我國新時期交通運輸業科學發展研究

（北京理工大學管理與經濟學院，北京 100081）

交通運輸業是國民經濟的基礎性、先導性產業,該產業的發展在帶來宏觀經濟總量增加的同時,它的建設規模、發展速度和水平又取決于國民經濟的發展,同時又反過來對國民經濟的發展產生極為重要的影響。

1 新時期交通運輸業發展的現狀和作用地位

交通運輸業作為國民經濟的重要行業受到各級政府的高度重視，取得了輝煌的成就，實現了跨越式大發展。目前，我國綜合交通運輸體系基本形成，交通運輸能力進一步增強，運輸生產持續快速增長，管理體制改革穩步推進，交通運輸技術和管理水平不斷提高，交通運輸業為整個國民經濟快速發展、社會和諧穩定奠定了堅實基礎。

1.1 交通運輸業大的網架體系基本形成 鐵路、公路、航空、港口和管道運輸各種運輸方式快速發展，形成了一個以公路為基礎，鐵路為骨干，充分發揮航空、水運、管道比較優勢，結構合理、有機銜接、協調發展、資源節約、環境友好的現代綜合交通運輸網絡。一是公路。2012年末，全國公路總里程達423.8 萬公里，公路密度達44.1 公里/百平方公里；高速公路9.6 萬公里，居世界首位。“五縱七橫”12 條國道主干線將人口在100 萬以上的所有特大城市和90%的人口在50 萬以上的大城市連接在一起。全國通公路的鄉（鎮）和建制村分別占總數的99.9%和99.6%。二是鐵路。到2012年底，全國鐵路營業里程達9.8 萬公里，居世界第二位；高鐵運營里程達到9356 公里，居世界第一位。目前我國鐵路完成的旅客周轉量、貨物發送量、貨物周轉量、換算周轉量居世界第一位。三是航空。到2012年底，全國共有運輸機場183 個，民航全行業運輸飛機期末在冊架數1941 架。我國共有定期航班航線2457 條，按重復距離計算的航線里程為494.9 萬公里，按不重復距離計算的航線里程為328.1 萬公里。截至2012年底，定期航班國內通航城市178 個。國際定期航班通航52個國家的121 個城市，定期航班通航香港的內地城市40 個，通航澳門的內地城市7 個，通航臺灣地區的大陸城市38 個。四是水運。2012年，沿海港口貨物吞吐量73.3 億噸。在全球排名前20 名的億噸大港中，我國占了12 個。目前，大陸有8 個港口進入世界港口吞吐量的前十位，5 個港口進入世界港口集裝箱吞吐量的前十位，上海港貨物吞吐量、集裝箱吞吐量均居世界第一。集裝箱吞吐量占全球港口集裝箱總吞吐量的近1/4。五是管道。截至2012年，全國油氣管道總長度達9.3 萬公里，“西氣東輸、海氣登陸、就近外供”和“西油東送、北油南下”的格局已經形成。

1.2 交通運輸生產持續快速增長 交通基礎設施的大規模建設和運輸裝備的不斷改善，促進了交通運輸生產的持續快速發展。一是公路客貨運輸總體穩步增長。2012年完成公路客運量和旅客周轉量分別為354.3 億人和18 468 億人公里，同比增長7.8%和10.2%；完成公路貨運量和貨物周轉量分別為322.1億噸和59 992 億噸公里，同比增長14.2%和16.8%；完成水路客運量和旅客周轉量分別為2.6 億人和77.4 億人公里，同比增長4.3%和3.9%；完成水路貨運量和貨物周轉量分別為45.6 億噸和80 655 億噸公里，同比增長7.0%和6.9%。二是港口生產增速明顯。2012年規模以上港口完成貨物吞吐量97.4 億噸，同比增長6.8%。其中，外貿貨物吞吐量30.1 億噸，增長8.8%；內貿貨物吞吐量67.3 億噸，同比增長5.9%。全年規模以上港口完成集裝箱吞吐量17 651萬噸，同比增長8.1%；完成外貿集裝箱吞吐量10 583萬噸，增長4.5%。三是交通固定資產投資規模維持高位。2012年完成公路水路交通固定資產投資1.43 萬億元。公路建設完成投資1.2 萬億元，新增公路通車里程8.7 萬公里，其中高速公路1.1 萬公里，新改建農村公路19.4 萬公里。內河建設完成投資455億元，同比增長14.3%，新增及改善內河航道里程789 公里。沿海港口建設完成投資1001 億元，新擴建泊位475 個，其中萬噸級泊位123 個。

1.3 促進經濟發展、方便人民生活的貢獻 一是促進了國民經濟的快速發展。交通運輸業的快速發展，縮短了人員交往和商品流通的時空距離，為人與物的流動創造了有利條件，為經濟社會和對外貿易發展以及沿江、沿海產業帶的形成和區域經濟協調發展提供了重要支撐。特別是高速公路，一條高速公路建成后的十年內，產業聚集的效果十分明顯，其兩端的大城市沿高速公路走向延伸發展，在各個出入口區域形成一系列衛星城鎮或經濟開發區，并以高速公路為軸線擴散形成產業帶。二是促進了商業、旅游業等第三產業的發展。據測算，中國每億元高速公路的建設投資，能直接帶動社會總產出近3億元。快速發展的中國交通運輸為構建和諧社會奠定了雄厚的物質基礎。三是方便了人民生活，提高了城鄉人民生活質量。交通運輸網絡的建設，改善了人們的出行條件，節省了出行時間、降低了出行成本，同時安全性也大大提高。現在人們出行可根據不同的需要，選擇不同的出行方式，鐵路有快速列車、城際列車、旅游列車、動車組，公路既可乘坐高速公路快速客車也可以自駕車出行，還可選擇更為快捷的飛機出行。目前，交通運輸服務多層次、多樣化、個性化和快速化的發展，基本能滿足各類旅客出行的需求。

2 當前交通運輸業科學發展面臨的主要難題

當前，國內外環境錯綜復雜，全球經濟增長低迷還將持續，國內經濟運行雖總體平穩，但增速放緩，交通運輸科學發展特別是交通固定資產投資面臨一系列困難。

2.1 稅費改革對交通運輸影響較大 稅費改革后，交通基礎設施建設的資金性質、管理模式、用款渠道都發生了重大變化，特別是取消政府還貸二級公路收費后，以交通規費為基礎的傳統融資平臺不復存在，交通建設融資更加困難。一是原有交通規費質押擔保貸款方式不復存在；二是取消政府還貸二級公路收費后，原有二級公路收費權益擔保貸款喪失，非收費公路建設資金籌集更加困難。充分利用市場投資機制，積極探索建立新的交通基礎設施建設資金保障機制，更好地保障今后交通運輸事業的可持續較快發展，成為當前最緊迫的問題。

2.2 地方配套資金落實難度大“配套資金”制度可以有效解決中央財政資金不足的問題，擴大中央投資的帶動效應，同時也體現了中央和地方在公益和基礎設施項目建設中的責任分擔原則。但是由于有些地方財政沒有能力提供足夠的“配套資金”，“配套資金”難以到位，導致中央投資計劃無法落實，許多影響民生和經濟發展的公益和基礎設施項目無法開工。特別是經濟落后地區，財政困難，配套資金難以落實，工程建設力度小、進度慢，甚至不敢報建設計劃，可能形成越窮路越難修、經濟發展更落后的惡性循環，進一步加劇我國各地區發展的不平衡。根據國家現行政策，國省道改造需地方政府配套征地、拆遷、路基土方和小橋涵建設費用，農村公路建設和窄危橋改造需地方配套的任務更重，很多項目由于配套資金難以籌到位，無法啟動，規劃也只能停留在紙上。

2.3 項目前期工作任務繁重 交通基礎設施前期工作日益成為制約項目推進的難題，前期審批環節多，需交通、公路、國土、環保、水利、林業等多個部門配套聯動，每個部門都按各自規定程序上報批準，重點項目前期工作推進困難，國家層面審批環節多，審批周期長，協調難度大。一個國省道或高速公路項目，前期工作要先編制工程可行性研究報告，經上級部門批準后，進行初步設計和施工圖設計，然后聘請專家進行“工可”評審，形成“工可”報告。上報“工可”報告，必需附帶銀行貸款承諾書、土地預審意見（國土廳）、環境影響評價（環保廳）、項目選址意見（建設廳）、水土保持方案論證（水利廳）、壓礦、地質災害評估（國土廳）、文物、防洪論證等，線路經過所有地區，需經過政府部門或相關企事業單位的批文或同意證明。凡需中央政府審批的項目一般先由省、自治區、直轄市及計劃單列市進行預審，認為報告內容齊全，研究成果符合國家有關規定和辦法的要求，提出預審意見，才能上報審批，否則應進行必要的修改補充。

2.4 農村公路第二輪建設改造面臨壓力 國家從2003年開始大規模的農村公路建設，按6年的設計年限計算，全部超過設計年限，進入改造周期。盡管現在國家明確了養護資金的籌措渠道和標準，但由于有些地市和縣經濟屬欠發達，財力緊張，遠不能滿足正常養護工作需要，根本沒有能力籌集大量的大修資金，資金缺口大，配套資金存在到位慢、到位率低，制約了農村農村交通事業的發展。

2.5 建設環境日趨復雜 隨著經濟的發展和城市化進程的加快，土地升值，征遷價格上升。加上公路征遷與商業征遷相比賠償差距大，征遷費用過高，征遷工作難做。

3 加快交通運輸事業發展的對策建議

3.1 國家出臺關鍵性措施、政策性文件 一是規劃引領。進一步落實《“十二五”綜合交通運輸體系規劃》及其他相關規劃，抓緊研究制定“十三五”綜合交通運輸體系有關規劃，確保規劃發揮引領作用。二是改革驅動。抓緊研究提出綜合交通運輸體系改革發展的總體目標，明確改革的路線圖、時間表，推進重點項目和關鍵環節的改革。三是科技支撐。以信息化、職能化帶動綜合交通運輸發展。四是制度規范。研究制定綜合交通運輸法規體系，逐步完善綜合交通運輸標準、規范，盡快形成加快綜合交通運輸發展的制度體系。五是政策激勵。逐步形成和完善綜合運輸政策體系，促進鐵路、公路、水路、民航、郵政協調發展。

3.2 建立交通運輸基礎設施籌融資平臺 進一步落實各級政府的投入責任，也要創造條件鼓勵和引導民間資本投入交通運輸發展。各級交通運輸部門要認真總結分析現行籌資機制的成效和存在問題，在公共財政框架體系下，按照財力和事權相匹配的原則，處理好挖潛開源和引水修渠的關系。既要用足用好現有交通運輸專項資金和政策，進一步完善燃油消費稅交通專項資金征管機制，規范收費公路管理，也要創新體制機制和管理政策，科學界定政府融資平臺的功能，探索以特許經營方式吸引和規范民間資本投資，努力構建“政府主導、各方參與”良性互動的交通運輸發展籌資機制，多渠道籌措交通運輸建設資金，更好地服務交通運輸科學發展。

3.3 動員全社會加強交通基礎設施建設 交通運輸的轉型發展為交通建設企業提供了新的發展機遇。要堅持公路基礎設施公益性屬性，規范收費公路權益轉讓，完善收費公路等政策，為交通建設企業利用BT、BOT 等方式參與交通基礎設施建設創造良好、穩定的政策環境。要引導和鼓勵民營企業參與交通建設。進一步鼓勵民營企業和民間資本到交通基礎設施建設項目投資，凡法律、行政法規不加以明確限制的投資領域，允許符合經營資質要求的民營經濟和其他經濟成分進入。對擬建、在建及建成的交通基礎設施項目，給予民營企業與其他類型企業相同的待遇，吸引民間資本投資、民營企業經營。支持民營企業經濟進入公路養護市場，在保證必備技術、設備能力要求的情況下，適當調整養護企業準入資質，鼓勵民營企業參與養護市場競爭。

3.4 建立項目前期的便捷窗口 建議國家出臺項目前期工作的指導意見，規范項目前期工作流程，盡量減少或合并審批事項，減少交通基礎設施建設審批程序、環節，縮短審批時間，對一些事關全局發展的大項目實行集中辦公審批，努力為交通建設創造條件。各級人民政府要建立交通運輸重點工程前期工作聯席會議制度，將交通重點工程由部門行為上升為政府行為，整合發改、國土、公安、交通運輸、公路、環保、水利等多個部門優勢，合力推進項目前期工作。各級交通運輸主管部門要按照“謀劃一批、推進一批、建設一批、儲備一批”的思路，把項目前期工作擺到更加突出的位置，集中人力財力物力，下大力氣做好項目前期和儲備工作。

3.5 加大農村公路改造建設管理支持力度 2003年以來，修建的大量農村公路，已到了大修期，需要國家出臺支持政策，以便能夠及時進行大修或改造。各級政府應廣開籌措渠道，在土地流轉收益、經營城市收入、財政轉移支付、村莊合并收益中列支建設養護資金。同時通過一事一議、社會捐助、企業捐助、綠化權拍賣等，積極籌措配套資金。建議各級政府充分利用國家農村公路改造的優惠政策，加大地方配套資金投入力度，加快村村通油路建設和縣鄉道路改造步伐，提高農村公路通行能力。各級人大機構要對《公路法》、《公路保護條例》等有關法律法規執行情況進行調研，監督政府做好條例落實工作，促進公路建設養護管理健康協調發展。

3.6 優化交通基礎設施建設的環境 交通運輸投資巨大，涉及面廣，是一項系統工程。各級政府要積極動員和組織干部群眾支持、參與交通運輸建設，及時解決建設中遇到的困難和問題。特別是在重點工程建設上，要給予大力支持，確保有一個良好的施工環境。要進一步完善交通運輸建設責任制，按照“全境、全崗、全員、全程”覆蓋的問責制要求，建立起責任明確、分工具體的責任體系，要一級抓一級，層層抓落實，實行一項工程、一套人馬、一個指揮部，加強組織領導和指揮協調，從開工到竣工全過程負責。要充分發揮政策引導、扶持、激勵作用，落實各項監督保證和考核獎懲措施，努力推動我國交通運輸事業科學、持續發展。