中國農村養老保障制度的歷史沿革及發展特征

李漢才

（河北大學 人事處，河北 保定 071002）

農村養老保障問題，是中國當前亟待解決的社會問題之一。據第六次人口普查數據，中國60歲以上的人口占13.26%，比2000年人口普查上升2.93個百分點，其中65歲及以上人口占8.87%，比2000年人口普查上升1.91個百分點①2010年第六次全國人口普查主要數據公報.中央政府門戶網站.www.gov.cn／test／2012－04／20／content－20118413.htm.，老齡化進程逐步加快。傳統經濟模式被打破，市場經濟模式正在逐漸確立，社會保障的相關問題亦被提上日程，尤其是農村養老模式是關鍵所在。90年代之后，一些學者發表社會保險的相關理論，對社會保險領域進行了深入的研究，為中國完善社會保險制度進行了大量探索。但中國是城鄉二元體制，城市養老保險制度較為完備，即機關事業人員和企事業養老保險的雙軌制；而農村養老保險制度一直處于空白狀態。直到1991年6月民政部頒布《縣級農村社會養老保險基本方案》在全國試點。1995年12月24日，民政部與經濟日報邀請眾多學者和專家，商討修改，就如何建立農村養老保險制度、開展農村社會養老是否符合中國農村的實際和社會發展方向等問題展開了跨學科的探討。與會專家一致認為雖然《縣級農村社會養老保險基本方案》取得了一些成績，但還存在一些問題。本文通過分析農村養老保障制度不同時期的特征，簡略探討一下當前新型農村社會養老保險制度建設中的問題。

一、中國農村養老社會保障制度初期——社會救濟性質

建國初期，很多貧困農民得到了房屋和土地，滿足基本生存問題，得到了全面生活改善。但部分貧困農民由于家底薄弱，處于貧困狀態，政府又將大多數流動人口和閑散人員送回到農村，農村貧困人口大量增加，將近5 000萬。為此，各地政府高度重視，積極應對，采取多種有效措施，大力做好社會救濟工作。1956年6月30日第一屆人大第三次會議通過《高級農村生產合作社示范章程》。其第53條規定：“農業生產合作社對于缺乏勞動力或完全喪失勞動力生活沒有依靠的老弱孤寡殘疾的社員在生產上和生活上給予適當的安排和照顧，保證他們的吃穿和柴火的供給，保證年幼的受到教育和年老的死后安葬，使他們的生養死葬都有依靠。”［1］后面形成的五保戶制度就是在這基礎上形成的。自此，農村老年人完全依靠家庭養老的情況雖然被打破，但沒有出現針對全體農村人口的社會養老保障政策，仍以家庭養老為主體。

可以看出，這一時期養老制度是基礎的、最低層次的保障——社會救濟。國家對無法維持最低生活水平的老年人給予的無償救助制度；此項政策的目的是保障公民享受最低的生活水平，經費來源主要來自于政府財政支出和社會捐贈。最主要的養老方式“五保戶”制度和相關社會救濟扶貧制度。這些制度在解放初期有效地解決了嚴重饑荒和貧困，鞏固了新生政權，安定了孤寡老年人的生活，穩定了農村社會秩序。

二、中國農村養老社會保障制度萌芽期——計劃經濟體制下社會保險制度的缺失

1958年，人民公社體制在全國農村基本確立。在這種體制下，以生產隊為基本核算單位的集體經濟成為農村中占主導地位和統治地位的經濟形式。盡管當時也有少量的自留地或自留山，但這種經濟成分所占比例甚微，受到生產隊集體經濟的強烈制約。在這種背景下，形成中國傳統的養老保障制度。中國農村傳統的養老保障制度是1956年社會主義改造完成到改革開放期間養老保障制度的統稱，可以概括為以家庭保障為基礎的集體保障，包括家庭養老、五保供養、社會救濟和優撫安置等。其中，家庭養老是主體，其它部分為補充。政府多次提出農村養老以家庭為主，但家庭養老保障不等于家庭自我保障，家庭養老作為一種社會制度，是以一定的經濟體制為基礎的，經濟體制決定家庭養老的存在和性質，集體經濟決定家庭保障的性質是集體保障。五保供養、社會救濟和優撫安置是我國農村養老保障制度的補充，是農村集體福利事業的一部分。計劃經濟條件下中國農村的養老保障制度是以集體經濟為基礎形成的。農業社會主義改造完成以后，特別是人民公社化以后，農民的生、老、病、死在農村基層主要依靠集體經濟力量來提供保障。同時，由于國家集中主要財力物力用于工業化建設，農村集體組織成為籌集農村社會保障費用的主要承擔者，農村養老保障突出強調的是集體的責任。

這一時期農村養老模式還是以家庭養老為主，國家對家庭養老保障措施是以社會救濟為主，沒有養老保險政策的建立。此階段是保障沒有勞動能力、沒有法定撫養義務人、無生活來源的老人的基本生活需要，使得他們生養死葬都由國家負責，養老模式有集中供養、分散供養、親友供養等方式。而普通農民家庭采取集體平均分配的款糧和自留地的方式，實現家庭養老。

三、中國農村養老社會保障制度形成期——經濟轉軌時期的社會保險探索

1978年我國開始對計劃經濟進行改革，分為兩個時期，第一是以中央政府開始放權，擴大地方政府自主權，第二階段開始建立社會主義市場經濟。與此相適應，中央的放權使得新興的經濟主體更多分享了經濟增長份額。農村土地集體所有制和家庭承包經營、統分結合的雙層經營體制，為農村居民提供了土地保障和家庭保障的制度安排。土地聯產承包責任制改變了人民公社時期平均分配的方式，土地成為人們生活的保障，這一時期農民家庭的經濟保障功能得到了恢復，農村家庭養老有了經濟保障，人民公社經濟被徹底廢除，取而代之的是家庭經濟。集體經濟基礎被摧毀，養老方式由集體保障變為家庭養老，其他養老方式亦在發展之中。

從養老保障制度來看，中國農村養老保障自改革開放之后，相對城市養老保障，農村養老保障政策法規不僅數量有限，都是原則性的規定，沒有細致性、制度性規定，而且農村養老保障不被重視。再有，改革開放后，除以集體經濟來保證五保戶老年人的生活外，其他大多數情況下依靠家庭養老。農村養老水平較低。

四、中國農村養老社會保障制度發展期——1992年后的社會保險制度

黨的十三屆四中全會會議決定建立與我國目前生產力相適應的多層次的社會保障體系，建立統一的社會保障管理機構。1991年1月，國務院決定由民政部選擇一批有條件的地區開展縣級農村養老保險制度的試點。同年6月，原民政部養老辦公室制定了《縣級農村社會保險基本方案》，確定以縣級為基本單位開展社會養老保險的原則。從此之后，二十多個省市開展試點，保險費用以個人繳納為主，集體給予扶助，國家給予政策支持。從1993年到1995年，國務院成立了農村社會養老保險管理機構，相關制度陸續出臺。1995年10月召開了全國農村社會養老保險工作會議，提出了適度地在能建設農村養老保險的地方，建立地方農村社會保險制度，爭取在2000年建立全國農村養老保險制度。1998年，九屆人大通過的政府改組方案中，建立社會保障部門統一的醫療、失業、養老保險基金，大力推進城鎮養老保障方式的同時，亦建立農村社會保障體系。

進入21世紀，我國開始試行新農村社會養老保險制度。2009年9月，國務院發布了具有深遠歷史意義的《國務院關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》，“新農保”政策應運而生，到2020年實現全國農民的覆蓋。

我國新農保制度的實施采取了試點先行，經驗總結，不斷完善、逐步提高覆蓋水平的工作方法。目前看來，新農保的實施主要分三個階段推進：第一階段在全國10%縣展開試點。2009年6月24日，國務院總理溫家寶主持召開國務院常務會議，研究部署開展新型農村社會養老保險試點，會議決定：2009年在全國10%的縣（市、區）開展新型農村社會養老保險試點。全國27個省，305個縣開展新型農村養老保險制度試點，他們根據自身實際，認真選擇試點地區，制定了切實可行的實施方案。因為各地的經濟發展水平不同，所以制定的具體實施方案也不同，但共同點是都得到了地方財政的支持。2009年中央財政下達2009年新型農村社會養老保險試點第一批專項補助資金9.5億元為支持各地新型農村社會養老保險試點工作的開展。第二階段將試點范圍擴至全國23%的縣。2010年全國有518個縣納入第二批擴大新農保試點，新農保試點范圍擴至全國23%的縣。截至2011年1月26日，全國27個省、自治區的838個新農保試點縣和4個直轄市。新農保參保人數達到1.25億人，其中3 428萬人經確認符合條件的農村老年人按月領取養老金。除此之外，全國內還有15個省區的316個縣自行開展新農保試點，參保人數達到4 017萬人，其中領取養老金人數1 381萬人，收效甚好。截止到今年2月份，全國累計開展新農保試點地區參保人數總計達到1.65億人，其中領取養老金人數達到4 809萬人。北京、天津、上海、江蘇、浙江、青海、寧夏、西藏、海南實現新農保制度全覆蓋①參見中國養老金網.www.cnpension.net／index－／m2011－02－12／1210824.html.。新農保實施的第三階段將試點擴至全國40%的縣。2011年2月24日人力資源和社會保障部副部長胡曉義在杭州召開的全國社會保險局長座談會，會議決定新農保試點范圍將擴大到全國40%的縣并重點提出新農保試點工作重點是民族自治地區、貧困地區、陸地邊境縣、革命老區縣。試點范圍擴大的同時，國家和地方各級政府也在積極完善新農保實施規范和流程，切實保障和維護農民享有養老保障的權利。

新農保的實施一定程度上減少了試點縣和非試點縣農民養老權利的差距，對于盡快實現新農保廣覆蓋和城鄉統籌的養老保險制度的形成起到了推動作用。但也存在不少影響其可持續發展的問題。例如在地方財政籌資方面、政府經辦服務方面、農民繳費意愿方面、與其他制度銜接方面、基金監督管理等方面存在著影響新農保可持續發展的眾多因素。這些關鍵性問題嚴重影響了新農保制度的可持續發展，阻礙了城鄉統籌的社會保障體系建設，不利于實現城鄉經濟統籌發展及和諧社會的建設。

五、對我國農村養老保障制度的反思

我國農村養老保障制度從1949年開始，建立一種什么樣的農村養老保障制度，如何建立農村養老保障制度一直困擾農村養老保障制度的發展。同時，我國農村人口眾多，生產力低下，地區發展不平衡，這就使我國農村社會保障制度建設中，掌握一些成功經驗的時候，必然有一些失敗的教訓。農村養老保障制度中“五保戶制度”和社會優撫是成功的典型，這是社會救濟性質的養老保障制度。到后來，救濟救災制度發揮了一定的作用，這在保障農村弱勢群體，尤其保障孤寡老人的基本生活方面起到了重要的作用。上述制度的成功，與其目標確定和現實中政府的承受能力、傳統文化有密切關系。這些項目具有傳統社會保障制度的性質，與現代社會保障體系還有很大的區別。至于其他項目，不論在經濟轉軌時期，還是在市場經濟轉軌以來，在發展過程中出現了一些不符合實際情況的做法，使得一些社會保障項目缺乏連續性和穩定性。如舊的農村合作醫療制度，曾經很輝煌，到最后沒有持續下去。到20世紀90年代以后，開始推行農業養老保險制度，改變過去沒有系統性的養老保障制度，使其成為一項常態制度。但到1999年無果而終。到21世紀，隨著我國農村經濟的發展，在解決了農村基本生存問題之后，基層組織健全的地區，采取政府引導和群眾自愿結合的辦法，逐步建立比較完全的農村社會養老保險。由于此項工作是一項沒有任何經驗可借鑒的制度，在這過程中，存在很多問題。

首先，政府及相關部門的干部對農村養老保險制度認識不到位，認為這項工作無關重要。農村養老保險制度未納入地方工作日程，亦沒有明確國家出臺此項政策的意義。有相當多的干部認為，這是農民自己的事情，養兒防老，家庭養老足矣，與政府無關。這種思想一定程度上影響了新農保的發展，另外，我國農村養老保障制度是在二元經濟社會結構下建立起來的，從開始之初，使得我國農村養老制度的建設缺乏統一的制度理念和明確目標，從根本上來說，對農村養老保障制度定位不明確。

這些社會保障制度的發展從深層面上反映了我國農村養老保險制度建立上的定位不明確。我國一直沒有將農村養老保險制度作為一項專項制度，而是作為其他政策或制度的附屬物，沒有系統性的制度。在改革開放以前，農村養老制度作為工業化發展的附屬物，只是為了保證農村社會的穩定和有效運轉；到市場經濟過渡時期，強調為GDP增長服務，突出城鎮化為先鋒，忽視了農村養老保險制度。因此，農村養老制度本身缺乏獨立性，沒有相適應的制度建設理念和目標定位，造成了當前農村養老保險制度的一些缺陷。

其次，我國是一個發展中國家，沒有足夠的經濟實力完全負擔農村社會養老費用。因此，農村養老保障基金籌資“以個人繳納為主，集體補助為輔，國家予以政策扶持”，在這種情況下，容易出現欠發達地區的農民無力繳納保險費的同時也只能得到很少甚至得不到集體補助和國家財政支持，而富裕地區的農民自身有能力繳納保費的同時又能得到集體補助和國家財政支持的不公平現象。此外，農村養老保險資金來源渠道過少，并且農村養老保險是采取自愿的方式而非強制性實施。雖然改革開放以后，我國農村地區經濟發展有了一定程度的提高，但由于農村地區面積廣，人口眾多，經濟發展比較落后，地區發展不平衡，農民生活僅剛剛滿足溫飽，或向小康社會進行中，農民收入除去日常消費之后，所剩無幾，故無法從本質上收集到足夠的養老保險資金。

再次，長期以來，農民的生老病死都是由家庭承擔，傳統的思想已經固化了人們思想，農民寧愿儲蓄養老，也不愿意被強制儲蓄參加養老保險制度。農民只顧眼前的利益，不愿付出自以為看不到的利益。加之，農民過于考慮現實，由于長期被鄉鎮干部的亂攤派和收費，造成了農民對養老保險制度的不信任，由此制約了農村養老保險制度的進行。

［1］郭林，丁建定.試論中國養老保險制度籌資體系的優化［J］.教學與研究，2013（8）：13－19.

［2］鄭功成.中國社會保障改革與發展戰略：養老保險卷［M］.北京：人民出版社，2011：103.