關(guān)于河南省環(huán)境教育立法的思考

蘇蕓芳

(河南城建學(xué)院法學(xué)與公共管理學(xué)院，河南平頂山467036)

1992年聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)將環(huán)境教育列為人類實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要手段之一。我國(guó)在十八大的總體布局中，把生態(tài)文明建設(shè)作為社會(huì)主義建設(shè)的重要內(nèi)容提到全新的高度，要求把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過(guò)程，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。十八屆三中全會(huì)指出，建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系。因此，在依法治國(guó)實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明的大背景下，通過(guò)環(huán)境教育立法規(guī)范環(huán)境教育，提高全民環(huán)境保護(hù)意識(shí)，激勵(lì)全民環(huán)境保護(hù)行為，長(zhǎng)期、有效、充分發(fā)揮法律對(duì)環(huán)境教育的引導(dǎo)和保障作用，對(duì)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)具有重要意義。

1 河南省環(huán)境教育立法路徑選擇

世界上在環(huán)境教育上卓有成效的國(guó)家無(wú)一不從法律上明確了環(huán)境教育的制度、模式和實(shí)施機(jī)制，但各國(guó)環(huán)境教育立法路徑，多為先全國(guó)后地方。我國(guó)環(huán)境資源分布、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和環(huán)境問(wèn)題具有較強(qiáng)的區(qū)域性，各地環(huán)境教育水平、民眾的環(huán)境保護(hù)意識(shí)參差不齊，環(huán)境教育內(nèi)容要求不一。各地根據(jù)自身情況先行制定地方性法規(guī)不失為良策。實(shí)踐中，天津市及寧夏回族自治區(qū)分別專門頒布實(shí)施了地方《環(huán)境教育條例》，對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境教育體系建立健全起到積極的促進(jìn)作用。

河南既是歷史文化資源大省，也是自然景觀薈萃之地，可以說(shuō)是環(huán)境教育的天然實(shí)踐基地。在河南省進(jìn)行環(huán)境教育立法，對(duì)于河南環(huán)境資源的保護(hù)和實(shí)現(xiàn)“美麗河南”，非常必要。也正是基于河南省自然資源、文化資源分布的特點(diǎn)，因此，各地根據(jù)本地的自然環(huán)境資源和歷史文化資源特點(diǎn)，先出臺(tái)適合本地特點(diǎn)的環(huán)境教育法規(guī)是個(gè)很好的路徑選擇。2014年3月洛陽(yáng)市召開《洛陽(yáng)市環(huán)境教育條例(草案)》立法座談會(huì)，5月29日，洛陽(yáng)市環(huán)境保護(hù)宣傳教育中心已將《洛陽(yáng)市環(huán)境教育條例》立法報(bào)告報(bào)市法制辦，這為日后河南省統(tǒng)一制定地方性法規(guī)提供立法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

2 河南省環(huán)境教育立法目的

2014年4月第十二屆全國(guó)人大會(huì)常委會(huì)第八次會(huì)議修訂后的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》關(guān)于環(huán)境教育的表述為:“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)宣傳和普及工作，鼓勵(lì)基層群眾性自治組織、社會(huì)組織、環(huán)境保護(hù)志愿者開展環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)和環(huán)境保護(hù)的宣傳，營(yíng)造保護(hù)環(huán)境的良好風(fēng)氣。教育行政部門、學(xué)校應(yīng)當(dāng)將環(huán)境保護(hù)知識(shí)納入學(xué)校教育內(nèi)容，培養(yǎng)學(xué)生的環(huán)境保護(hù)意識(shí)。新聞媒體應(yīng)當(dāng)開展環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)和環(huán)境保護(hù)知識(shí)的宣傳，對(duì)環(huán)境違法行為進(jìn)行輿論監(jiān)督。”與之前將加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)科學(xué)技術(shù)的研發(fā)和應(yīng)用，普及環(huán)境保護(hù)的科學(xué)知識(shí)作為環(huán)境教育的主要任務(wù)相比，新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》明確了政府及相關(guān)部門在環(huán)境教育中的職責(zé)，將提高人們的環(huán)境保護(hù)意識(shí)和培養(yǎng)環(huán)境保護(hù)理念作為環(huán)境教育的目的和任務(wù)。這是各地環(huán)境教育立法目的的指導(dǎo)性規(guī)定，河南省環(huán)境教育立法目的也應(yīng)遵循該原則規(guī)定。

此外，鑒于河南省的具體省情，各地的環(huán)境資源與歷史文化資源狀況都為環(huán)境教育提供了天然的良好的環(huán)境教育實(shí)踐基地。人們可以充分利用這些優(yōu)勢(shì)資源開展環(huán)境教育。因此，河南省環(huán)境教育的立法目的，除了提高人們的環(huán)境資源保護(hù)意識(shí)，培養(yǎng)環(huán)境資源保護(hù)理念，還須強(qiáng)調(diào)增強(qiáng)環(huán)境資源保護(hù)實(shí)踐能力。通過(guò)法律手段督促環(huán)境教育實(shí)踐，踐行環(huán)境保護(hù)理念，增強(qiáng)環(huán)境保護(hù)行為。

3 河南省環(huán)境教育立法的基本原則

環(huán)境教育立法基本原則是將環(huán)境教育立法指導(dǎo)思想貫穿于環(huán)境教育立法整個(gè)過(guò)程的指導(dǎo)方針和基本準(zhǔn)則。河南省環(huán)境教育立法的基本原則，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)一般立法的基本原則，還要體現(xiàn)河南省環(huán)境教育的特點(diǎn)。

河南省環(huán)境教育立法體現(xiàn)的基本原則應(yīng)當(dāng)至少包括遵守憲法原則、法治原則、民主原則、經(jīng)濟(jì)社會(huì)和生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展原則、政府主導(dǎo)、多主體參與及法律保障原則。憲法原則是要求河南省環(huán)境教育應(yīng)當(dāng)遵守憲法這個(gè)根本大法，不得與憲法相違背。法治原則則是從社會(huì)主義法治的角度，要求河南省環(huán)境教育立法應(yīng)堅(jiān)持與我國(guó)法制統(tǒng)一，不得與上位法規(guī)定相悖，同位階法律規(guī)范內(nèi)容協(xié)調(diào)一致。民主原則是要求河南省環(huán)境教育立法應(yīng)體現(xiàn)公眾參與，保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)與決策權(quán)。經(jīng)濟(jì)社會(huì)和生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展原則是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的基本要求，河南省環(huán)境教育立法只有貫徹經(jīng)濟(jì)社會(huì)和生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，才能將環(huán)境教育納入到實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明的軌道上來(lái)。堅(jiān)持政府主導(dǎo)、多主體參與及法律保障原則則是基于環(huán)境教育自身，發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用，充分調(diào)動(dòng)各實(shí)施主體和全社會(huì)共同參與，通過(guò)法律強(qiáng)制力保障環(huán)境教育的實(shí)現(xiàn)。

4 河南省環(huán)境教育立法應(yīng)確立的基本制度

4.1 環(huán)境教育政策傾斜與資金保障制度

投入不足、普及不平衡是我國(guó)環(huán)境教育的普遍現(xiàn)狀，河南省也不例外。環(huán)境教育問(wèn)題的解決及環(huán)境教育的發(fā)展有賴于當(dāng)?shù)卣某浞种匾暋－h(huán)境教育法律文件不僅應(yīng)當(dāng)確定政府環(huán)境教育的主導(dǎo)地位，還應(yīng)規(guī)定政府對(duì)環(huán)境教育政策的制定上予以適當(dāng)傾斜，保障環(huán)境教育有良好運(yùn)行的社會(huì)環(huán)境。此外，需要加大環(huán)境教育資金投入，更需要通過(guò)法律手段保障資金來(lái)源。如《天津市環(huán)境教育條例》在環(huán)境教育資金保障上明確規(guī)定“市和區(qū)、縣政府應(yīng)當(dāng)將環(huán)境教育所需經(jīng)費(fèi)列入本級(jí)財(cái)政預(yù)算并予以保障。”河南省環(huán)境教育法律規(guī)范也應(yīng)對(duì)環(huán)境教育資金來(lái)源予以明確，如將環(huán)境教育經(jīng)費(fèi)納入政府預(yù)算，占當(dāng)年政府財(cái)政預(yù)算的百分之三(或者根據(jù)年份及環(huán)境教育推進(jìn)狀況，規(guī)定適當(dāng)調(diào)整幅度)。同時(shí)，法律文件還須規(guī)定環(huán)境教育經(jīng)費(fèi)得不得保障的情況下，政府的責(zé)任以及環(huán)境教育資金的使用程序(含使用主體、申請(qǐng)使用條件、使用額度、使用環(huán)節(jié)及過(guò)程監(jiān)督)及非法挪用或者不當(dāng)使用應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任，從而確保環(huán)境教育資金真正用在“刀刃上”。

4.2 環(huán)境教育的考核制度

為了真正使環(huán)境教育實(shí)施主體在環(huán)境教育中發(fā)揮作用，對(duì)各實(shí)施主體環(huán)境教育工作進(jìn)行考核十分必要。我國(guó)《寧夏回族自治區(qū)環(huán)境教育條例》第十七條規(guī)定:“教育主管部門應(yīng)當(dāng)將環(huán)境教育作為學(xué)校辦學(xué)質(zhì)量評(píng)估指標(biāo)，并納入對(duì)學(xué)校的考核內(nèi)容。教育督導(dǎo)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將學(xué)校環(huán)境教育列入教育督導(dǎo)規(guī)劃，并定期實(shí)施督導(dǎo)。環(huán)境教育督導(dǎo)結(jié)論應(yīng)當(dāng)作為考核學(xué)校以及校長(zhǎng)工作的依據(jù)之一。”河南省環(huán)境教育立法，應(yīng)當(dāng)借鑒這些先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，但是還應(yīng)注意:不僅要規(guī)范學(xué)校環(huán)境教育實(shí)施主體的考核機(jī)制和內(nèi)容，還要將發(fā)揮環(huán)境教育主導(dǎo)作用的政府及政府職能部門、其他社會(huì)組織的環(huán)境教育實(shí)施狀況明確列入考核范圍，并對(duì)各主體的考核標(biāo)準(zhǔn)、考核辦法、考核的實(shí)施程序和內(nèi)容以及考核不合格責(zé)任如何承擔(dān)均予以明確。這樣，河南省環(huán)境教育法規(guī)就具有很強(qiáng)的可操作性，環(huán)境教育的實(shí)施主體也明確自身如何落實(shí)環(huán)境教育工作及違反規(guī)定的后果，督促真正履行環(huán)境教育義務(wù)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境教育目的。

4.3 環(huán)境教育的協(xié)調(diào)配合制度

2003年，日本頒發(fā)了《增進(jìn)環(huán)保熱情及推進(jìn)環(huán)境教育法》，確定了環(huán)境教育的基本理念，明確了國(guó)家、地方政府、國(guó)民與民間團(tuán)體的責(zé)任，尤其注重各個(gè)政府部門和社會(huì)機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)配合，完善了一系列相關(guān)配套機(jī)制和具體措施來(lái)增進(jìn)環(huán)境教育。我國(guó)《寧夏回族自治區(qū)環(huán)境教育條例》中的“社會(huì)環(huán)境教育”和“監(jiān)督和保障”也提到政府與社會(huì)組織的協(xié)調(diào)配合，但是具體機(jī)制與程序還有待細(xì)化。河南省環(huán)境教育立法文件應(yīng)借鑒該制度，但應(yīng)在此基礎(chǔ)上明確各主體如何協(xié)調(diào)，配合的內(nèi)容和實(shí)施程序及不予配合應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。尤其注意協(xié)調(diào)配合程度的把握，防止部門爭(zhēng)奪利益或者推諉責(zé)任，法律規(guī)范直接明確各主體協(xié)調(diào)配合的環(huán)節(jié)及內(nèi)容，詳細(xì)規(guī)范實(shí)施程序。違背相關(guān)規(guī)定，除了承擔(dān)行政責(zé)任，嚴(yán)重者可能被要求承擔(dān)刑事責(zé)任。

4.4 環(huán)境教育的交流合作制度

環(huán)境教育是全球性的事業(yè)。河南省環(huán)境教育要發(fā)展，應(yīng)當(dāng)與我國(guó)其他地區(qū)甚至世界上環(huán)境教育發(fā)達(dá)的國(guó)家和地區(qū)定期不定期地進(jìn)行技術(shù)、制度、實(shí)踐等各方面全方位多角度的交流與合作，總結(jié)國(guó)內(nèi)外、省內(nèi)外環(huán)境教育立法的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，健全河南省環(huán)境教育立法體系，通過(guò)法律制度保障和提高當(dāng)?shù)丨h(huán)境教育水平和質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)環(huán)境教育目的，促進(jìn)美麗河南，促進(jìn)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)建設(shè)。

4.5 環(huán)境教育獎(jiǎng)勵(lì)制度

美國(guó)的《國(guó)家環(huán)境教育法》設(shè)定了羅斯福獎(jiǎng)(Theodore Roosevelt Awards)、索羅獎(jiǎng)金(Henry David Thoren Awards)、總統(tǒng)環(huán)境青年獎(jiǎng)金(President’s Environmental Youth Awards)等對(duì)環(huán)境教育和環(huán)境保護(hù)工作予以支持和獎(jiǎng)勵(lì)。我國(guó)現(xiàn)有的兩部地方性環(huán)境教育法律《天津市環(huán)境教育條例》和《寧夏回族自治區(qū)環(huán)境教育條例》也有關(guān)于環(huán)境教育獎(jiǎng)勵(lì)的原則性規(guī)定。河南省環(huán)境教育立法文件應(yīng)借鑒美國(guó)對(duì)環(huán)境教育獎(jiǎng)勵(lì)的規(guī)定，通過(guò)法律明確環(huán)境教育獎(jiǎng)勵(lì)的名稱，各類環(huán)境教育獎(jiǎng)勵(lì)的實(shí)施主體、對(duì)象、內(nèi)容與程序。尤其注重獎(jiǎng)勵(lì)的程序應(yīng)當(dāng)通過(guò)法律予以明確，堅(jiān)持“鼓勵(lì)積極、獎(jiǎng)勵(lì)先進(jìn)”、公平、公正的原則。規(guī)定獎(jiǎng)勵(lì)錯(cuò)誤或者不當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，保證環(huán)境教育獎(jiǎng)勵(lì)真正發(fā)揮作用。

5 河南省環(huán)境教育立法應(yīng)確定的實(shí)施機(jī)制

首先，河南省環(huán)境教育法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)確立實(shí)踐學(xué)習(xí)模式。如美國(guó)“項(xiàng)目學(xué)習(xí)樹”的模式，利用森林和樹木作為通向自然的窗口，幫助人們認(rèn)識(shí)環(huán)境，訓(xùn)練“如何考慮環(huán)境”作出對(duì)環(huán)境保護(hù)明智的決定。河南省環(huán)境教育實(shí)踐學(xué)習(xí)，可以通過(guò)土地或者水資源作為人們認(rèn)知自然環(huán)境的媒介，訓(xùn)練“如何考慮環(huán)境”作出對(duì)環(huán)境資源保護(hù)有利的決定。

其次，河南省環(huán)境教育法律規(guī)范要將正規(guī)教育和非正規(guī)教育中的環(huán)境教育都納入法律保障體系。在學(xué)校環(huán)境教育方面，可以將環(huán)境教育作為一種跨學(xué)科課程推行環(huán)境教育。為了使學(xué)生重視該課程，甚至可以將其作為考試課。考試的方式則應(yīng)當(dāng)靈活，試題類型及考試內(nèi)容則應(yīng)能體現(xiàn)環(huán)境保護(hù)意識(shí)、實(shí)踐等環(huán)境教育目標(biāo)。當(dāng)然，這就需要具有多學(xué)科知識(shí)背景的教師以及教材、配套的考核機(jī)制。

此外，河南省環(huán)境教育的監(jiān)督機(jī)制，不僅規(guī)定有權(quán)監(jiān)督，更應(yīng)切實(shí)賦予社會(huì)團(tuán)體、民間組織和群眾有效、通暢的監(jiān)督途徑和方式，并規(guī)定監(jiān)督實(shí)施的保障措施，明確監(jiān)督不力的情況下，有關(guān)責(zé)任主體應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的具體責(zé)任與承擔(dān)方式。

［1］ 高見.我國(guó)環(huán)境教育的立法思考［J］.求索，2011(8):169－171.

［2］ 廖小平，孫歡.環(huán)境教育的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)與中國(guó)現(xiàn)實(shí)［J］.湘潭大學(xué)學(xué)報(bào):哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版，2012(3):156－160.

［3］ 姜明，蔡守秋.論可持續(xù)發(fā)展視野下的環(huán)境教育立法［J］.中州學(xué)刊，2009(7):82 －85.

［4］ 何向東.關(guān)于制定《中華人民共和國(guó)環(huán)境教育法》的思考［J］.西南大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版，2007(7):104－108.