中國能源發展政策亟須明確：大氣治理重于二氧化碳減排

◎王海濱 （中華能源基金委員會特約研究員）

能源消費對生存環境的不利影響，在人類每個歷史時期、在世界每個角落都存在，只是影響的程度輕重相同。目前，空氣污染與全球變暖在我國都很受關注。這決定了中國既要大力治污，又要努力減排，而在魚與熊掌不可得兼時，必須分清孰輕孰重。

不存在完美的能源選項

在應對能源消費對空氣的影響方面，中國的任務十分艱巨。任務的艱巨源自壓力的沉重。國際上，中國已是全球最大的二氧化碳排放國，而且排放量還在迅速增長，把第二大排放國美國甩得越來越遠，中國承受的國際壓力也越來越大。同時，中國的灰霾、沙塵早已飄散至日本、韓國等東亞鄰國，并已招致埋怨，中國也承受著減少污染物排放的國際壓力。國內方面，民眾的怨氣因日益嚴重的空氣污染而不斷升級。八方承壓，決定了中國的應對措施必然也是多方面的，既要治污，又要減排。

可是，一石二鳥的選擇并不多見，治污和減排許多時候無法重合。而既能治污，又能減排的措施又常常不經濟，或者存在技術風險，難以得到推廣。這讓中國政府很為難。

比如，核電的二氧化碳排放量很低，也不排放PM2.5和PM10，但是一旦發生核事故，后果令人膽寒。又如，和煤炭、石油等相比，天然氣更潔凈，污染物含量更低。但是，和太陽能、風能、水能、核能等相比，天然氣的二氧化碳排放量高得多。所以，發展天然氣不能達到減排的最優效果。再如，煤制氣是把煤炭經過技術處理后加工成天然氣。因為加工涉及脫硫等清潔過程，所以把煤炭轉化為氣體可以減少煤炭消費的污染。但是，煤制氣并不會減少煤炭的二氧化碳排放。再如，太陽能發電、風電、電動汽車等既低碳，又低污染，但是因為經濟性較差，一些關鍵的技術突破也尚未實現，所以迄今為止還無法大規模地替代煤炭、石油、天然氣等。因此，目前以及在可預見的將來，不存在完美的能源選項。

西方大國沒把減排放第一

既然不存在完美能源，無法做到治污和減排兩全其美，那么我們該如何取舍呢？

西方大國的選擇或許可以給我國提供啟示。日本在福島核事故后基本放棄核電，結果不得不消費更多天然氣、石油和煤炭等高碳能源。在2013年的華沙氣候變化大會上，日本提出它無法兌現其在《京都議定書》中的承諾，其二氧化碳排放量將不降反升。和1990年相比，日本2020年的排放量將從曾經承諾的減少25%反轉為增長3.1%。福島核事故后，德國逐步關閉其核電站，同時增加煤炭的進口和消費。因此，德國的減排前景也不妙。美國至今沒有加入《京都議定書》，對減排態度消極。而過去幾年里奧巴馬總統在談論其能源政績時，最津津樂道的是美國能源革命的成功。何為能源革命？能源革命就是頁巖氣、頁巖油等高碳能源的高速發展。加拿大1998年加入了《京都議定書》，但后來為了不受束縛地開發油砂，它在2011年退出了《京都議定書》。

美國、日本、德國和加拿大是西方大國，在應對氣候變化方面擁有充裕資金和先進技術。其中的日本和德國多年來是全世界減少溫室氣體排放的旗手。然而現在發達國家紛紛放棄減排的雄心壯志，我們從中能夠得到什么樣的啟示？第一，國內民眾的主要訴求指向哪里，政府政策就應該順應民意，移向哪里。第二，沒辦法時，一些國際承諾只能暫時擱置。發達國家已然如此，發展中國家也只能如此。

中國在三只杯子上艱難跳舞

目前中國發展經濟、減排和治污的擔子都很重。一個大國同時承擔著脫貧、治污、減排的重任，仿佛在三只杯子上艱難跳舞，哪一只杯子都不能踩破，這需要極精妙的技巧。

中國政府曾對國際社會就減排做出了鄭重承諾，如果不能兌現承諾，則是對國際社會的失信。為了突擊完成“十一五”的節能減排目標，中國許多地方在2010年下半年拉閘限電，結果造成大范圍電荒。

治污方面，以犧牲環境為代價發展經濟的惡果終于集中顯現，中國的經濟發展和環境保護之間的緊張度到達臨界點。

民眾對治污期待更迫切

面對多重壓力，政府需要設計并執行什么樣的政策組合，才能實現發展經濟、控制污染和減少溫室氣體排放這三重目標的最優政策效果呢？答案：以治污為主，以減排為輔。

理由有二，一是不實行此政策后果的危險程度，二是不實行此政策后果的確定程度。在無政府的國際體系中，和所有大國政府一樣，中國政府承受的壓力和威脅通常主要來自國內。現階段中國民眾對治污的期待更強烈、更迫切，這對政府造成直接、急迫、沉重的壓力。如果罔顧民眾的呼聲，中國政府會在國民滿意度、執政信譽等方面付出巨大代價。而減排與否付出的民意成本會小得多。

另外，不治污的惡果是確定的，而如果不奮力減排，惡果會否出現，迄今尚有爭議。嚴重的空氣污染對人體有危害，這沒有爭議。而全球變暖是否存在？如果存在，其肇因有什么？人為因素占多大的比例？中國的減排措施會影響氣候變化的速度和程度嗎？盡管近些年來圍繞這些問題的爭議正在減少，但并未完全消失。相應地，如果中國政府不大力減排，嚴重的后果或許不會出現，即便出現，也不會在近期。

為了避免政策左右搖擺，中國政府應該盡快確定以治污為主、減排為輔的政策路線。目前國內對應否大力發展煤制氣等存在較大爭議。除了擔心煤制氣會加劇現有的水危機外，反對者聲稱煤制氣項目并不能減少煤炭消費造成的溫室氣體排放，因此與其花費巨額資金發展煤制氣，還不如投入低碳能源的發展。贊成者則主張，應該主要看煤制氣減少空氣污染的優點。可見，贊成者和反對者是分別以治污和減排為主要視角的。如果我們堅定地把治污放在第一位，就不會在是否積極發展煤制氣的問題上左右動搖，而會在有條件的地方堅定地推進。

盡快確定以治污為主的政策路線，還有助于避免把經濟性和可行性差的能源作為主打品種去發展。太陽能和風能等新能源因為同時具備了低碳和清潔的優點，占據了道德高地，因而成為能源行業的寵兒。但是，因為經濟、技術等原因，太陽能發電和風電的發展受到很大制約。如果明確了治污第一、減排第二，我們就會更客觀地對太陽能和風能打分，既要打正分，也要打負分，進而會以更加理性的態度推進新能源發展，而非盲目追求發展的高速度。

上調地鐵票價是籌謀惡政

現階段中國的能源政策需要包括以下幾條：

第一，奮力發展天然氣和煤制氣。目前，中國煤層氣和頁巖氣的開發規模遇到較大限制，而煤制氣有望成為國內天然氣的主力氣種。以治污的名義，政府應該大力發展煤制氣，使之為治理灰霾出大力，它對減排沒有貢獻這一缺陷可以押后。當然，在大力發展煤制氣的同時，中國政府也應努力推進頁巖氣和煤層氣開發，做到各類天然氣共同發展。

第二，積極發展風能和太陽能等新能源，但對其發展規模持務實態度。各級政府應該積極扶持風能和太陽能發電。但是，由于經濟性和技術等方面的限制，它們現在不是，今后也很難成為中國的基荷能源。中國政府不能無視這些限制，而應實事求是，以務實的態度發展風電和太陽能發電。

第三，發展公共交通。無論是從治污還是減排的角度，政府都應該繼續努力發展公共交通。如果更多人選擇公交出行，人均污染物排放量和人均溫室氣體排放量都會下降。基于此，應該努力增加公共交通對人們的吸引力，包括降低公交票價，以及讓人們乘坐公共交通工具更加方便，而非采取相反的政策。最近北京持續嚴重灰霾，而市政府卻計劃上調地鐵票價，這既與法國巴黎在灰霾天實行免費公交形成鮮明對比，也會同時損害我國的治污和減排事業，因此是籌謀惡政。

當然，不把減排作為首要的環境治理目標，這很可能會招致部分環保主義者的反對和憤懣。但是，以治污為主、減排為輔，并不意味著為了治污，可以接受溫室氣體排放的增加；另外，長期堅持該政策路線后，很可能出現的結果是，空氣污染（以及其他污染）得到有效治理，同時中國的減排事業也有明顯進步——盡管減排幅度也許不如以減排為主那么大。