我國基于互聯網進行環境治理的現狀問題及建議(下篇)

郭紅燕 黃德生 王 華

(環境保護部環境與經濟政策研究中心，北京 100029)

4 我國互聯網時代環境治理的現狀及問題

正如互聯網對傳統公共事務管理的沖擊，它對當前環境治理也產生了較為深刻的影響。互聯網不僅彌補了現實生活中環境信息公開和環保公眾參與渠道相對狹窄的不足，還減少了公眾參與的時間、金錢、精力成本，實現利益主體之間的快速連接和溝通，為不同社會主體廣泛參與環境治理提供了新的契機。互聯網正在重塑當前環境治理的格局。

4.1 政府

互聯網帶給政府的影響既有積極的，也有消極的。積極的影響表現為，互聯網加速了政府環境信息公開，促進了政府與民眾之間的溝通和互動，使政府工作更加陽光透明等。消極的方面是，政府往往對網絡信息化帶來的各種變化和沖擊沒有做好應對準備，導致政府的決策受到質疑或誤解，進而導致政府的公信力下降等。具體地，政府通過互聯網開展的工作主要包括以下兩個方面。

4.1.1 開展環境宣傳和信息公開

傳統的政府環境宣傳和信息發布渠道主要是通過報紙、廣播、電視等傳統媒體，往往存在信息傳播速度慢、時效性差、受眾范圍有限、成本高等方面的不足，而互聯網尤其是在線社交網絡和微博等新媒體的出現，不僅很好地彌補了這些不足，而且在很大程度上拓寬了信息發布的渠道，信息發布方式更為多樣，信息更新及時便捷，同時使政府和公眾的實時互動成為可能，這些都大大地提高了政府環境宣傳和信息公開的效果。

目前，政府網站覆蓋率已經非常高。2013年度中國政府網站績效評估結果顯示①彭波.法眼:政府網站，如何讓公眾滿意［N］.人民網http://cpc.people.com.cn/n/2013/0327/c83083－20929688.html，2013年03月27日，中央和省級政府網站普及率達到100%，地、市級達到99%以上，區、縣級超過85%。盡管如此，我國政府環保部門運用網絡公開重要環境信息的水平還有待提高，運用新媒體開展信息公開和公眾參與工作的部門還非常有限，如何充分利用互聯網及新媒體加大信息公開的力度，豐富信息公開的內容，調整信息公開的方式，加強與公眾的互動與交流，不斷滿足社會公眾對環境信息公開的要求，促進社會各主體自發有序開展環境治理工作，應該成為政府環保部門下一步重點關注和考慮的事情。

4.1.2 對環境危機事件進行輿論引導

當前，由于中國正處于一個社會轉型、矛盾加劇的特殊時期，環境突發事件和環境群體性事件頻發，特別是2012年以來，四川什邡鉬銅項目、江蘇啟東的污水排海項目、大連的PX 項目、昆明的石化項目都相繼導致了環境群體性事件，引發社會強烈反響，已經嚴重威脅到社會穩定和人民群眾的生活安寧，因此，如何有效應對和處置環境突發事件和環境群體性事件已經成為近年來政府亟待研究解決的課題。

從以往的環境危機事件尤其是環境群體性事件來看，地方政府與民眾產生沖突的模式通常為，以政府開展某項行動為契機，民眾先是以網絡輿論場為主要陣地表達不滿和意見，進而形成網下聚集，倒逼政府解釋、道歉或停止某項活動，以達到訴求目的。可見，網絡輿論在環境群體性事件中起到了推波助瀾的作用，所以，政府要化解環境危機，首先應充分了解和認識到互聯網的作用，并在此基礎上運用互聯網進行輿論引導。

國內外眾多實踐表明，正確運用互聯網進行社會輿論引導可以有效化解環境危機。政府通過互聯網及時發布全部準確的信息，并與公眾開展有效互動交流進行輿論引導，可以事先避免環境群體性事件的發生，對事后危機事件的解決也可以起到很好的作用。但是，如果政府在事件處置的過程中，過早過快發布虛假樂觀信息或者暫時拒絕發布關鍵信息都會降低公眾對于政府的信任度。

理性處理環境危機事件帶來的網絡輿情，政府要做的工作可大致總結為:及時了解環境網絡輿情信息，查明事實真相;第一時間通過網絡通報事實真相、發布全面準確的環境信息，引導網絡社會輿論;通過網絡向公眾承認工作失誤，及時糾正錯誤，完善服務，安撫民心;通過網絡與公眾互動與交流，獲得民意支持。例如，在廈門海滄PX 事件、四川省阿壩州錳渣污染涪江突發環境事件等危機事件中，當地政府就運用網絡新媒體發布相關信息并與公眾展開互動，最終使危機事件朝著積極的方向發展。

就目前狀況而言，多數地方政府還沒有充分理解和認識互聯網在應對環境危機事件中能夠發揮的作用，并不能有效運用互聯網進行輿論引導，很多已經發生的環境群體性事件處置失敗的案例都證明了這一點。

4.2 社會組織

近年來，國內社會組織數量不斷增加。以環保NGO為例，據2012年社會服務發展統計公報，截至2012年底，全國環保民間組織共計7881 個。2007－2012年的五年間，環保NGO 的數量增長了38.8%。在互聯網高速發展的今天，社會組織對信息技術的應用促進了社會組織獨立性的增強，不再完全依賴政府的支持。作為公眾參與環保的中堅力量和領頭羊，社會組織在環保領域中扮演著越來越重要的角色。當前，環保組織運用互聯網參與環境治理主要體現在以下幾個方面。

4.2.1 開展環保宣傳，組織公益行動

環保社會組織利用網絡帶來的便捷和時效性，能夠更好地開展環境保護的宣傳教育，及時獲取、解讀和宣傳政府文件，厘清環境發展形勢和環保政策走向，同時，環保社會組織還可以借助網絡及新媒體工具，倡導并高效組織開展各類豐富多彩的環保公益活動，這對提高社會環保意識、引導公眾的環境行為產生了積極的作用。

在環保NGO 發展初期，資源匱乏、信息來源不夠充分，NGO 的關注面也相對狹窄，早期的NGO 并不能及時獲得政府相關文件，也不能實時了解政策動態，對政策的解讀也很難公之于眾，因此從事政策倡導的NGO 并不多。隨著社會的發展，以及網絡等新型資訊傳播媒介的迅速推廣，信息共享和交流變得頻繁。環保部門文件在網絡上公布，NGO 不再需要繁雜的行政程序，而是通過網絡快速獲取文本內容，在網絡平臺上向相關部門進行咨詢，便可將其對文件的解讀與思考公開，幫助民眾更為全面深刻地理解政府環境決策，在政府部門與公眾間起到良好的銜接作用。例如搜狐網綠色頻道中的“NGO 直擊華沙”專題，在華沙氣候大會的談判過程中，眾多NGO 組織針對此專題發表看法，理性評判華沙氣候變化大會的談判方案，為我國的談判工作提供參考意見，為民眾解讀大會的實質成果，使公眾對會議的了解更為透徹。

網絡在帶來便捷的信息共享、交流方式的同時，也減輕了NGO 通過傳統方式進行聯絡所需承擔的昂貴的資金、物質等方面的壓力。部分環保NGO 利用網絡工具，從早期的信息共享、簡單交流，擴展到通過互聯網聯合網友和志愿者開展活動、匯聚社會資源。例如“綠色北京”發起的“拯救藏羚”活動，充分借助了互聯網威力，被譽為中國互聯網歷史上規模最大的網絡公益活動;“建綠色北京，迎綠色奧運”，通過建議征集、網上征文、網上簽名等多種方式開展政策倡導，得到了公眾和政府部門的認同與采納。同時，“綠色北京”也幫助一些NGO 開展網絡建設工作，一些會員也在自己生活居住的城市與志同道合者發起新的NGO。互聯網技術的進步，一定程度上擴大了環保NGO 公益行動的規模，在網絡可及的地方，都可以進行倡導和組織。目前許多公益行動的參與者來自全國各地的網友群體，環保公益行動的開展有效地提高了社會的環境意識和環境公益行動力。

4.2.2 暢通民意表達，推動公眾參與

環境保護與資源的開發利用往往是一對矛盾。在中國進行資源的開發利用，開發收益絕大部分被開發商和地方政府分享，而承受因資源開發利用帶來的環境影響的當地居民卻無法分享開發收益。公眾作為利益受損者——既缺乏制度渠道，也無能力全程參與到政策制定和利益分享談判中。環保NGO 通常可作為環境利益受損的弱勢群體的代言人，與政府及開發商進行博弈，為這些民眾爭取最大利益。

網絡信息化時代的發展，使公眾參與環境保護進入了一個新的階段——影響公共決策階段，并在一定程度上取得了突破。環保NGO 也從一個環保的宣傳者蛻變成為代表原住民利益、生態要求、文化保護要求的公共利益的倡導者③陳貞汝，馮啟娜.大數據時代下環境保護的新思路［N］.公益時報，2013年12月10日。公共利益是NGO 的宗旨，同時也是政府的最終目標，雙方可以在一些基本的原則性問題上達成共識，所以目前在涉及公眾利益的重大決策中，政府開始提高環保NGO 的參與度，尤其在議程設置階段，發布相關的信息和報道，主動邀請環保NGO 參與，廣泛吸收來自民間的意見，使政策出臺后更易于被公眾接受。環保NGO 利用網絡信息平臺與公眾互動，了解民意，成為公眾保護環境的組織化載體、成為公眾與政府間溝通的橋梁。

4.2.3 促進信息公開，嚴格監督執法

網絡的發展，尤其是物聯網等技術手段的出現，提升了環保NGO 挖掘、收集、使用和管理環境信息的能力。現在，國內已經涌現出多個環保專業團體和環境公益組織，搭建不同的監管平臺，通過對公開的環境信息進行分析、判斷、評價后再公開，如由環保民間組織研發的“中國環保地圖互動開放平臺”、中國污染地圖數據庫等，對政府和企業的行為形成更為直接有效的監督，有力地推動了國內的環境治理。

環保社會組織不但能夠有效披露和監督企業的排污情況，還能夠利用媒體和輿論的力量促使排污企業主動加快整改和更加自覺地接受社會監督。2013年8月，環保組織在北京召開了“誰在污染太湖流域”的發布會，披露了昆山多家電子企業工業污水直接排放進河道的情況。2013年12月，環保組織又發布了紡織企業調研報告，指出在印染行業高度密集的杭州灣地區、太湖流域部分地區以及珠三角部分地區，水污染形勢非常嚴峻。環保組織發布的信息引起了社會各方的廣泛關注，鳳凰衛視、人民日報等多家媒體都對此進行了報道。信息發布后，超標排污企業在第一時間對此作出反應，為使事件負面影響不再擴大，免遭上游產業鏈對其進行“環保制裁”，排污企業主動表示愿意投巨資進行廢水達標處理改造，并邀請環保組織對其改造后的廢水排放進行監測。紡織印染企業集中的浙江和福建兩省已經較為嚴格地執行了新標準，同時浙江省還較全面地披露了企業違反新標準的數據，并邀請環保組織參與監督。

4.2.4 引導環保輿論，加強國際合作

環保NGO 植根于民間，具有一定的專業知識和技術，隨著網絡化和信息交流的加速，環保NGO 在環境保護，尤其是在引導環境輿論方面發揮著越來越重要的作用，甚至能夠在應對環境突發事件和環境應急救援中起到非常關鍵的作用。

很多污染事件發生的時候，通過傳統的渠道較難得到真實、全面的信息，NGO 通過現場參與或公眾反映，可以利用網絡及新媒體提供一些真實的信息和獨立的評論，甚至可以提供一些解決方案。同時，部分環保社會組織在快速獲得環境事件信息后，也會啟動環境應急機制，快速號召和組織群眾參與救援。以“綠色和平”為例，自2005年開始考慮快速反應機制，他們對重點區域進行監測，并安排專人在網絡上關注突發事件的信息，會和當地NGO 進行交流和互動。該反應機制可以保證在環境突發事件發生后3 小時內組建快速反應團隊。

此外，國內環境的日益開放，也給國內與國外NGO的合作提供了空間，這種合作越來越頻繁，為促進國際間的友誼起到了良好的作用，并有助于在一些環境問題上消除誤解。比如“綠色北京”與韓國、日本NGO 合作的一個中日韓環境信息網絡項目，通過民間的交流，中國的環保NGO 可以和鄰國的環保NGO 同行一起，討論韓國對紙張的不合理使用、日本大量進口中國木材生產木筷給中國生態環境帶來的壓力等問題⑤王康鵬.環境信息公開:企業不能說的秘密［N］.第一財經日報，2009年11月06日。

4.3 企業

作為主要的排污主體，企業是影響國內環境治理和環境保護成效的主要社會群體，對環境保護具有不可推卸的責任。互聯網的發展，加大了社會公眾對企業排污及其環境表現的監督力度，促使企業能夠比以往更好地履行自己的環境社會責任。

4.3.1 開展環境信息公開，履行企業社會責任

污染源環境信息公開已經成為環境保護領域的一項重要工作。《環境信息公開辦法(試行)》規定，國家鼓勵企業自愿公開環境信息。2013年7月，環保部發布了《國家重點監控企業污染源監督性監測及信息公開辦法(試行)》和《國家重點監控企業自行監測及信息公開辦法(試行)》，要求各級環保部門應根據《污染源環境監管信息公開目錄》要求，主動公開污染源環境監管信息。2014年，新修訂的《環境保護法》中規定，重點排污單位應當如實向社會公開其主要污染物的名稱、排放方式、排放濃度和總量、超標排放情況，以及防治污染設施的建設和運行情況，接受社會監督。這意味著不久之后環保部還會出臺具體政策文件，要求企業作為公開主體公開污染源環境信息。

在此背景下，部分企業開始逐步公開企業環境信息，但公開結果并不理想。一項環保組織的調查顯示，很少發現有企業很主動、很完全地對外公布環境污染信息，或者是有企業公布了，但是并不是采取廣大公眾容易獲取、容易理解的方式，達不到信息公布的實際效果⑥劉素華.學會從網絡上聽取民意［J］.新湘評論，2009(3):38。比如有的企業迫于壓力公布污染信息時，選擇的公布媒體是一家廣播電臺，時間選在凌晨一兩點鐘，這種公布效果可想而知，根本就達不到要廣大公眾獲取污染信息以進行監督的目的。當然，也有一些企業自愿公開環境信息，如采用環境報告等形式主動公開，但基本上也不會涉及其環境表現不好的一面，更多是從提升其環境社會形象角度做一些宣傳。盡管在促進企業環境信息公開方面還有很多工作需要做，但如果政府能考慮建立一個統一的網絡平臺來供企業專門公布企業環境信息，企業環境信息公開工作可能會向前邁進一大步。

4.3.2 開展環保宣傳，強化環保理念

目前很多環保企業利用互聯網平臺，建立了自己公司的QQ 群、微博、微信平臺，在彰顯企業形象、企業品牌價值的同時，可以直接進行很多重要信息的反饋和搜集。例如，國中水務等企業利用時下流行的App 移動服務，通過互聯網技術實現對旗下水廠日常維護、水質監測、水量控制等做到在線監測、網絡操作等，既節約了人力、物力成本，又推動了企業環境信息公開。

4.4 公眾個人

互聯網及新媒體的興起和發展，激發了公眾網絡信息的制作、發布和傳播的熱情，突破了傳統媒介環境下信息發布從新聞采集到出版發行之間的諸多環節造成的延遲，以及在信息發布審核方面的過濾機制的影響，實現了跨越時空的實時信息傳遞，由此帶來了公眾話語權的主導地位，使公眾有更多的機會廣泛地參與到環境治理的各個環節，包括環境信息公開、環境監測、環境影響評價、環境執法、環境宣傳、環境災害和應急等，公眾在環境治理中的作用顯著增強。公眾通過互聯網參與環境治理主要表現在以下幾個方面。

4.4.1 參與政府環境決策和管理

隨著網絡技術的飛速發展，公眾參與的形式和內容更加廣泛，如通過網絡、新媒體工具等方式征求公眾對環境法律、法規和政策制定，以及一些大型建設項目等的意見和建議。如為細化新修訂的《環境保護法》相關條款，近期環境保護部起草了《環境保護按日連續處罰暫行辦法》(征求意見稿)、《實施環境保護查封、扣押暫行辦法》(征求意見稿)、《環境保護限制生產、停產整治暫行辦法》(征求意見稿)、《企業事業單位環境信息公開暫行辦法》(征求意見稿)，并將其放到網上，在一定時間內向社會公開征求意見。再比如，關于建設項目的環境影響評價，已經規定環評報告的公開已經由原來的簡本公開轉為全本公開，除了將項目的環評報告在網上公布外，還可以通過網絡環評論壇邀請專家和政府官員做客解答公眾提出的問題，不僅實現了及時的雙向交流，而且有利于環評知識宣傳，提高公眾環境知識水平。

4.4.2 強化了對政府部門和污染源的監督

傳統的環保舉報方式主要通過12369 投訴舉報電話、投訴電子郵箱和信訪渠道等舉報，而互聯網尤其是新媒體出現之后，對相關事件的網絡曝光成為一種新的“舉報”和“監督”方式。2009年人民日報和人民網的一項調查顯示，87.9%的網民非常關注網絡監督，遇到社會不良現象時，99.3%的網民會選擇網絡曝光⑦宋欣洲.本土化、信息化:環保NGO 在質變［J］.綠葉，2008(10)．在、。網絡監督已經成為暢達民意、維護權益、鞭撻腐敗的便捷而有效的手段。近兩年頻頻報道的網民邀請環保局長下河游泳、網友發帖罵環保局長不作為、河北“紅小豆”環保局長被免職等新聞事件，就是公眾通過網絡曝光推動政府部門提高環境治理效率的典型案例。

“網絡曝光”的舉報方式也被公眾用于監督排污企業的環境污染和破壞行為，如當前許多由政府、社會組織或者個人發起的“隨手拍”活動，都在一定程度上對違法排污企業起到了監督和震懾作用，有利于從源頭遏制環境污染。同時，新出現的手機客戶端軟件如《環保隨手拍》App、“污染地圖”App 等，進一步加強了“網絡曝光”的力度，為公眾隨時上傳和查詢污染源信息提供了平臺，便于公眾更好地舉報和監督違法排污企業。

4.4.3 影響環境輿情，催生環境治理要點

隨著網絡技術的發展，公眾可以通過政府官網、論壇、微博、博客等獲取并傳播交流環境信息，了解并影響環境輿情。互聯網尤其是新媒體的出現，極大地增強了人們利益表達的自由度和利益聚合的力度和速度，具有共同的興趣和愛好、持有相同觀點的網民短時間內就可以結成興趣小組，迅速匯聚利益相關主體，形成強大的輿論壓力。

環境網絡輿情，可以催生新的環境關注熱點和環境治理要點，PM2.5成為空氣質量監測指標便是一個典型的案例。PM2.5真正開始引起中國網民們關注是在2011年，一位網友開通了名為“美帝使館空氣”的微博，通過GAE(Google 的一種免費網絡服務)搭建的一個轉發程序，自動獲取并轉發美駐華使館在twitter 等平臺發布的數據，從10月12日起開始，每天在新浪微博同步更新美國駐華大使館發布的北京PM2.5數據，平均每天發布21 條微博。之后許多網絡名人通過微博對北京空氣質量輪番“開炮”。由于名人效應，PM2.5一詞在微博上廣泛流傳并引發其他傳統媒體的爭相報道，致使PM2.5引發全國關注，最終影響到政策制定，催生了新版《環境空氣質量標準》(GB3095－2012)，把PM2.5納入空氣質量監測范圍。

網絡環境輿情是一把雙刃劍，一方面它可以推動環境保護，另一方面，消極的環境輿情將會損害政府的環境管理者形象，降低其公信力，造成輿論危機，并引發暴力沖突事件，造成不良社會影響。自1996年以來，我國環境群體性事件年均增長29%。自然之友發布的《中國環境發展報告(2014)》指出，一些公眾抗議的環境項目，其真實風險未必有民眾感知的那么強烈，甚至是一些低風險項目，之所以會出現這種“低風險項目引發大范圍公眾關注甚至導致群體性事件”現象，是因為環境風險在信息傳播和社會響應的過程中被過度放大。因此，引導公眾個人對網絡信息的甄別、篩選和合理合法傳播，加強環境輿情的監督和引導，不但非常必要，而且非常緊迫。

5 互聯網時代我國環境治理相關建議

互聯網的快速發展對傳統的政府管理、人們思維方式和社會治理模式都產生了非常大的影響和沖擊，對環境保護工作也提出了更高的要求。網絡時代的環境治理模式，是政府、企業、社會組織和公眾個人等各類社會主體多渠道多方式高度參與環境治理的一種模式。在這一模式下，每個社會主體都應與時俱進、順勢而為，把握環境治理的新動向和環境治理的新規律、新方法，充分利用網絡信息技術獲取環境信息，推動信息公開，強化環境監督和執法，積極妥善應對和處理環境危機事件，不斷推動我國環境治理向信息網絡化、主體多元化、互動合作化的方向邁進。

對于政府環保部門而言，在互聯網時代，要更好地推動環境治理，首先要創造全社會共同進行環境治理的條件和環境，做好相關基礎研究的同時，及時建立共同參與環境治理的環境信息獲取和互動平臺。主要建議如下:

第一，進一步研究并理解互聯網的特點、互聯網對環境治理的影響機制及互聯網時代環境治理的主要特征。準確把握和理解互聯網相關規律和特點，是環保部門在互聯網時代運用互聯網工具有效推動環境治理工作的首要前提，也是積極應對互聯網帶來的挑戰的重要保障。

第二，全面改革環境治理體系，適應互聯網時代環境治理的要求，充分運用互聯網推動環境治理。基于互聯網的特點和規律，改革和完善環境治理的體制、機制、制度和法律法規政策，以及環境治理的方式方法等，為有效推進環境治理提供保障。

第三，系統整合環保系統內部各業務部門信息資源及信息系統，建立網絡環境信息收集、發布和共享機制，盡快實現環境信息集中統一管理、發布和共享。這既是環保部門開展自身環境管理工作的需要，也是網絡時代社會公眾對環保部門環境信息公開工作提出的要求。

第四，建立網絡社會輿情監測和預警系統。利用互聯網尤其是新媒體密切關注環保熱點重點問題、跟蹤突發環境事件和環境群體性事件，廣泛收集民意，系統分析不同群體的訴求和意愿，及時對社會輿情作出研判和預警，為環保部門科學決策提供參考。

第五，建立政府、企業和公眾的網絡溝通互動的機制和平臺，引導社會各方就環保問題進行全方位及時交流溝通，允許公眾自由反饋環境信息和相關意見，同時環保部門也要有針對地進行反饋和互動，充分營造互動、良好、和諧的公共輿論氛圍。

［1］陳天林，劉愛章．網絡時代預防和處置生態環境型群體性事件的新思路——透視廈門PX 事件［J］．科學社會主義，2009(6)．

［2］陳貞汝，馮啟娜．大數據時代下環境保護的新思路［N］．公益時報，2013年12月10日．

［3］劉素華．學會從網絡上聽取民意［J］．新湘評論，2009(3):38．

［4］邁爾·舍恩伯格，庫克耶．大數據時代［M］．盛陽燕，周濤譯．杭州:浙江人民出版社，2013．

［5］彭波．法眼:政府網站，如何讓公眾滿意［N］．人民網 http://cpc.people.com.cn/n/2013/0327/c83083－ 20929688．html，2013年03月27日．

［6］宋欣洲．本土化、信息化:環保NGO 在質變［J］．綠葉，2008(10)．

［7］王康鵬．環境信息公開:企業不能說的秘密［N］．第一財經日報，2009年11月06日．

［8］鄭琦．中國環保NGO 的公共政策參與［J］．社團管理研究，2012(8)．

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［10］20 萬懸賞環保局長下河續:發起者稱是百姓心聲．中國新聞網http://www．chinanews．com/sh/2013/02－20/4581640．shtml，2013年02月20日．

［11］山東省環保廳鼓勵“隨手拍”一月找到3 個排污口［N］．大眾日報，2013年08月13日．