基于三方聯動的進城務工人員權益保障問題研究

北京工商大學商學院 蒯鵬州

北京師范大學經濟與工商管理學院 王明華 康凱恒

一、問題的提出

伴隨著市場化改革的不斷深入、工業化發展的縱深推進，中國城鎮化水平不斷提高，到2011年城鎮化率首次突破50%，達51.3%。①國家統計局:《中國統計年鑒2012》，中國統計出版社2012年版。也就是說，在總量規模上，城鎮人口已經超過農村人口，這標志著中國城鄉二元經濟社會結構已經發生根本性轉變。近年來，伴隨著阻礙勞動力城鄉流動政策壁壘逐漸消融，在城市勞動力市場上出現了一個身份特殊、數量龐大、流動性強的社會群體，即我們所說的“進城務工人員”，也成為俗稱為“進城務工人員”的新群體。

這個群體在工作的同時也接觸到現代城市的生產運作方式、生活方式和現代思想觀念。但受制于嚴格的戶籍管理制度，他們卻不能成為正式市民。根據清華大學最近發布的調查數據，2013年的數據顯示，中國的戶籍城鎮化率僅為27.6%，但2012年年底的名義城鎮化率則達52.77%。②清華大學經濟數據中心:《數據中心公布清華大學城鎮化調查初步成果》，http://www.chinadatacenter.tsinghua.edu.cn/news.php?id=309。也就是說，全國有近7億人口屬于城鎮常住人口，但其中卻有超過有3.3億人口長期在城鎮工作和生活，卻不具有戶籍居民的身份。

由于缺乏制度認可的市民身份，進城務工人員群體在城市就業的過程中不但難以享受市民待遇，還經常面臨正當權益受損，并引發了一系列社會問題。根據國務院2006年頒布的《關于解決進城務工人員問題的若干意見》，進城務工人員權益保障狀況堪憂。這些權益受侵害的現象主要包括:工資偏低、被拖欠現象嚴重;勞動時間長、安全條件差;缺乏勞動保障，職業病和工傷事故多等。③國務院:《國務院關于解決農民工問題的若干意見》，2006年1月21日。鄧峰(2011)的調查研究表明，此前進城務工人員權益受損的問題并未得到緩解。其研究表明，目前進城務工人員權益受侵的問題仍然極為普遍，并表現為:克扣工資、欠薪逃匿的現象大量存在;節假日極少，經常加班加點卻得不到相應報酬;從事高危行業而沒有必要的防護措施，職業病和工傷事故頻發;勞動合同簽訂率低且不規范，發生職業傷害后難以獲得及時、足額補償等四個方面。④鄧峰:《農民工權益保障的問題與對策》，載于《人民日報》2011年4月14日。近年來，進城務工人員權益受損的社會影響持續發酵，引發了一系列突發性事件，并給社會穩定帶來隱患。

基于此，本文試圖以調查數據為基礎，歸納新時期進城務工人員權益保障的基本狀況和潛在風險，定位進城務工人員權益保障的矛盾癥結，并據此提出政府、個人和企業三方聯動，破解進城務工人員權益保障難題的相關舉措。

二、進城務工人員權益保障現狀堪憂

本文使用“2013年進城務工人員生存狀況調查”數據，圍繞進城務工人員的主要用工形式、勞動時間、基本勞動權利及維權策略等問題進行了描述性統計，并得到表1。

根據表1，可以得到以下結論:

首先，進城務工人員的勞動合同簽訂狀況仍不容樂觀，簽訂率不足80%。進城務工人員主要通過企業用工、勞務派遣和自雇傭三種形式實現就業。其中，企業用工規模最大，勞務派遣和自雇傭形式相對較少，三者占比分別為85.2%、7.4%和7.4%。除去自雇傭者，簽訂勞動合同的進城務工人員占比僅為78.4%。根據人力資源與社會保障部公布的統計數據，2012年全國企業勞動合同簽訂率為88.4%。①人力資源與社會保障部:《2012年度人力資源和社會保障事業發展統計公報》，2013年5月30日。對比兩方面數據，企業中未能簽訂勞動合同者以臨時雇用的進城務工人員為主。考慮到勞動合同是權益保障的基礎，進城務工人員的權益受損狀況不容樂觀。

其次，進城務工人員勞動時間過長問題極為普遍，加班情況較為嚴重。根據1994年制定的《國務院關于職工工作時間的規定》職工每日工作為8小時，每周工作為40小時。②勞動部、人事部:《國務院關于職工工作時間的規定》，1994年2月8日。亦即，法律規定的月均休息日至少應為8天、日均工作時間應為8小時。但根據表1，進城務工人員中僅有9.5%的月均休息日達到7天以上，休息4天以內者最多，占比達81.5%;日均工作時間為8小時及以下的進城務工人員占比僅為22.0%，另有8.2%的進城務工人員每天工作時間在12小時以上。進一步數據分析表明，進城務工人員的月均休息日不足3天，日均工作時間超過9.4小時，進城務工人員加班情況極為普遍。

再次，進城務工人員基本勞動權利受損情況嚴重，尤以工資拖欠最為常見。數據結果表明，進城務工人員的基本勞動者權利難以得到有效保障。在享有勞動報酬方面，超過半數的進城務工人員曾有過被拖欠工資或加班費的經歷;在享有社會保險和福利方面，有28.77%的進城務工人員未能享受足額繳納的社會保險;在獲得勞動安全衛生保護方面，有21.03%的進城務工人員曾遭受工傷卻未得到及時賠付，另有18.03%的受訪者曾在工作場所遭受過職業傷害以外的人身傷害。

表1 進城務工人員權益保障基本狀況統計表

最后，面對權益受損，不少進城務工人員存在過激反應傾向，應引起高度關注。在被問及當正當權利受到侵害時的應對方式時，有近200名受訪者選擇采取極端手段抗爭，另有1018名受訪者選擇回避該問題。除去這1018人后，存在過激反應傾向的進城務工人員占比達3.5%。考慮到進城務工人員群體的巨大規模，3.5%的比率并不算低，進城務工人員的過激反應傾向問題應引起各界的高度關注。進一步的數據分析還表明，存在過激反應傾向的受訪者主要集中在男性、30歲以下、學歷在初中水平和高中水平之間、收入水平偏低的進城務工人員群體中，并與社保和工傷賠付等權益保障問題密切相關。

三、改善進城務工人員權益保障的現實障礙

如前文所述，進城務工人員權益受侵狀況極為普遍，且不利于和諧社會的建設。這與針對進城務工人員群體的權益保障體系缺位有關。目前，進城務工人員群體權益保障體系的建設面臨政策、個人和企業層面的三重障礙，并表現為以下幾點:

(一)制度建設相對滯后，無法適應城鎮化的新趨勢和新要求。

政策層面的制度障礙主要來自于三個方面:戶籍制度及其背后的公共品歧視性分配政策、城鄉和區域分割的社會保障制度以及缺乏約束力的勞動爭議調解仲裁制度。

首先，戶籍制度人為地對城市居民分類，不利于形成關懷進城務工人員群體的制度導向和社會氛圍。早期的戶籍制度在實現城市優先、工業優先的國家現代化戰略上曾起到一定的積極作用。但在這一制度安排下，工作和生活都在同一城市的人群，其身份卻存在重大差異。在不同的時期，轉移人口的稱謂會有所不同，并實現了從“盲流”到“進城務工人員”再到“新市民”的轉變。這一方面說明了社會的進步，但另一方面也說明他們與原住民的身份差異仍然存在。更重要的是，戶籍制度還與公共品分配政策聯系在一起，形成了一套以戶籍制度為基礎的公共品歧視性分配政策，就業制度、教育制度、醫療保障制度等一系列制度都嵌入了戶籍制度安排中。進城務工人員雖然生活在城市，卻無法享受與原住民一樣的就業幫助、教育服務及醫療保健服務。這種制度導向必然會引起社會氛圍朝不利于進城務工人員的方向發展，無益于保障進城務工人員的正當權益。

其次，社會保障制度存在城鄉分割和區域分割，進城務工人員群體的參保積極性較差。我國社會保障制度的城鄉差異極為明顯，針對進城務工人員群體的社保項目受益明顯低于城鎮居民的社保收益。以北京市的工傷保險為例，根據相關規定，城鎮居民只要構成10級工傷標準便能享受工傷賠付，但外地進城務工人員只有工傷等級達到4級及以上才能享受工傷賠付，且賠付標準遠低于城鎮居民。①北京市勞動和社會保障局:《北京市外地農民工參加工傷保險暫行辦法》，2004年7月28日。考慮到進城務工人員往往難以與用人單位建立正式勞動關系并參加保險，上海等地還推出了專門針對進城務工人員的綜合保險。但這些綜合保險項目也存在繳費比例過高和收益較低的問題。①李偉:《農民工社會保障問題研究綜述》，載于《經濟研究參考》2013年第6期。

區域分割也是阻礙進城務工人員參保的重要原因。一般來說，進城務工人員的流動性較高，很少固定在某一城市工作較長時間。目前我國的社保制度尚未全國聯網，不少進城務工人員在轉換工作地點時無法退保或忘記退保，反而因參保而利益受損。在此背景下，進城務工人員群體更不愿意為繳納社保而額外付費，反而傾向于“落袋為安”，亦即直接從企業處領取額外工資以補償其未參加社保的損失。

最后，勞動爭議調節仲裁制度尚待完善，進城務工人員群體的認可度普遍偏低。根據2007年頒布的《勞動爭議調解仲裁法》，進城務工人員在權益受損時，有權與用人單位協商、向調解組織申請調解、向勞動爭議仲裁委員會申請仲裁，直至向法院提起上訴。調查結果顯示，進城務工人員對勞動爭議調解仲裁制度的認可度相對較差，只有15.3%的進城務工人員會在權益受損時選擇進行勞動爭議仲裁。這既有現行勞動爭議調解仲裁制度設計的問題，也有工會力量建設不到位的問題。②全國人大:《勞動爭議調解仲裁法》，2007年12月29日。現行調解仲裁制度方面的問題主要集中在四個方面:一是勞動仲裁的訴訟時效過短，再加上進城務工人員維權意識不強，超過訴訟時限的情況時有發生;二是調節和仲裁費時費力，一些調查數據甚至表明，為進城務工人員追討1000元拖欠工資需要花費的直接和間接成本甚至會達3000元;③北京青少年法律援助與研究中心:《中國農民工維權成本調查報告》，http://www.zgjy.org/wjzl/wjzlshow.asp? MessageID=246。三是，維權時舉證困難，進城務工人員必須自己舉證，也難以得到企業的配合;四是，現行的調解仲裁機制以調解為主，針對企業的處罰條款相對較少，威懾力相對有限。

(二)進城務工人員就業形式不規范且流動性高，難以與就業保障措施實現有效對接。

單從規模上來說，權益保障相關部門就已經難以為進城務工人員群體的權益保障提供具體而有效的支持。但現實是，進城務工人員群體不但基數龐大，還大多進入數量多、規模小、政府難以有效監管的中小企業或非正規部門，而且經常變換工作崗位和工作地點。這些就業特點給進城務工人員的權益保障工作帶來了極大的現實挑戰，相關就業保障措施往往難以直接與進城務工人員群體實現有效對接。

具體來說，在就業形式的規范性上，由于素質相對較低，再加上戶籍制度造成的勞動力市場分割，進城務工人員群體在城市中的就業流向大多以勞動密集型行業中的中小企業和小作坊、街邊攤等非正規部門為主。數據結果表明，進城務工人員群體的流向大多為制造業、建筑業、酒店餐飲業、批發零售業中的個體經營單位和民營企業。這些企業往往數量多、規模小，政府難以對其用工狀況進行有效監管。

在流動性上，由于工作的穩定性差，進城務工人員群體的流動極為頻繁，并表現為工作所在地和工作崗位的頻繁變化。這一點在本文的數據集中也得到了印證。例如:在工作所在地上，65.6%的受訪者曾在2個以上城市工作，曾在4個以上城市工作者占比為19.5%;在工作崗位上，52.9%的受訪者在過去一年里曾更換過工作，10.0%的受訪者更換過3次以上的工作。

(三)企業的戰略導向仍以低成本為主，人本化管理理念嚴重缺失。

改革開放初期，我國企業參與國際競爭的主要優勢在于近乎無限供給的勞動力規模和極低的用工成本。中國企業大多以低成本為戰略導向參與國際競爭，各企業人力資源管理部門的主要職責就是降低人工成本，人本化管理理念嚴重缺失。如果以低成本為戰略導向，企業自然沒有提高進城務工人員工資待遇、合理安排進城務工人員勞動力時間、足額為進城務工人員繳納社保的動力。至于由此引發的高流動率，在勞動力無限供給的背景下，該問題對企業的影響微乎其微。

多重社會轉型背景下，低成本戰略導向已無以為繼，進城務工人員權益在企業中頻繁受侵的問題將得到改善。具體來說，隨著城鎮化程度和老齡化程度的不斷攀升，農村剩余勞動力無限供給的局面即將不復存在，強壯年勞動力的比重也會持續下降，不少地區已經開始出現大面積的用工荒。在此背景下，原有低成本戰略將無以為繼，企業必須改善其對進城務工人員的待遇，以提高滿意度、降低流動率，滿足企業正常的用工需求。

此外，社會責任也開始成為大型企業選擇合作伙伴的重要標準。近年來，蘋果、耐克等企業的代理商多次被曝光為血汗工廠，并給企業的品牌形象和經營狀況帶來較大的負面影響。這些現象引發了各類企業對上下游合作伙伴企業社會責任的關注。對于試圖成為大型企業合作伙伴的中小企業來說，加大對進城務工人員正當權益的保護已經開始成為影響企業經營成敗的關鍵。

四、多方合力，破解進城務工人員權益保障難題

要破解進城務工人員權益保障難題，就必須要實現政府、個人和企業的三方聯動。其中，政府是制度的制定者，起政策性引導作用;個人是權益的維護者，起基礎性主體作用;企業是保障的提供者，起持續性支撐作用。

(一)政府應發揮政策性引導作用，為進城務工人員權益維護提供良好的制度平臺。

首先，推進應以破除公共品歧視性分配政策為導向的戶籍制度改革。勞動力流入地政府應將進城務工人員群體納入城市公共服務體系，對其進行屬地管理，在制定公共品分配政策時，統籌考慮長期在城市工作和生活的進城務工人員對公共品的需求，特別是其對就業服務、教育資源和醫療資源上的需求，真正意義上實現城市居民共同享有平等的市民待遇。其次，建設以提高進城務工人員自愿參保率為導向的社會保障體系。高參保率需要通過降低參保門檻、提高參保收益和全國聯網來實現，可以考慮以建立全國統一的綜合社保項目為抓手。具體來說，就是由中央政府牽頭，組織開發專門針對進城務工人員、個人繳費比例較少的綜合社保項目，制定全國統一的收益率，不足部分由勞動力流入地政府財政進行補貼。這樣不但能夠降低參保門檻、提高參保收益，還可以率先實現針對進城務工人員群體的社保全國聯網。再次，勞動力流入地的經濟發展水平較高，進城務工人員對當地經濟的貢獻也較大。由當地政府更多承擔對綜合社保的財政補貼，也是讓全民共享經濟發展成果的要求。最后，建立以降低進城務工人員維權成本為導向的勞動爭議調解仲裁體系。降低維權成本，實際上就是要減少進城務工人員維權所要花費的時間和費用，可以通過簡化勞動爭議處理程序，建設進城務工人員維權綠色通道等途徑來實現。具體來說，就是要考慮到進城務工人員群體流動性大、經濟實力差、法律意識相對淡薄的實際情況，簡化勞動爭議處理程序、縮短勞動爭議案件的審理期限、建設專門的進城務工人員維權綠色通道，幫助進城務工人員群體節約維權的時間成本和經濟成本，并為進城務工人員維權提供司法援助和維權指導。此外，德國專門設置勞動法院的做法也值得我國借鑒。

(二)進城務工人員群體應發揮基礎性主體作用，主動成為自身權益的維護者。

我國進城務工人員群體規模極為巨大，且就業形勢不規范、流動性極高。其權益保障問題幾乎不可能單純依靠政府來解決，最終的維護者必然是進城務工人員自身。但個人力量在與企業組織進行博弈時往往會陷入劣勢。這就要求進城務工人員強化維權意識，融入工會或進城務工人員維權自組織等社會組織中，并真正在其中發揮主體作用。一些地區已經出現了進城務工人員自組織，并得到當地政府的批準。這些組織在豐富進城務工人員業余生活、保障進城務工人員權益保障方面都起到了積極作用。但目前，我國自組織的成長仍處于初級階段，仍需要進一步引入社會力量和市場機制，以實現規模的發展壯大和制度的規范化。

(三)企業應發揮持續性支撐作用，自發調整戰略思維、規范用工制度。

企業是吸納進城務工人員就業的主要力量，也是進城務工人員的勞動報酬、社會保險和福利以及勞動安全衛生保護等基本勞動權利的提供者。解決進城務工人員權益保障問題，必須以企業的主動配合為基礎。但與此同時，城鎮化、老齡化和全球化的大趨勢下，我國企業的用工環境正在發生著深刻的變化，并對企業的經營管理活動提出了新要求。因此，企業需要立足組織環境的新變化，意識到勞動力無限供給時代已經終結和企業社會責任時代已然到來的新趨勢，未雨綢繆，擯棄低成本戰略導向，樹立人本化管理理念、規范自身的用工制度，這不僅有助于打破進城務工人員權益保障在企業層面的障礙，也會對企業的可持續發展帶來裨益。