我國海域資源配置管理的政策依據(jù)分析

曹英志

(國家海洋信息中心，天津 300171)

1 引言

按照《中華人民共和國海域使用管理法》的規(guī)定，我國海域流轉(zhuǎn)市場包括一級市場、二級市場和中間市場。其中，一級市場是國家依法將其海域使用權(quán)有償轉(zhuǎn)讓給海域使用者之間的交易關(guān)系，包括行政審批和招標(biāo)、拍賣、掛牌出讓兩種方式;海域二級市場是海域使用者在使用期限內(nèi)依法將海域使用權(quán)再轉(zhuǎn)包給第三者的交易關(guān)系，包括轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、繼承等?？梢娢覈Ｓ蛸Y源配置的方式主要有市場配置方式和行政配置方式兩種。我國海域資源行政配置均從屬于海域一級流轉(zhuǎn)市場，市場配置是一級市場的組成部分，并完全涵蓋了二級市場。

當(dāng)前，國家基于實(shí)現(xiàn)一定歷史時期的海洋綜合管理的路線和基本任務(wù)而制定了《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》、《全國海洋事業(yè)十二五發(fā)展規(guī)劃》、《全國海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》等規(guī)劃，提出了“科學(xué)發(fā)展觀”、“優(yōu)化國土空間開發(fā)格局”、“市場在資源配置中起決定性作用”、“完善政績考核評價體系”等指導(dǎo)方針，國家海洋局為加強(qiáng)海洋管理提出了“五個用?！?、“用海綜合管控能力建設(shè)”等一系列管理措施。這些都是國家政策的重要組成部分，也是我國海域資源配置的重要行動準(zhǔn)則。因此，開展海域資源配置管理工作，必須遵循這些政策依據(jù)。

2 國家政策是海域資源配置管理的行動準(zhǔn)則

當(dāng)前，我國海域資源配置必須堅持《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》、《全國海洋事業(yè)十二五發(fā)展規(guī)劃》、《全國海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》、“科學(xué)發(fā)展觀”、“優(yōu)化國土空間開發(fā)格局”、“市場在資源配置中起決定性作用”、“完善政績考核評價體系”以及“五個用?！?、“用海綜合管控能力建設(shè)”等基本政策為先導(dǎo)。

2.1《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》

2011年3月14日，十一屆全國人大四次會議批準(zhǔn)通過了《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》(本節(jié)簡稱“《綱要》”)。《綱要》依據(jù)《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃的建議》編制而成，全文約6 萬字，共分為16 篇，主要闡明了國家戰(zhàn)略意圖，明確了政府工作重點(diǎn)，引導(dǎo)市場主體行為，設(shè)計了我國2011年至2015年國民經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的宏偉藍(lán)圖，是全國各族人民共同的行動綱領(lǐng)，是未來5年我國政府履行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)職責(zé)的基本依據(jù)。《綱要》提出了“十二五”時期我國在經(jīng)濟(jì)建設(shè)、社會發(fā)展、生態(tài)文明、改革開放等4個大的方面以及經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展16 個小的方面的主要任務(wù)。特別值得一提的是，《綱要》首次以一章二節(jié)的篇幅對海洋工作提出了總體規(guī)劃，要求推動“海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展”要“堅持陸海統(tǒng)籌，制定和實(shí)施海洋發(fā)展戰(zhàn)略，提高海洋開發(fā)、控制、綜合管理能力”，并要采取“優(yōu)化海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”(第十四章第一節(jié))和“加強(qiáng)海洋綜合管理”(第十四章第二節(jié))的具體措施。海域資源配置既是執(zhí)行“推進(jìn)我國海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展”的重要體現(xiàn)，也是貫徹“優(yōu)化海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”和“加強(qiáng)海洋綜合管理”的具體措施之一。在“優(yōu)化海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)”中，提出要“合理開發(fā)利用海洋資源”，發(fā)展的海洋產(chǎn)業(yè)包括氣、運(yùn)輸、漁業(yè)、濱海旅游等，新興產(chǎn)業(yè)包括海洋生物醫(yī)藥、海水綜合利用、海洋工程裝備制造等。同時還要“增強(qiáng)海洋開發(fā)利用能力”和“深化港口岸線資源整合和優(yōu)化港口布局”，“制定實(shí)施海洋主體功能區(qū)規(guī)劃，優(yōu)化海洋經(jīng)濟(jì)空間布局”。在“加強(qiáng)海洋綜合管理”中，提出要完善海洋綜合管理體制，具體業(yè)務(wù)領(lǐng)域包括海域海島管理、海洋環(huán)境保護(hù)、海洋行政執(zhí)法等，特別提出要“健全海域使用權(quán)市場機(jī)制”，“控制近海資源過度開發(fā)”，“維護(hù)海洋資源開發(fā)秩序”等。主體功能區(qū)規(guī)劃是當(dāng)前我國實(shí)施國土空間有序開發(fā)的重要舉措，《綱要》的一章二節(jié)內(nèi)容既給海域資源配置指明了目標(biāo)，也提出了海域資源合理配置具體需要從海洋產(chǎn)業(yè)、海洋開發(fā)技術(shù)、資源整合、規(guī)劃和布局、海洋管理體制、執(zhí)法、環(huán)境保護(hù)、海域資源市場交易等方面入手，也給關(guān)于完善我國海域資源配置機(jī)制的建議提供了研究思路。

2.2《全國海洋事業(yè)十二五發(fā)展規(guī)劃》和《全國海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》

2013年1月，國務(wù)院批準(zhǔn)了《國家海洋事業(yè)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，該規(guī)劃是在立足國務(wù)院于2008年2月批準(zhǔn)的《國家海洋事業(yè)發(fā)展規(guī)劃綱要》基礎(chǔ)上，結(jié)合我國當(dāng)前新形勢，根據(jù)黨的十八大提出的“建設(shè)海洋強(qiáng)國”宏偉目標(biāo)，全面和深入部署了“十二五”期間我國海洋事業(yè)發(fā)展工作，對“十二五”海洋事業(yè)發(fā)展提出了總體要求，確定了指導(dǎo)思想、基本原則和發(fā)展目標(biāo)。規(guī)劃期至2015年，遠(yuǎn)景展望到2020年。該規(guī)劃對海域資源配置最有指導(dǎo)的地方在于該規(guī)劃將海洋資源列為海洋事業(yè)涵蓋的6 大主要內(nèi)容之一，其他5 個內(nèi)容是環(huán)境、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、權(quán)益和安全。因此，海域資源配置既要從海洋事業(yè)發(fā)展的大局出發(fā)，還要協(xié)調(diào)兼顧環(huán)境、生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、權(quán)益和安全等方面。其次，關(guān)于海域資源配置的工作內(nèi)容主要是包含在該規(guī)劃部署的“科學(xué)養(yǎng)護(hù)和利用海洋資源”、“加強(qiáng)海域使用管理”和“加大海洋生態(tài)保護(hù)和修復(fù)力度”3 個主要任務(wù)中。

2003年5月，國務(wù)院印發(fā)了《全國海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃綱要》，這是世界上沿海國家中第一個由國家最高行政機(jī)構(gòu)頒布實(shí)施的海洋經(jīng)濟(jì)宏觀政策性政府文件，也是我國為促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)綜合發(fā)展而制定的第一個具有宏觀指導(dǎo)性文件。2012年9月16日，國務(wù)院頒發(fā)了《全國海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展“十二五”規(guī)劃》。該規(guī)劃科學(xué)研判了“十二五”時期海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨的機(jī)遇與挑戰(zhàn)，確定了“十二五”時期我國海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的指導(dǎo)思想、基本原則、主要目標(biāo)和重點(diǎn)任務(wù)。規(guī)劃全面涉及了海洋經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化、結(jié)構(gòu)調(diào)整、科技創(chuàng)新、資源開發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境等方面，提出了我國海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的保障措施。該規(guī)劃要求海域資源配置首先是必須堅持“統(tǒng)籌陸海資源配置”的原則，也就是說，當(dāng)前我國海域資源配置不僅要考慮海洋因素，同時要考慮陸域開發(fā)，因為海域資源開發(fā)和陸域開發(fā)是國家空間開發(fā)的兩個方面，不可偏頗。其次，該規(guī)劃要求海域資源配置要注重與海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)合，注重對海洋傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、海洋戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和海洋服務(wù)業(yè)的分類指導(dǎo)，要體現(xiàn)“十二五”時期我國海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的宏觀取向。同時，該規(guī)劃還要求海域資源配置必須堅持與海洋環(huán)境保護(hù)，要在配置中，既要有利于促進(jìn)海洋資源的有效利用，又要保護(hù)海洋生態(tài)環(huán)境。

2.3 黨和政府有關(guān)報告

(1)科學(xué)發(fā)展觀

2003年7月，時任國家主席胡錦濤同志立足社會主義初級階段的基本國情，針對國家如何發(fā)展的問題，提出了科學(xué)發(fā)展觀的基本方針。該方針是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要指導(dǎo)方針，是推進(jìn)各項事業(yè)改革和發(fā)展的一種方法論?？茖W(xué)發(fā)展觀的內(nèi)涵是“堅持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)”，第一要務(wù)是發(fā)展，核心是以人為本，基本要求是全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，根本方法是統(tǒng)籌兼顧。

在陸地資源不斷減少前提下，海洋面臨著越來越大的壓力，海域資源的開發(fā)與利用是把雙刃劍，利用好了對促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用無疑是顯著的，但控制不好，會導(dǎo)致環(huán)境惡化、資源枯竭，使整個國民經(jīng)濟(jì)體系遭受巨大損失。因此，海域資源配置要堅持科學(xué)發(fā)展觀，將海域配置給真正能發(fā)揮出海域資源綜合效益的海域使用權(quán)人手里。

(2)“優(yōu)化國土空間開發(fā)格局”和“市場在資源配置中起決定性作用”政策

2012年11月，黨的十八大提出了“提高海洋資源開發(fā)能力，發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)，保護(hù)海洋環(huán)境，堅決維護(hù)海洋權(quán)益，建設(shè)海洋強(qiáng)國”的戰(zhàn)略部署和宏偉目標(biāo)，進(jìn)一步部署了“優(yōu)化國土空間開發(fā)格局”的戰(zhàn)略任務(wù)。實(shí)現(xiàn)海洋強(qiáng)國的目標(biāo)客觀上要求我國海域資源配置要從全國發(fā)展的視角與全局利益角度出發(fā)，以我國人口資源環(huán)境相均衡、經(jīng)濟(jì)社會生態(tài)效益相統(tǒng)一為原則，通過優(yōu)化現(xiàn)在和將來經(jīng)濟(jì)、社會、人口與環(huán)境等要素，強(qiáng)調(diào)在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)增長、消費(fèi)模式改變的進(jìn)程中，盡最大可能節(jié)約能源資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境。

2013年11月，十八屆三中全會依據(jù)黨的十四大以來的20 多年的實(shí)踐，對政府和市場關(guān)系進(jìn)行了新的科學(xué)定位，將市場在資源配置中的“基礎(chǔ)性作用”修改為“決定性作用”，隨著市場在資源配置中地位的提升，海域資源配置市場化也需順應(yīng)發(fā)展潮流，我國海域資源配置要嚴(yán)格管理一級市場，加快流轉(zhuǎn)二級市場［1］。

(3)“完善政績考核評價體系”政策

2014年國務(wù)院政府工作報告提出了“完善政績考核評價體系”的重要政策，提出政府“政績”考核評價要引導(dǎo)到“加快方式調(diào)結(jié)構(gòu)、實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀”上來［2］，也就是說對政府“政績”考核標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生了轉(zhuǎn)型、升級，考察政府“政績”要GDP，但不唯GDP。但是，我國現(xiàn)行海域資源配置比較倚重經(jīng)濟(jì)收益指標(biāo)，影響甚至是損害了海洋生態(tài)資源的可持續(xù)發(fā)展和良好的用海秩序，這與政府部門堅持以“唯GDP”論的經(jīng)濟(jì)發(fā)展觀有必然聯(lián)系。因此，開展海域資源配置管理工作，必須轉(zhuǎn)變政府部門政績考核評價體系，必須堅持將經(jīng)濟(jì)效益與社會效益和生態(tài)環(huán)境效益有效結(jié)合。

2.4 國家海洋局有關(guān)政策

(1)“五個用?！崩砟?/p>

“五個用海”的理念始于2011年9月28日，國家海洋局黨組書記、局長劉賜貴在《人民日報》第11 版署名發(fā)表的《開發(fā)利用海洋資源必須堅持“五個用海”》的文章，而后被國務(wù)院頒布實(shí)施的《全國海洋功能區(qū)劃(2011－2020年)》采納和確認(rèn)。“五個用海”具體包括規(guī)劃用海、集約用海、生態(tài)用海、科技用海和依法用海［3］?！耙?guī)劃用?！币笸ㄟ^建立海洋空間和資源規(guī)劃體系，用海實(shí)行整體性、長遠(yuǎn)性、戰(zhàn)略性布局，近海要推進(jìn)，深海開發(fā)要拓展?！凹s用?！笔且D(zhuǎn)變海洋經(jīng)濟(jì)增長方式，禁止分散用海、粗放用海，實(shí)行規(guī)模用海，提高單位岸線和用海面積的投資強(qiáng)度，調(diào)結(jié)構(gòu)、促關(guān)系，實(shí)現(xiàn)海域資源的合理配置?！吧鷳B(tài)用?！币獔猿仲Y源開發(fā)與生態(tài)保護(hù)并舉，按照整體、協(xié)調(diào)、優(yōu)化和循環(huán)的思路，走可持續(xù)開發(fā)?！翱萍加煤！笔且岣吆Ｑ罂萍奸_發(fā)能力和水平，以科技帶動海洋資源開發(fā)和環(huán)境生態(tài)保護(hù)?！耙婪ㄓ煤！笔且獔猿址ㄖ卧瓌t，海域資源開發(fā)要嚴(yán)格執(zhí)行海域使用管理法律法規(guī)、配套制度和政策，有法必依、違法必究［4］。“五個用?！睘楹Ｓ蛸Y源配置工作提供了新的理念。

(2)“用海綜合管控能力建設(shè)”方針

鑒于目前我國海洋管理政出多門、多頭管理，難以對海洋形成有效管理的合力的現(xiàn)狀，國家海洋局提出了“用海管控能力建設(shè)”方針。由于我國海洋開發(fā)利用對海域資源的剛性需求持續(xù)上升，行業(yè)用海矛盾日益突出，海域、海岸線等空間資源的稀缺性逐步顯現(xiàn)等，海域資源配置同樣應(yīng)該以提高“用海綜合管控能力”為目標(biāo)。實(shí)施海域資源配置管理，一方面需要做好與環(huán)保部門、執(zhí)法部門的協(xié)調(diào)機(jī)制，另一方面需要切實(shí)采取有效措施，例如切實(shí)貫徹海洋功能區(qū)劃、嚴(yán)格制定圍填海計劃管理制度等［5］。

3 結(jié)束語

海域資源配置的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)海域資源的合理開發(fā)和可持續(xù)利用，實(shí)現(xiàn)海域資源的綜合價值，這與當(dāng)前我國海域管理工作的目標(biāo)是一致的。海域資源配置管理工作必須以《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》等國家頒布實(shí)施的政策為指導(dǎo)，并著重從海洋產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、海洋開發(fā)技術(shù)研發(fā)、海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及海洋管理機(jī)制、執(zhí)法體制等方面不斷加以完善，以最終實(shí)現(xiàn)海域資源配置的最終目標(biāo)。

［1］于青松．不斷提升海域綜合管控能力保障海洋經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展［J］．海洋開發(fā)與管理，2012(2):20－21．

［2］以發(fā)展質(zhì)量論英雄 要GDP，唯GDP［N］．人民日報，2014－03－07(10)．

［3］于青松．堅持“五個用?！北Ｕ辖?jīng)濟(jì)發(fā)展為迎接黨的十八大［N］．中國海洋報，2012－08－20(2)．

［4］劉賜貴．開發(fā)利用海洋資源必須堅持“五個用?！保跱］．中國海洋報，2011－09－30(1)．

［5］于青松．合理配置海域資源為建設(shè)海洋強(qiáng)國提供保障［N］．中國海洋報，2012－11－26(3)．