(12).

[3]郭欣陽.未成年人社會調查報告的法律性質及其在審查起訴中的運用[J].人民檢察,2007,(11).

[4]馮曉音.流動人口犯罪強制措施適用的現實困境與前景展望[A].胡虎林.流動人口法制:現狀及其完善[M].杭州:浙江大學出版社,2009.