拒馬河水量調(diào)度管理辦法立法若干問題芻議

丁志宏，車洪軍，宋秋波

（天津市中水科技咨詢有限責(zé)任公司，天津 300170）

拒馬河發(fā)源于河北省淶源縣，是海河流域大清河水系北支的主要支流，流經(jīng)河北省與北京市，山區(qū)段河道常年有水，是目前華北北部山區(qū)一條水資源量較多、水質(zhì)達(dá)到飲用水水源標(biāo)準(zhǔn)的河流。

近年來，流域用水量不斷增加，上下游、左右岸之間、經(jīng)濟(jì)社會(huì)和生態(tài)環(huán)境之間爭(zhēng)水矛盾日益突出，水事糾紛頻發(fā)，影響了區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展及社會(huì)和諧穩(wěn)定。為此，有必要開展拒馬河水量調(diào)度管理辦法立法相關(guān)研究，以期為實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度提供規(guī)范性依據(jù)和制度化支撐。

1 立法的必要性和可行性

1.1 立法的必要性

1.1.1 切實(shí)加強(qiáng)流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的水資源管理的需要

《中華人民共和國(guó)水法》確立了“流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的水資源管理體制”。近年來，海河水利委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱海委）積極踐行這一水資源管理體制。但是，在流域的水資源管理工作中，流域管理與區(qū)域管理的結(jié)合還不夠密切，流域?qū)用嫔系墓芾磉€很薄弱。在以行政區(qū)域管理為主導(dǎo)的情況下，各地方政府及其水行政主管部門在本行政區(qū)域內(nèi)水資源的開發(fā)利用中多考慮自身利益，分割了以流域?yàn)閱卧乃Y源統(tǒng)一調(diào)度與管理，難以實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)統(tǒng)一的水資源合理配置。此外，在流域水資源管理中，水源、供水、用水、排水、污水處理和水污染治理等涉水事務(wù)由多個(gè)部門管理導(dǎo)致的“多龍管水”“權(quán)責(zé)交叉”“混亂錯(cuò)位”等現(xiàn)象也不利于水資源的高效管理。

總結(jié)起來，目前流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的水資源管理體制在實(shí)際應(yīng)用中存在事權(quán)劃分不合理、管理不協(xié)調(diào)、監(jiān)督無(wú)力等問題。具體表現(xiàn)在以下3 個(gè)方面：一是流域機(jī)構(gòu)的取水許可審批權(quán)沒有覆蓋跨省河流的相關(guān)河段和跨省地下水源地；二是跨省河流水資源管理和調(diào)度體制不順，在現(xiàn)行水資源管理體制下，流域機(jī)構(gòu)對(duì)地方管理的跨省河流上的水庫(kù)等水工程沒有調(diào)度權(quán)，難以對(duì)跨省的河流實(shí)施統(tǒng)一水量調(diào)度；三是目前水資源調(diào)度多以應(yīng)急調(diào)度為主，在調(diào)度方案編制、組織機(jī)構(gòu)設(shè)置和調(diào)度實(shí)施監(jiān)督管理等方面缺少完善的長(zhǎng)效機(jī)制，且依托防汛調(diào)度方式運(yùn)作，尚需實(shí)現(xiàn)從工程調(diào)度到水資源調(diào)度的轉(zhuǎn)變。

為此，針對(duì)拒馬河流域?qū)嶋H情況，通過立法途徑來確立拒馬河水量的調(diào)度管理辦法，是實(shí)現(xiàn)水資源管理與調(diào)度的法制化、程序化、規(guī)范化，進(jìn)一步完善流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的水資源管理制度和協(xié)商機(jī)制，切實(shí)提高水利的社會(huì)管理職能和公共服務(wù)能力的一項(xiàng)行之有效的重要舉措。

1.1.2 貫徹落實(shí)2011年中央1 號(hào)文件精神，積極推進(jìn)實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的需要

近年來，海河流域水資源節(jié)約和保護(hù)工作不斷加強(qiáng)，節(jié)水型社會(huì)建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，以水功能區(qū)管理為核心的水資源保護(hù)制度體系初步形成。農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)顯著提高，萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量逐步下降。但是，具體來看，拒馬河流域水資源管理仍較為粗放，主要表現(xiàn)為“一低、一高、兩重”，即農(nóng)業(yè)灌溉用水效率較低、萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量較高、下游平原區(qū)河湖水污染和地下水超采仍十分嚴(yán)重。隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化建設(shè)深入開展，受全球氣候變化的影響，拒馬河流域水資源、水生態(tài)、水環(huán)境將面臨更加嚴(yán)峻的形勢(shì)。

2011年中央1 號(hào)文件明確提出，實(shí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度。為此，必須建立用水總量控制制度，確立水資源開發(fā)利用控制紅線，抓緊制定主要江河水量分配方案，建立流域和區(qū)域取水許可總量控制指標(biāo)并作為需水管理的重要依據(jù)，實(shí)施流域、區(qū)域用水總量控制；必須建立用水效率控制制度，確立用水效率控制紅線，加強(qiáng)節(jié)水科技研發(fā)，推廣節(jié)水技術(shù)設(shè)備，普及節(jié)水科學(xué)知識(shí)，促進(jìn)節(jié)水事業(yè)發(fā)展；建立水功能區(qū)限制納污制度，確立水功能區(qū)限制納污紅線，按照水功能區(qū)目標(biāo)要求，從嚴(yán)核定水域納污容量，嚴(yán)格控制入河湖排污總量，加強(qiáng)省界和重要控制斷面水質(zhì)監(jiān)測(cè)以及入河湖排污總量監(jiān)控。

針對(duì)拒馬河流域日益尖銳的水資源供需矛盾，本著實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理的原則和目標(biāo)，通過立法來確立河流水量的調(diào)度管理辦法，對(duì)于強(qiáng)化水資源管理的總量控制、定額管理手段，健全流域水權(quán)制度，培育地方水市場(chǎng)，優(yōu)化配置水資源，公平、公正地實(shí)現(xiàn)有限而寶貴的水資源在上下游、左右岸、不同區(qū)域、不同行業(yè)、不同需求之間的協(xié)調(diào)與平衡具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1.1.3 著力解決拒馬河流域水資源開發(fā)利用中存在突出問題的需要

水資源短缺是省際水事矛盾頻發(fā)的根本原因。受氣候變化和人類活動(dòng)的影響，拒馬河來水量呈現(xiàn)衰減趨勢(shì)，與此同時(shí)流域內(nèi)的需水量和耗水量呈現(xiàn)增加趨勢(shì)。

拒馬河徑流量的特點(diǎn)是年際變化大，年內(nèi)分配不均。以拒馬河張坊水文站為例，1956—2000年系列平均天然年徑流量為5.54億m3，最大年徑流量為1956年 的22.18 億m3，最 小 年 徑 流 量 為1972年 的1.33 億m3，極值比達(dá)16，多年平均汛期（7—9月）徑流量為3.3億m3，占全年比重為64%。

1949年新中國(guó)成立后，張坊以下的平原區(qū)域修建了眾多水利工程，一般年份的水資源已得到充分開發(fā)利用，地表水資源直接利用率達(dá)77.4%。由于當(dāng)?shù)氐乇硭慷倘鼻议_發(fā)利用率高，因此地下水為主要供水水源。

拒馬河水資源尚未實(shí)行統(tǒng)一調(diào)度與管理，在開發(fā)利用中存在以下問題：水資源在現(xiàn)有用戶之間分配不合理，上游引水工程缺乏引水制度，造成下游灌區(qū)水資源匱乏，灌區(qū)效益得不到正常發(fā)揮，上下游用水矛盾十分突出；拒馬河上游干流沒有控制性水利工程，來水得不到調(diào)節(jié)，下游灌區(qū)實(shí)際用水保證率較低，水資源合理利用受到較大限制；經(jīng)常出現(xiàn)連續(xù)枯水年，使得水資源配置面臨極大難題。

現(xiàn)狀條件下，若拒馬河張坊以上再擴(kuò)大引水規(guī)模，對(duì)下游平原區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)和生態(tài)環(huán)境將造成嚴(yán)重不良影響和危害。

綜上所述，拒馬河流域水資源供用水系統(tǒng)脆弱，彈性差，水系復(fù)雜，涉及面廣，水事矛盾調(diào)處難度大；與此同時(shí)，省際水權(quán)不明晰，缺乏水量分配方案，導(dǎo)致省級(jí)行政區(qū)域之間的水權(quán)不明晰，對(duì)上下游、左右岸的取水總量缺乏限制依據(jù)，監(jiān)督管理薄弱，制約著區(qū)域水資源管理。為此，針對(duì)拒馬河流域水資源本底情況及供需水形勢(shì)，通過立法來確立拒馬河水量的調(diào)度管理辦法，是促進(jìn)以供定需、維護(hù)生態(tài)平衡、加強(qiáng)宏觀調(diào)控和調(diào)度、實(shí)現(xiàn)水資源可持續(xù)利用、建設(shè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)生態(tài)和諧流域的必要舉措。

1.2 立法的可行性

目前已有諸多法規(guī)制度保障和技術(shù)工作依據(jù)來支持拒馬河水量調(diào)度和水資源管理立法研究，如《中華人民共和國(guó)水法》《中華人民共和國(guó)防洪法》《中華人民共和國(guó)水土保持法》《中華人民共和國(guó)河道管理?xiàng)l例》，水利部《水量分配暫行辦法》和《省際水事糾紛預(yù)防和處理方法》，《海河流域水協(xié)作宣言》《海河流域省際邊界水事協(xié)調(diào)工作規(guī)約》《海委執(zhí)法巡查制度》《拒馬河水事協(xié)商會(huì)會(huì)議紀(jì)要》《拒馬河應(yīng)急引水工程水量調(diào)度與管理方案》等法律法規(guī)、規(guī)章制度和文件方案等。因此，為加強(qiáng)拒馬河流域的水資源管理，特別是強(qiáng)化水資源調(diào)度管理工作而開展水資源管理立法研究并制定《拒馬河流域水量調(diào)度管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《管理辦法》）是可行的。

依法進(jìn)行流域水資源的統(tǒng)一調(diào)度與管理是國(guó)內(nèi)外相關(guān)管理機(jī)構(gòu)和法律工作者關(guān)注的重要問題。從世界范圍內(nèi)來看，在水資源管理和保護(hù)領(lǐng)域，各國(guó)的立法具有如下特點(diǎn)：①中央立法與地方立法并行不悖，地方立法更具操作性。②法律實(shí)施與制度改革并駕齊驅(qū)。水資源法律的實(shí)施面臨很多困難，亟需有效的制度對(duì)其加以改革；目前的改革主要集中在通過立法和行政機(jī)構(gòu)來改變水資源管理體制。③法律保護(hù)與政策支持互補(bǔ)，地方政府和中央政府要緊密配合。④制定新法與完善舊法并舉，與時(shí)俱進(jìn)地加強(qiáng)對(duì)水資源開發(fā)利用的管理。⑤行政管理與公眾參與相結(jié)合，有機(jī)實(shí)現(xiàn)利益協(xié)調(diào)。

中國(guó)在流域管理方面也進(jìn)行了卓有成效的立法實(shí)踐。黃河水資源實(shí)施統(tǒng)一調(diào)度管理已有多年，繼1998年國(guó)家計(jì)委、水利部制定《黃河水量調(diào)度管理辦法》對(duì)黃河水資源實(shí)行統(tǒng)一調(diào)度后，國(guó)務(wù)院又于2006年7月頒布了《黃河水量調(diào)度條例》，此令的目的在于繼續(xù)加強(qiáng)黃河水量統(tǒng)一調(diào)度，實(shí)現(xiàn)黃河水資源可持續(xù)利用，促進(jìn)黃河流域及相關(guān)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境改善。作為中國(guó)重要內(nèi)陸河之一的黑河，水資源供需矛盾異常尖銳，國(guó)家在1999年設(shè)立黑河流域管理局，統(tǒng)籌管理與協(xié)調(diào)調(diào)度黑河流域水資源，水利部于2009年5月頒布了《黑河干流水量調(diào)度管理辦法》，以加強(qiáng)黑河干流水量統(tǒng)一調(diào)度、合理配置黑河流域水資源、促進(jìn)流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境改善。2006年，甘肅省人民政府發(fā)布《石羊河流域地表水量調(diào)度管理辦法》。2008年，陜西省人民政府發(fā)布《陜西省渭河水量調(diào)度管理辦法》。實(shí)踐證明，已頒布實(shí)施的相關(guān)調(diào)度管理辦法對(duì)于流域水資源的合理開發(fā)、嚴(yán)格管理、有效保護(hù)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)揮了重要作用。

國(guó)內(nèi)外流域水量調(diào)度與管理的立法實(shí)踐為研究制定《拒馬河水量調(diào)度管理辦法》提供了有益的借鑒。

綜上所述，無(wú)論從法理依據(jù)還是立法實(shí)踐上看，拒馬河水量調(diào)度與管理的立法工作都是可行的。

2 《管理辦法》的編制原則和主要內(nèi)容

制定《管理辦法》可以促進(jìn)水資源優(yōu)化配置，強(qiáng)化拒馬河水量統(tǒng)一調(diào)度管理，對(duì)于健全流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的水資源管理體制，促進(jìn)水資源的科學(xué)規(guī)劃、合理開發(fā)、高效利用、有效保護(hù)也將產(chǎn)生積極作用。

2.1 編制原則

《管理辦法》以貫徹科學(xué)發(fā)展觀、落實(shí)《中華人民共和國(guó)水法》確定的水量調(diào)度制度為宗旨，在總結(jié)國(guó)內(nèi)外尤其是國(guó)內(nèi)其他流域水量調(diào)度管理工作成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，充分考慮拒馬河流域的實(shí)際情況和水情特點(diǎn)，尊重現(xiàn)實(shí)，著眼未來，遵循公正、公平、嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)的原則，統(tǒng)籌考慮上下游、左右岸的利益，實(shí)現(xiàn)流域的和諧穩(wěn)定發(fā)展。

2.2 主要內(nèi)容

國(guó)家對(duì)拒馬河水量實(shí)行統(tǒng)一調(diào)度，遵循總量控制、分級(jí)管理與分級(jí)負(fù)責(zé)原則。為建立拒馬河水量調(diào)度的長(zhǎng)效機(jī)制，《管理辦法》的編制應(yīng)該體現(xiàn)以下幾個(gè)方面的內(nèi)容。

（1）確立拒馬河水量調(diào)度的管理體制。《管理辦法》中應(yīng)明確水利部、海委、流域內(nèi)兩省市地方人民政府及水行政主管部門、水庫(kù)和水電站以及引水渠道主管部門或者單位的管理職責(zé)，建立起“統(tǒng)分有序、縱向到底、橫向到邊”的管理體制，解決拒馬河水量調(diào)度與管理體制不順、權(quán)責(zé)不清的問題。

（2）健全拒馬河水量調(diào)度責(zé)任制。《管理辦法》要強(qiáng)化水量調(diào)度責(zé)任制的落實(shí)。拒馬河水量調(diào)度與管理要實(shí)行地方人民政府水行政主管部門、海委主要領(lǐng)導(dǎo)以及水庫(kù)、水電站、引水渠道主管部門或單位主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制，并實(shí)行公告制度。《管理辦法》要明確責(zé)任主體、責(zé)任分工、責(zé)任內(nèi)容、責(zé)任追究措施，同時(shí)還要采取分級(jí)督查和聯(lián)合督查相結(jié)合的形式對(duì)水量統(tǒng)一調(diào)度進(jìn)行監(jiān)督檢查，對(duì)未達(dá)到控制指標(biāo)、超指標(biāo)取水、違反水量調(diào)度管理規(guī)定及破壞水量調(diào)度管理秩序的行為要追究相應(yīng)的法律責(zé)任。

（3）建立與水量調(diào)度有關(guān)的取水許可管理制度。實(shí)行嚴(yán)格的取用水管理是做好水資源配置的重要手段，也是促進(jìn)水資源合理開發(fā)利用的重要基礎(chǔ)和依據(jù)。《管理辦法》要對(duì)新建、改建和擴(kuò)建建設(shè)項(xiàng)目的水資源論證和取水許可制度的實(shí)施作出明確規(guī)定，應(yīng)賦予海委對(duì)取水許可制度實(shí)施的監(jiān)督管理權(quán)限，為實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度打下良好基礎(chǔ)。

（4）提出完善的水量調(diào)度方案編制程序。編制《管理辦法》時(shí)，應(yīng)對(duì)年度、月用水計(jì)劃建議的報(bào)送以及年度、月水量調(diào)度方案的制定及修正、調(diào)度指令的下達(dá)等問題作出具體的規(guī)定，使得拒馬河水量分配方案的落實(shí)更規(guī)范、更具操作性。

（5）建立比較完備的應(yīng)急水量調(diào)度制度。國(guó)內(nèi)外相關(guān)流域水量統(tǒng)一調(diào)度與管理的實(shí)踐表明，由于氣候變化和人類活動(dòng)的雙重影響，河川徑流出現(xiàn)極端水情的頻率大大增加。針對(duì)這一情況，《管理辦法》中要建立應(yīng)急水量調(diào)度制度，規(guī)定在出現(xiàn)危及城鄉(xiāng)生活供水安全等緊急情形時(shí)，可以實(shí)施應(yīng)急水量調(diào)度，并規(guī)定應(yīng)急調(diào)度預(yù)案編制以及實(shí)施的程序和措施，確保在出現(xiàn)緊急水情時(shí)能夠有序應(yīng)對(duì)，降低用水風(fēng)險(xiǎn)和缺水損失。

（6）其他應(yīng)予考慮的環(huán)節(jié)。《管理辦法》還應(yīng)該對(duì)水量調(diào)度獎(jiǎng)懲機(jī)制、水文水質(zhì)監(jiān)測(cè)、水量調(diào)度總結(jié)與呈報(bào)、信息溝通與交流、動(dòng)用水庫(kù)死庫(kù)容等環(huán)節(jié)作出相應(yīng)的規(guī)定，形成“覆蓋全面、內(nèi)容具體、程序嚴(yán)密”的水量調(diào)度與管理制度體系。

3 《管理辦法》實(shí)施的重要支撐點(diǎn)

3.1 制定拒馬河流域省（市）際水量分配方案

水量分配是水權(quán)制度建設(shè)的基礎(chǔ)，是河流水量調(diào)度管理辦法順利實(shí)施的重要基石。按照《水量分配暫行辦法》精神，在水資源開發(fā)利用調(diào)查評(píng)價(jià)、供需平衡分析等技術(shù)措施和水資源綜合規(guī)劃的指導(dǎo)下，遵循公平公正、統(tǒng)籌兼顧、尊重現(xiàn)狀、兼顧未來需求和高效利用等原則，采用多種方法綜合比較、合理選定技術(shù)路線，編制拒馬河流域相關(guān)省市及其內(nèi)部行政區(qū)域在生產(chǎn)、生活、生態(tài)方面的水量分配方案，對(duì)于《管理辦法》的制定和實(shí)施具有重要支撐作用。

3.2 確立拒馬河流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和相關(guān)政策

流域生態(tài)補(bǔ)償對(duì)于促進(jìn)流域內(nèi)上下游之間的水資源合理開發(fā)利用與生態(tài)環(huán)境保護(hù)，充分調(diào)動(dòng)各方力量參與流域水資源管理和保護(hù)具有重要意義。如何實(shí)現(xiàn)流域生態(tài)補(bǔ)償是流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制研究的核心問題。在明晰水權(quán)的基礎(chǔ)上，根據(jù)拒馬河流域的行政、水文、氣象、生態(tài)、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等具體條件，深入開展流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)脑瓌t、類型、途徑、方式、范圍、主體、對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)等機(jī)制和政策研究，對(duì)于《管理辦法》的制定和實(shí)施具有重要支撐作用。