重大水利工程項目社會穩定風險評估芻議

譚振東

(黑龍江省水利工程造價管理中心，哈爾濱 150001)

重大水利工程項目社會穩定風險評估芻議

譚振東

(黑龍江省水利工程造價管理中心，哈爾濱 150001)

當前，我國重大工程項目社會風險評估工作已得到各級政府的高度重視，尤其是近年來中央加大了重大水利工程項目的投資力度，受工程特點所決定，重大水利工程項目的建設必然會對社會、經濟和生態環境等產生一定程度的影響，社會穩定風險隨之而生，妥善解決工程建設引發的各類風險對提高各級政府的信任度、保障廣大人民群眾的基本利益具有重要意義。文章在概述了重大水利工程項目社會穩定風險內涵的基礎上，對社會穩定風險因素進行了分析，并指出了目前社會穩定風險評估體系存在的主要問題，最后提出了開展重大水利工程項目社會穩定風險評估工作的對策和建議。

重大水利工程；社會穩定；風險評估；風險因素；評估指標

0 引 言

改革開放以來，我國經濟和社會發展迅速，各類重大工程項目相繼啟動，建設力度史無前例，如三峽工程、京滬高鐵工程、西氣東輸工程、青藏鐵路工程等。

然而在迅速發展的背后卻是社會不穩定因素的不斷累積，征地拆遷政策不落實、工程移民安置不到位、生態補償措施不具體等問題凸顯，對社會、經濟、政治、文化和生態環境等造成嚴重的影響，極易引發各類社會沖突的發生[1-2]。

如何妥善解決好重大工程項目建設過程中引發的諸多社會問題，切實保障廣大人民群眾的基本權利，一直是各級政府和社會各界關注的焦點。

近年來，我國政府投資水利項目建設力度逐年加大，建設規模迅速擴大，重大水利工程項目作為重大工程項目的典型代表，同樣也面臨著嚴峻和復雜的社會風險。

1 重大水利工程項目社會穩定風險的內涵

1.1 重大水利工程項目

水利工程是為消除水害和開發利用水資源而修建的工程，其主要作用是可以控制和調配地表水資源和地下水資源，如防洪工程、農業灌溉工程、水力發電工程等[3-4]。

重大水利工程項目是指建設規模巨大、涉及因素眾多的水利工程，是在行政管理中被中央和省市政府批準建設的工程項目。與一般水利工程項目有所不同，重大水利工程項目特點主要表現為建設周期長、投資規模巨大、技術難度強、影響因素復雜、失事后果嚴重等。

新中國成立以來，我國先后建設了一系列重大水利工程項目，如葛洲壩工程、三峽工程、南水北調工程、尼爾基水利樞紐工程等。

1.2 社會穩定風險

社會穩定風險是指由社會各個領域中的不確定性因素引發社會動蕩、社會沖突、社會損失的一種“潛在的可能性關系狀態”[5]。重大水利工程項目社會穩定風險是社會穩定風險的一個分支，其產生的根源主要是由重大水利工程項目的特點決定的，工程的建設必然會伴隨著征地拆遷、非自愿性移民、生態環境破壞及風俗習慣改變等一系列問題，這些都是誘發社會沖突和社會矛盾的主要因素，社會沖突和社會矛盾積累到一定程度就可能對社會穩定造成沖擊，成為誘發社會失穩的可能性。

2 重大水利工程項目的社會穩定風險因素分析

受重大水利工程項目的特點所決定，重大水利工程項目的建設必然會對社會、經濟和生態環境等產生積極和消極的影響。主要體現在以下2個方面：

1)重大水利工程項目的建設可以合理調配我國有限的水資源，有效解決我國水資源供給不足、地區分布與生產力布局不相匹配、水土流失嚴重及生態環境用水等問題，同時可以推動地方社會經濟發展，增加就業和居民收入，提高地方生活水平。

2)由于重大水利工程項目投資規模大、建設周期長，其對社會系統的正常運行和發展必然會產生消極的影響，大量非自愿移民的產生、生產方式的轉變、風俗習慣的變化等都會對社會的穩定造成一定的沖擊[6-7]。

從本質上劃分，重大水利工程項目的社會風險屬于人為社會風險，該風險是工程建設主體為實現或達到某種目標而采取一定措施所引發的可能導致社會發生不穩定狀態所產生的，此類風險必然會給社會帶來不好的結果[8]。

社會風險因素是社會風險發生的原因和條件，構成社會風險的因素越多，發生社會風險的可能性就越大。

目前，我國重大水利工程項目的社會風險因素大體上包括3大類：

1)即工程移民引發的社會風險。

2)經濟結構調整引發的社會風險和生態環境變化引發的社會風險。

3)在進行重大水利工程項目的社會穩定風險因素分析時，應著重從以上3個方面進行綜合調查，并運用定性分析和定量計算相結合的方法進行風險估計，準確劃定風險等級，合理擬定風險防范和化解措施。

3 當前社會穩定風險評估體系存在的主要問題

為完善社會穩定風險評估體系，發揮社會風險評估的積極作用，需進一步挖掘社會風險評估各個環節存在的主要問題，以便采取有效措施預防、減少和化解社會穩定風險[9]。

目前，社會穩定風險評估體系仍存在以下3個方面問題。

3.1 社會穩定風險評估制度不健全，缺乏法律規范體系支撐

近年來，我國各級政府都在積極探索如何構建重大工程項目社會穩定風險評估機制。黨的十七屆五中全會和《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》明確要求：“建立重大工程項目建設和重大政策制定的社會風險評估機制”，《國務院關于加強法治政府建設的意見》中也明確要求：“凡是有關經濟社會發展和人民群眾切身利益的重大政策。

重大項目等決策事項，都要進行合法性、合理性、可行性和可控性評估，重點是進行社會穩定、環境、經濟等方面的風險評估。”

在中央政策出臺的基礎上，各地方政府在開展重大工程項目建設的過程中也相繼出臺了一系列政策，但全國范圍內一直沒有頒布統一的關于社會穩定風險評估制度方面的法規。

各地方政府在進行社會風險評估工作的時候，基本上都是根據自己的理解開展評估工作，缺乏統一的指導性文件，這對做好社會風險評估工作極為不利。

3.2 社會穩定風險評估指標選取和權重確定過于主觀，評估結果缺乏準確性和科學性

目前，我國開展重大工程項目社會風險評估還處于起步階段，進行社會風險評估時評估指標大多以經濟指標、環境指標、社會指標和制度指標為主，而在評估指標選取和指標權重確定的過程中存在著很大的主觀因素，缺乏客觀技術論證，評估時重視結果、忽視過程，對利益相關者的利益訴求理解不到位，多數民意無法得到表達，這也使得評估結果難以實現準確性和科學性。

3.3 社會穩定風險評估主體能動性差，公眾參與程度不夠

社會穩定風險評估過程是一個公眾參與評估和決策的過程，只有在公眾特別是重大項目的利益相關者充分參與的基礎上，才有可能實現社會穩定風險評估的科學性、合理性和準確性。

在實踐過程中，一些重大項目在進行社會穩定風險評估時雖然有提到要采取問卷調查、專家座談、重點走訪及聽證會等形式。

但在目前我國開展的社會穩定風險評估中，由于一些地方政府走群眾路線的意識不強，不重視群眾的利益訴求，缺乏對利益相關者的理解，導致在進行社會穩定風險評估過程中群眾的意見得不到及時的反饋，這些都嚴重影響了評估結果的質量。

4 開展重大水利工程項目社會穩定風險評估工作的對策與建議

開展重大水利工程項目社會穩定風險評估工作可以有效預防和化解項目建設過程中引發的各類社會穩定風險。

目前，我國重大水利工程項目社會穩定風險評估工作還處于探索階段，評估機制尚不健全，評估體系還不夠完善，嚴重影響了評估結論的準確性與科學性。

為妥善解決重大水利工程項目引發的各種社會穩定風險，必須全面開展重大水利工程項目社會穩定風險評估工作，并嚴格遵循評估原則、明晰評估對象、完善評估內容、規范評估流程，為開展重大水利工程建設項目社會穩定風險評估工作提供科學、合理、客觀的判斷依據。

4.1 加強重大水利工程項目社會穩定風險評估法制建設

2012年國家發展和改革委員會和水利部相繼出臺了《國家發展改革委重大固定資產投資項目社會穩定風險評估暫行辦法》和《重大水利建設項目社會穩定風險評估暫行辦法》，兩辦法的出臺對開展重大水利工程項目前期工作時如何進行項目社會穩定風險評估提供了政策支持，但對于項目建設期和運營期內如何控制項目建設帶來的社會穩定風險仍沒有相關政策和法規。

缺乏制度保障，風險評估結論難以實現合理性、合法性，要有效控制項目社會穩定風險，協調項目建設與經濟、社會發展的關系，必須進一步加強社會穩定風險評估法制建設。

4.2 完善重大水利工程項目社會穩定風險評估指標體系建設

社會穩定風險評估指標選取的合理性直接影響評估結果的準確性和客觀性，對順利開展重大水利工程項目建設起著積極的推動作用。目前，我國仍沒有一套完整的重大水利工程項目社會穩定風險評估指標體系，各地方在進行評估指標體系設計時針對性不強，定性指標設計較多，定量指標設計較少，而風險評估指標的合理確定是衡量社會穩定風險評估工作成效的主要依據。

因此必須把社會穩定風險評估指標體系建設作為項目社會穩定風險評估工作的一個重要環節加以重視。

4.3 強化重大水利工程項目社會穩定風險評估公眾參與機制建設

公眾參與是社會管理體系的重要組成部分，它是通過政府部門或重大水利工程項目法人與公眾之間進行信息雙向交流。

在進行重大水利工程項目社會穩定風險評估時引入公眾參與，其優勢有2個方面：

1)可以使受工程建設影響的公眾利益得以有效表達，降低公眾對工程建設的抵制情緒和減少社會矛盾、沖突的發生。

2)公眾參與到項目中，可以對政府部門和建設部門的行為進行監督，及時發現項目潛在的社會穩定風險因素，有利于政府部門或項目法人制定防范和化解社會穩定風險的措施。

[1]張長征.重大水利工程項目的社會穩定風險評估[M].北京：清華大學出版社，2013：82-83.

[2]王景山.項目投資與管理[M].北京：機械工業出版社，2004：43-44.

[3]劉巖.風險社會理論新探[M].北京：中國社會科學出版社，2008：151-153.

[4]王靖宇.重大工程項目社會穩定風險評估機制研究[D].長春：吉林大學碩士論文，2013.

[5]黃德春，張長征，Vdmanu Lall，徐敏.重大水利工程社會穩定風險研究[J].中國人口·資源與環境，2013，23(04)：89-95.

[6]楊琳，羅鄂湘.重大工程項目社會風險評價指標體系研究[J].科技與管理，2010，12(02)：43-46.

[7]舒歡,李露凡.基于WSR重大工程項目社會風險評價指標體系研究[J].項目管理技術,2013,11(04):28-32.

[8]李異,李子奈.工程項目綜合經濟效益的風險性分析[J].技術經濟,1990(04):52-57.

[9]張玨,孫維紅,斯煊昀.水利水電項目后評價的經濟評價研究[J].中國水能及電氣化,2010(12):41-46.

1007-7596(2014)12-0301-03

2014-01-10

譚振東(1983-)，男，黑龍江肇東人，工程師。

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