河北省發展農村養老服務對策研究
——以邢臺市農村為表述對象*

楊勇剛 董 芳

河北省發展農村養老服務對策研究
——以邢臺市農村為表述對象*

楊勇剛 董 芳

解決好廣大農民的養老問題，大力發展農村養老服務，有利于農村的社會經濟發展和社會和諧穩定。本文分析了河北省農村養老服務發展過程中面臨的家庭養老服務功能弱化、農村養老機構供需失衡、養老機構社會資本參與嚴重短缺、養老服務水平低、養老服務資金和經費保障不足等諸多問題，提出要發展農村養老服務需要政府高度重視農村養老服務事業、加強家庭養老服務功能、加大農村養老服務資金投入、提高農村養老服務水平、大力發展農村居家養老服務等對策。

農村養老服務；養老服務機構；居家養老服務

人口老齡化是我國當前面臨的一個嚴峻問題，它給社會經濟持續發展和社會和諧穩定帶來巨大挑戰。根據第六次全國人口普查數據顯示，農村老年人絕對數量和老齡化程度均高于城市。河北省是全國最早進入人口老齡化的省份之一，截至2012年年底，全省60歲及以上老年人口已達1000萬人，預計到2020年，全省老年人口總量將達到1261.8萬人，占總人口的16.95%。邢臺市居于華北平原中心地帶，轄21個縣市區，總面積1.25萬平方公里。根據2010年第六次全國人口普查可知，全市常住人口為7 104 114人，其中，65歲以上的人口為511 648人，占7.20%。養老問題關系到廣大農民的切身利益，關系到農村社會經濟發展以及社會和諧穩定，隨著人口老齡化程度日益加劇，大力發展農村養老服務，建立健全農村養老服務體系，解決好廣大農民的養老保障問題顯得日益迫切。

一、河北省農村養老服務的現狀

農村養老服務是指國家和社會為滿足農村老年人的基本生活需求，為農村老年人提供的滿足其物質生活方面和精神生活方面的服務。為了促進農村養老服務的發展，河北省重視養老服務工作，大力發展居家養老服務、農村互助幸福院、機構養老服務等項目，目前，農村老人養老服務發展已取得初步成效。

(一)制定了發展養老服務的相關政策。

近年來，河北省相繼出臺了一系列有關養老服務發展的優惠、補貼政策。例如，政府給養老服務機構提供土地保障，優先對養老機構建設用地進行審批；對驗收合格的社區養老服務站，給予其一次性5萬元的專項資金，大力支持社區養老服務的發展；對于長期運營的老年公寓，每個床位給予1500元的一次性建設補貼和每年600元的運營補貼；在財政資金方面，除依靠政府撥款外，還采取其他資金籌集方式，如省福彩資助部分資金、企業贊助以及辦事處與社區自籌部分資金來解決資金問題。此外，每年還為65歲以上的老人定期做兩次免費體檢，記錄他們的身體狀況，以保障他們的身體健康。在養老服務發展過程中，位于市區城中村的養老服務發展相對較快。2008年邢臺市橋西區團結辦事處紫金社區辦起第一家居家養老服務中心，2010年又成立了陽光居家服務中心，迄今為止已經建立了53家居家養老服務中心，預計到2015年，橋西區將會實現社區養老機構建設全覆蓋。

(二)農村互助幸福院發展特色鮮明。

近些年，河北省農村地區大力建設和推廣農村互助幸福院，為農村老年人提供更方便的養老服務，邢臺市僅2013年就新建了553所農村互助幸福院。農村互助幸福院建設主要以村為單位，通過對舊學校、村委會閑置的資源等進行新建、改擴建使其得到充分的再利用，并且提供水、電、暖等必需的基本生活需求，為村里有養老需求的60歲以上的老人提供集中居住的場所，使多數老年人能一起在生活中給予相互照顧，并且共同活動和娛樂。以南宮市為例，截至2012年4月，南宮市響應政府的號召，按照預期目標，已經興建了90所敬老院，使1000多名花甲老人入住幸福院，得到了很好地照顧。這些幸福院大多數是以各村舊房舍改造而來的，總共投資180余萬元。①數據來源于：長城網，http://report.hebei.com.cn/system/2012/04/16/011823226.shtml。據相關工作人員表示，南宮市將繼續興建90所敬老院，對幸福院進行大范圍的擴建，盡量對周邊所在地的村莊進行覆蓋，使更多的老年人可以享受到幸福院的養老服務。南宮市作為邢臺市的一部分，其所興建的幸福院只是邢臺市在這項工程上的一個縮影。到2013年12月為止，全市已經建設完成2681所農村互助幸福院。為了使老年人的晚年生活更幸福，各農村的互助幸福院逐步和社區的居家養老系統對接起來，為老人提供信息化、社會化服務，最大程度的滿足老年人的養老服務需求。

(三)機構養老水平不斷提高。

截至2013年年底，河北省邢臺市一共建成了98所養老機構，共建設床位2.2萬張，其中，2013年新增床位2000多張。②數據來源于：邢臺日報，http://hebei.hebnews.cn/2014-01/29/content_3759175.htm。機構養老水平的提高更好地滿足了部分老年人入住養老院的養老服務需求。河北省把農村養老機構的建設重點放在公辦養老服務機構上，這些公辦農村養老機構主要以民政事業服務中心為依托。為了滿足有對機構養老服務需求的老年人，使他們得到更好、更全面的照顧，政府對閑置的房屋進行了改造或重建，為老年人提供了養老服務的養老專區。與此同時，政府積極出臺新的優惠政策，如通過減免稅費等方法來鼓勵、支持和引導社會力量參與興辦養老服務機構。另外，對農村“三無”和“五保”老人，政府通過及時足額撥付相關費用以及政府購買服務等補貼方式，鼓勵和支持社會興建養老服務機構接納“三無”和“五保”老人，滿足這些老人的養老服務需求，減輕公辦農村養老服務機構的負擔。到2013年年底，邢臺市44所社會力量興辦的養老服務機構的入住率達到了60%以上，建設床位9000余張。

二、河北省農村養老服務發展面臨的問題

(一)家庭養老服務功能弱化。

隨著城市化的發展對農村青壯年勞動力的吸納，家庭結構的變化，以及部分地區傳統的家庭道德的削弱，以家庭養老為主的農村養老服務模式日益受到挑戰。一方面，城鎮化建設和新農村建設步伐加快，農村擁有的土地面積日益減少，失地農民大量增加，如邢臺城東地區羊村、晏家屯、趙家屯、界家屯等農村大量土地被征用于小區建設或者環境綠化，邢臺縣西部地區坂上、火石崗、景劉莊、姚平等農村大片土地被征用于高速路建設或者環境綠化，導致大量農村青壯年勞動力外出務工，農村地區出現了大量的空巢家庭，家庭養老服務功能逐漸弱化。另一方面，隨著市場經濟的快速發展，農村的道德輿論比以前有所減弱。如今有些子女推脫贍養老人的責任，在生活中或經濟上不照顧老人或子女為爭奪老人的房屋、土地、財產等鬧得不可開交的現象屢有發生。然而多數村民對于這類家庭養老問題和糾紛常常采取事不關己、漠不關心的態度，這些都嚴重影響和削弱了積極、傳統的家庭孝道觀的傳承與建設。

(二)農村居家養老服務發展滯后。

農村居家養老服務，是指依靠政府和社會力量在農村建立一批居家養老服務機構，為居家的老年人提供定點、定時或上門服務，它是對傳統家庭養老服務的補充與更新，是建立農村養老服務體系的一項重要內容。農村居家養老服務人員既有具備一定專業知識和技能的專業人員，也有農村熱心人士、老人鄰居等志愿者。截至2010年年底，邢臺市60歲以上的老年人已達到92萬人，其中農村老年人達60萬人，占老年人口總數的65%。預計到2015年，邢臺市老年人口將達到100萬人，約占總人口的14.2%，農村的養老服務需求越來越大，甚至超過城市。①數據來源于：邢臺網—邢臺日報，http://www.xtrb.cn/xt/2012-04/16/content_345738.htm。在老年人的居家養老服務工作上，城鎮市區的居家養老服務在穩步發展和日益完善，但是農村地區的居家養老服務中心幾乎是一片空白，重視發展了農村互助幸福院，而忽視了農村居家養老服務的發展，導致農村大量的養老需求與居家養老服務供給之間沒有銜接起來，存在巨大差距。

(三)農村養老服務發展經費不足。

河北省農村地區老年人口眾多，農村的養老服務需求要遠遠大于城市的養老需求，然而農村地區經濟發展水平較低，發展速度較慢，政府對農村養老服務方面的資金投入有限，政策扶持力度不夠，導致農村的養老服務資源不足。如2013年，邢臺市共籌集福利彩票公益金3281.25萬元，共安排資助各類社會福利事業項目15個，其中社區建設項目支出240萬元，民政事業服務中心建設項目支出2000萬元，社會救助項目支出3.79萬元，城區居家養老服務中心獎補245萬元，農村互助幸福院獎補240.2萬元，等等。②數據來源于：邢臺民政網，http://www.xtmzw.gov.cn/Article/mzdt/tzgg/201404/20140421104206.html。通過這些數據可以看出政府對農村養老服務的資金投入不足，而大量資金投資到了城區養老服務建設方面。另外盡管農村地區有不少高齡、獨居、失能老人，但是由于農村經濟發展落后，消費支付能力不足等一些因素的制約，政府尚未為其建立專門的養老服務經費保障制度。

(四)農村養老服務機構發展失衡。

河北省農村地區養老服務機構少、規模小，基礎設施簡陋。例如，邢臺地區現有養老院98所，床位2.2萬多張，但是與邢臺市60萬甚至要達到100萬的老年人口相比，遠遠無法滿足其養老服務需求。且大部分民辦養老服務機構資金少、規模小、床位數量少，如威縣的幸福院只有100張床位，威縣信德老年公寓建設床位80張，巨鹿縣健民福利院開設床位150張等。由于養老機構少，床位緊張，導致有些想入住養老院且有經濟支付能力的老人因為沒有床位而入住不了。大約一半以上的養老機構每月收費700～1200元，小部分每月收費1200～2000元，與全市2012年上半年農民人均現金收入4500元的水平來看，收費標準比較高，使得一些收入低的老人沒有能力入住。

農村養老機構的舉辦主體包括公辦和民辦，然而由于農村地區經濟發展相對落后，資金不足等因素的制約，目前邢臺市重點發展公辦農村養老服務機構。由于社會資本參與力度不足，民辦農村養老服務機構發展很不平衡，只有1/3運營正常，可以盈利，大部分經營困難，缺乏資金保障，難以維持養老服務機構的正常運轉，因此河北省農村養老服務機構的舉辦主體仍然是政府，且財政負擔較重。

(五)農村專業化養老服務人員不足。

由于河北省農村地區養老服務機構資金投入不足，工作人員的工資水平比較低，因此，導致專業化的服務人員不足。目前，農村養老服務機構的服務人員大部分是臨時的，無法保障工作的穩定性，導致老人得不到有保障的服務，且不少服務人員根本沒有經過系統的培訓，對養老護理方面的知識不了解，難以應對老年人突發的各種狀況，持證上崗的從業人員只有10%，專業化服務人員嚴重不足。例如，邢臺縣福壽康敬老院新增的70張床位，至少需要10名護理員，但是目前只招到了6人。服務人員的不足特別是專業服務人員的匱乏都制約著農村養老服務的發展。

三、發展河北省農村養老服務的對策

(一)加強家庭養老服務功能。

中國的優良文化傳統以“孝”為先，重視家庭的作用，尊老、敬老、愛老，強化家庭親情關系，營造家庭養老氛圍。首先，要在全省農村中營造尊老、敬老的輿論氛圍，要大力宣傳農村中尊敬老人、孝順老人的人和事，支持和弘揚尊老與敬老的行為，批評指責虐待老人等侵犯老人合法權益的行為，使尊老敬老的氛圍在潛移默化中傳承。其次，對全省農村老年人家庭養老給予政策優惠。應對有老年人的家庭施行傾斜性的政策，如適當減免老人的用水用電費用；把家庭文明建設和家庭養老狀況如何作為考核地方各級領導干部政績的重要內容之一；在農村開展尊老敬老的評選活動等，這都對加強家庭養老服務功能有重要的促進作用。

(二)大力發展農村居家養老服務。

政府應該重視并扶持全省農村居家養老的發展，為農村老人提供更多的服務，使農村老年人的晚年生活有可靠的保障。首先，政府支持是做好農村居家養老服務工作的重要保證。在農村居家養老工作上，政府應該起主導作用，政府有關部門應針對居家養老服務出臺更為具體可操作的政策文件，對全省農村地區的居家養老工作做出全面具體的規劃和指導。與此同時，在資源的整合和資金的投入方面也應當有所作為。例如，在財政預算中設立居家養老服務專項資金，專款專用；政府為符合條件的老年人購買專門養老服務；對農村地區的場地、養老服務機構、設施設備等資源進行整合；加強與信譽度高的商戶的合作，吸收社會資金支持農村居家養老服務的發展。

其次，中介組織的培育和發展是做好農村居家養老工作的主要載體。盡管是政府在主導農村居家養老工作，但如果完全依靠政府來完成這項工作是不可能的，畢竟政府的人力、財力以及物力等資源有限，應對老年人多樣化的養老服務需求是遠遠不夠的。政府應該聯合相關社會組織來開展農村居家養老服務的工作，從而分擔政府的負擔。因此，政府應該盡快采取措施加大對這類社會服務機構的培養與扶持，從而承接政府的部分社會服務職能，使農村居家養老服務能更好地發展。

再次，多樣化的服務形式、高素質的服務人員和有效的監督管理機制是做好農村居家養老服務的關鍵。在農村居家養老服務工作上，應采取多樣化的服務方式，因人而異，根據不同的情況采取不同的解決方法，著重注意老年人的身體健康、生活習慣以及心理狀況等方面，為其提供靈活多樣的服務方式。比如，為無人照料的孤寡老人提供一些日常起居所需的服務；上門為一些行動不便的老年人做一些清潔工作，幫助他們換洗衣物、購買生活必需品，帶他們到戶外做一些活動等；為精神上或心理上孤獨寂寞的老年人提供精神慰藉服務，如多陪老人散步聊天，為他們讀書讀報等；為老人做定期的身體檢查；舉辦一些有趣的文化娛樂活動，為老人們的枯燥的生活增添樂趣，等等。在服務人員的配備上，一方面應該從農村剩余勞動力中挑選居家養老服務機構的工作人員，這樣可以解決一些農村剩余勞動力的就業問題，另一方面要對工作人員進行專業的培訓活動，使他們掌握必要的服務知識和技巧，更好地為老年人服務。此外，在監督管理方面，為了使居民養老服務機構、服務人員、服務質量的管理有章可循，應該制定嚴格的切實可行的規章制度。除了政府監管和行業自律外，還可以聘請具有專業能力的第三方對此進行監督檢查，適時地對服務人員的專業勝任能力以及服務質量進行評估檢查，推進農村居家養老服務的健康有序發展。

(三)加大農村養老服務資金投入。

資金保障是農村養老服務順利開展的最重要的物質基礎，資金是否充足決定農村養老服務發展是否順利，因此，要大力發展農村養老服務，滿足更多老年人的養老服務需求。首先，要建立多元化養老服務資金投入機制。拓寬籌資渠道，不僅需要政府加大資金投入，提高財政資金的使用效率，同時也要采取一系列優惠政策和措施吸引民間資本投入到農村養老服務中來，如對興辦農村養老服務機構的民間部門減免稅費或給予一定的補貼和獎勵等，實現養老服務資金來源的多元化。其次，加快建立農村養老服務補貼制度。分層次、有針對性的為不同層次的農村老人提供養老資金補助或無償服務，如對于農村低收入、獨自生活、行動不便的高齡人群采取完全補貼的方式，保證他們的基本生活；為一些中等收入的高齡人群提供部分養老補貼，給他們提供一些必要的資金補助，或為他們提供低償或無償的服務；對于收入比較充足的老年人，可以適當壓縮其養老服務補貼，由老年人或其家庭支付養老費用。通過這種有差別、分層次的農村養老補貼方式來平衡和保障農村老人的生活。同時，加快建立農村養老服務機構運營補貼制度。政府應該大力支持農村養老機構的建立與發展，并給予一定的政策支持和資金補貼。如對于收養政府服務對象，但是效益確實較差的民辦養老服務機構，政府應鼓勵和支持其發展，除購買其服務外，還應該視情況給予一定的床位補貼或對服務崗位實行政府補貼制等。

(四)加快農村養老服務機構建設。

對于農村養老機構的發展，一方面，要通過新建、改擴建農村養老服務機構，增加農村養老服務機構的數量，同時也要擴大其規模，增加床位，完善其基礎設施建設，增添老年人健身和娛樂設施。另一方面，在建設農村養老服務機構時不僅要發揮政府的主導作用，更要引導社會力量的積極參與，實現舉辦主體的多元化。政府是農村養老服務工作的主體，任何時候政府都應該充分發揮其主體引導作用，但是要想促進農村養老服務事業的快速發展，社會力量不容忽視，政府應該采取資助補貼、稅收減免等優惠政策鼓勵和扶持民營養老機構的發展，或者通過許可經營、合同承包等方式實現供給主體的多樣化。這樣既能減輕政府財政負擔，又能帶動農村養老服務機構的發展。

(五)加強農村養老服務隊伍建設。

建立一支職業道德高、業務素質強的服務隊伍，有利于促進農村養老服務機構的發展，對農村養老服務工作有重要的促進作用。對于農村養老服務機構服務人員不足、專業人員匱乏的問題，政府要做的首先就是應該加大對農村養老機構的資金投入，提高服務人員的工資水平，以此來吸引和留住服務人員。同時政府應該成立專門的培訓機構，定期為工作人員提供培訓，為他們普及基本護理常識以及應對突發事件的技能，提高他們職業道德和業務素質。對于招聘的服務人員應該實行職業資格認證制度，確保招聘人員的專業性，保障服務人員的質量，逐步實現服務人員的專業化，從而為老人提供更全面、更好的養老服務。

[1]郭敏：《淺析中國人口老齡化問題的對策》，載于《人口與經濟》2007年第4期。

[2]張曉霞：《城鄉一體化背景下江西省農村養老服務研究》，載于《農業考古》2010年第6期。

[3]吳中宇：《現代社會保障導論》，華中科技大學出版社2009年版。

[4]蔣新紅：《農村養老服務的出路與途徑》，載于《云南行政學院學報》2009年第3期。

[5]姜彥國：《加強我國農村養老服務機構建設的對策探索》，載于《探索與爭鳴》2011年第3期。

[6]北京大學人口研究所：《農村養老服務資金保障的困難與出路》，載于《社會福利》2012年第3期。

論文系河北省社科基金項目2013年度項目(HB13GL056)、河北省社科聯2014年度河北省社會發展課題階段性成果、2014年度河北省社科聯政治建設與管理創新專業委員會調研項目成果。

F323.89

：A

：2095-3151(2014)52-0044-05