關(guān)于加強我國煙粉塵污染防治的對策建議

燕 麗 賀晉瑜 汪旭穎 劉乃瑞

(環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院，北京 100012)

我國自上世紀70年代開始消煙除塵，經(jīng)過三十多年的工作，行業(yè)煙粉塵排放標準逐步加嚴，工業(yè)煙粉塵排放控制水平得到不斷提升，煙粉塵污染排放得到一定程度控制。但是隨著城市化進程的加快，煙粉塵、二氧化硫、氮氧化物等一次污染尚未得到根本控制，以細顆粒物和臭氧為特征的二次污染日益突出，大氣污染形勢日益嚴峻。煙粉塵排放是影響空氣質(zhì)量的重要污染物，也是一次細顆粒物的重要來源，全面加強煙粉塵污染防治，對改善大氣環(huán)境質(zhì)量具有重要意義。但現(xiàn)有煙粉塵排放管理體系已經(jīng)不能滿足環(huán)境管理需求，亟待從制度、技術(shù)、能力等方面綜合提升管理水平。

1 煙粉塵排放控制狀況

1.1 我國煙粉塵排放量逐年下降

根據(jù)中國環(huán)境統(tǒng)計年報，近年來我國煙粉塵排放總量在煤炭消費量持續(xù)增長的情況下，呈現(xiàn)逐年下降的趨勢。2001－2011年間，我國煤炭消費量增長了2 倍以上，但是煙粉塵排放量卻下降了38%。其中工業(yè)煙粉塵排放下降幅度遠高于生活。可見，隨著國家環(huán)保要求逐步嚴格，工業(yè)行業(yè)環(huán)境管理水平得到明顯提升，污染物排放量得到一定程度控制。

1.2 煙粉塵排放對環(huán)境空氣質(zhì)量的影響

當前，影響我國空氣質(zhì)量的可吸入顆粒物(PM10)和細顆粒物(PM2.5)，煙粉塵是可吸入顆粒物的主要來源和一次細顆粒物的重要組成。而且煙粉塵排放行業(yè)多屬于低矮源，主要影響局部空氣質(zhì)量。國內(nèi)已有城市顆粒物來源解析結(jié)果表明:煙粉塵對環(huán)境空氣中顆粒物的貢獻約占30%。基于全國330 個地級及以上城市監(jiān)測數(shù)據(jù)的分析結(jié)果顯示，2013年，全國可吸入顆粒物(PM10)質(zhì)量濃度平均值為96μg/m3，超出環(huán)境空氣質(zhì)量標準(GB3095－2012)二級標準(35μg/m3)1.7 倍，同比2012年增長了27%;2009－2013年期間，除北京、海峽西岸城市群、以及新疆烏魯木齊城市群之外，其余重點區(qū)域的可吸入顆粒物(PM10)濃度均在2013年出現(xiàn)大幅度升高，其中，河北、山東、山西中北部和天津四地的惡化形勢最為嚴重，PM10濃度同比分別增長146%、73%、46%和43%。

2 煙粉塵排放控制存在的問題

2.1 環(huán)境統(tǒng)計數(shù)據(jù)與實際排放差異較大

近年來，我國煤炭消耗量呈現(xiàn)大幅度增長趨勢，火電、鋼鐵、水泥、工業(yè)鍋爐等高耗能高污染行業(yè)也快速發(fā)展，盡管產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整能夠減少一部分污染物排放量，但是產(chǎn)能的過快發(fā)展和煙粉塵治理水平整體進展緩慢，理論上煙粉塵排放量應(yīng)呈現(xiàn)增長趨勢，但是環(huán)境統(tǒng)計數(shù)據(jù)與實際情況不符，主要原因體現(xiàn)在:一是目前納入環(huán)境統(tǒng)計的煙粉塵排放量僅為有組織排放，大量無組織排放尚未納入環(huán)境統(tǒng)計;二是污染源數(shù)量統(tǒng)計存在缺口，尤其是工業(yè)鍋爐數(shù)量統(tǒng)計缺口較大，多數(shù)工業(yè)鍋爐污染物排放未納入環(huán)境統(tǒng)計;三是生活源煙塵排放量估算偏低;四、用于環(huán)境統(tǒng)計的產(chǎn)排污系數(shù)有待進一步修訂和完善。

2.2 污染治理水平有待提升

根據(jù)環(huán)境統(tǒng)計，火電行業(yè)和燃煤工業(yè)鍋爐是我國煙塵排放最大行業(yè)，約占煙塵排放總量的80%以上。從除塵技術(shù)水平來看，盡管新的排放標準出臺后，我國火電行業(yè)開展除塵技術(shù)升級改造，但主流除塵技術(shù)仍然以靜電除塵為主，電袋復(fù)合或布袋等高效除塵器所占比重較小，大部分火電機組需要進行除塵技術(shù)升級改造，才能滿足新排放標準的要求。相比之下，燃煤工業(yè)鍋爐煙塵治理水平整體落后，大多采用單筒旋風除塵器或多管旋風除塵器等機械式除塵設(shè)備，部分采用濕法除塵器，極少數(shù)采用靜電除塵器。目前鍋爐大氣污染物排放標準正在修訂，修訂的排放標準對顆粒物、二氧化硫、氮氧化物等各項污染物排放均提出了更加嚴格的要求，燃煤工業(yè)鍋爐污染治理水平亟待大幅度提升。

水泥、鋼鐵等行業(yè)是我國工業(yè)粉塵排放大戶，具有排放量大、排塵環(huán)節(jié)多、無組織排放管理薄弱等特點。近年來，隨著節(jié)能減排工作的不斷深入，水泥、鋼鐵行業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得到一定程度調(diào)整優(yōu)化，污染治理水平得到一定程度提升，環(huán)境管理能力得到不斷加強，但是隨著環(huán)境保護要求的不斷提高，水泥、鋼鐵等行業(yè)污染治理水平需要不斷加強，尤其要加強無組織排放環(huán)境管理。

2.3 監(jiān)管能力不能滿足管理需求

“十一五”以來，以電力、鋼鐵、水泥等行業(yè)為重點控制對象的二氧化硫和氮氧化物總量控制工作，有效推動了重點源自動監(jiān)控能力。目前，全國368 個省、市級污染源監(jiān)控中心建成并投入運行，11000 多家國家重點企業(yè)是實施了自動監(jiān)控，數(shù)據(jù)有效傳出率不斷提升。

但是已有在線監(jiān)測系統(tǒng)對顆粒物的監(jiān)測數(shù)據(jù)管理尚不到位，工業(yè)煙粉塵排放監(jiān)督管理能力相對薄弱。下一步，為提高工業(yè)行業(yè)煙粉塵控制水平和監(jiān)管能力，一方面需要不斷完善現(xiàn)有在線監(jiān)測系統(tǒng)，增加對煙粉塵的實時排放監(jiān)控;另一方面需要加強鋼鐵、水泥和大型燃煤鍋爐等污染源在線監(jiān)測系統(tǒng)的建設(shè)，全面提高工業(yè)行業(yè)大氣污染監(jiān)控能力和水平。

3 煙粉塵污染防治管理模式

3.1 嚴格環(huán)評審批制度

當前，強化環(huán)境影響評價制度重在落實。必須盡快扭轉(zhuǎn)重審批輕監(jiān)管、未審批就開工、不審批也建設(shè)的局面，切實做到環(huán)評提出的污染防治、生態(tài)保護措施與建設(shè)項目主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)使用。一是要把規(guī)劃環(huán)評作為環(huán)保部門參與綜合決策的主渠道，在試點的基礎(chǔ)上，全面推行各類規(guī)劃的環(huán)境影響評價，建立完善規(guī)劃環(huán)評專家審查機制，提高實施規(guī)劃環(huán)評和決策環(huán)評的能力，從源頭上防止環(huán)境污染和生態(tài)破壞，使保護環(huán)境的著力點從微觀層面進入宏觀層面。二是要把總量削減指標作為建設(shè)項目環(huán)評審批的前置條件，堅持“以新帶老”，新上建設(shè)項目不允許突破總量控制指標。采取“區(qū)域限批”措施，對超過總量控制指標的地區(qū)，暫停審批新增污染物排放總量的建設(shè)項目。三是加強重點行業(yè)建設(shè)項目環(huán)境管理。對電力、煤炭、鋼鐵、水泥等國家宏觀調(diào)控的行業(yè)，實行部門聯(lián)動，協(xié)同把好準入關(guān)。

3.2 實施排污許可證管理制度

排污許可證時環(huán)境管理部門頒發(fā)的，賦予組織和個人排放污染物權(quán)力的憑證，其目的在于明確排污單位在進行污染物排放活動過程中應(yīng)當遵守的規(guī)定，以實現(xiàn)排污單位日常生產(chǎn)階段的排污行為控制。但目前由于缺乏必要的法律依據(jù)和有效的許可證分配方法，排污許可證制度在我國沒有取得突破性進展，排污許可證仍沒有真正意義上成為環(huán)境管理的有效手段，這直接影響我國污染排放控制效果。建議:一是制定完善實施排污許可證制度的法規(guī)及配套的行政辦法。首先要制定完善關(guān)于證照管理的規(guī)定，抓緊制定出臺《排污許可證管理條例》，使排污許可證用法律程序固定下來。二是加強排污許可證的監(jiān)督和證后管理。應(yīng)加強監(jiān)測能力和計量手段建設(shè)，及時準確掌握企業(yè)環(huán)境污染排放狀況;加強許可證管理工作。三是強化與其他相關(guān)環(huán)境管理制度的銜接。排污許可證制度與其他相關(guān)環(huán)境管理制度是相輔相成的關(guān)系，推行排污許可證制度需要其他環(huán)境管理制度的支撐，同時又能促進相關(guān)環(huán)境管理制度的發(fā)展。如與環(huán)境影響評價制度銜接，可規(guī)定建設(shè)項目投入試生產(chǎn)前，根據(jù)環(huán)境批復(fù)的排污量核發(fā)臨時排污許可證，建設(shè)項目竣工環(huán)境保護驗收、投入正式生產(chǎn)前，根據(jù)驗收批復(fù)，若達到總量要求，則換發(fā)排污許可證;與總量控制制度進行結(jié)合，根據(jù)排放標準、環(huán)境質(zhì)量要求、企業(yè)生產(chǎn)及環(huán)保設(shè)施運行情況，通過排污許可證將總量分解下達到企業(yè)，并通過相應(yīng)的證后管理辦法來落實總量控制任務(wù)。

3.3 強化達標排放管理

濃度控制和總量控制是我國環(huán)境管理的兩項基本手段，二者相輔相成、優(yōu)勢互補，成為我國控制環(huán)境污染的根本方法。相對于總量控制而言，目前濃度控制更具有法律依據(jù)。為加強對顆粒物排放的控制，2012年以來國家先后對《火電廠大氣污染物排放標準》、《水泥行業(yè)大氣污染物排放標準》、《鋼鐵行業(yè)大氣污染物排放標準》和《鍋爐大氣污染物排放標準》等行業(yè)排放標準進行了修訂，新的行業(yè)排放標準均加嚴了顆粒物排放濃度限值，并結(jié)合區(qū)域大氣環(huán)境管理需求，對重點區(qū)域制定了特別排放限值，嚴于一般區(qū)域。

污染物排放標準是對企業(yè)污染物排放的基本要求，但是目前全國工業(yè)企業(yè)污染物排放穩(wěn)定達標情況并不樂觀，主要原因:一是目前企業(yè)除塵技術(shù)水平達不到排放標準的要求，大部分工業(yè)企業(yè)需要開展除塵技術(shù)升級改造;二是由于違法成本低，企業(yè)偷排漏排等違法行為屢禁不止，導(dǎo)致大氣污染物排放量居高不下，環(huán)境質(zhì)量惡化。因此，需要通過提高企業(yè)除塵技術(shù)水平，加強監(jiān)督管理，促進工業(yè)企業(yè)顆粒物排放全面穩(wěn)定達標是關(guān)鍵。

3.4 全面推行清潔生產(chǎn)

清潔生產(chǎn)是削減污染、改善環(huán)境的有效途徑，更多考慮的是污染預(yù)防，消除了長期以來末端處理的各種弊端，并且可以有效地解決有關(guān)合理利用現(xiàn)有資源的問題，保護環(huán)境，提高產(chǎn)品質(zhì)量。中國從清潔生產(chǎn)立法到強制清潔生產(chǎn)審核制度建立，全國重點企業(yè)清潔生產(chǎn)審核、評估驗收工作的全面啟動以來，取得顯著成效。但是仍然存在一些問題，如清潔生產(chǎn)意識薄弱、資金支持不足、缺乏技術(shù)政策等支持。為全面改善大氣環(huán)境質(zhì)量，大氣污染防治行動計劃明確提出對鋼鐵、水泥、化工、石化、有色金屬冶煉等重點行業(yè)進行清潔生產(chǎn)審核，針對節(jié)能減排關(guān)鍵領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，采用先進適用的技術(shù)、工藝和裝備，實施清潔生產(chǎn)技術(shù)改造。

3.5 加強環(huán)境監(jiān)督管理

嚴格執(zhí)法是排放監(jiān)管的重要基礎(chǔ)。但目前，無論是監(jiān)督性監(jiān)察還是對新建項目審批時環(huán)境影響評價和三同時制度的執(zhí)行情況，都存在諸多問題。歸納總結(jié)，監(jiān)督監(jiān)察不到位、環(huán)境違法成本低等是導(dǎo)致問題出現(xiàn)的根本原因，建議從以下幾方面強化監(jiān)督管理。一是完善在線監(jiān)測系統(tǒng)，基于現(xiàn)有國家污染源在線管理平臺，逐步將工業(yè)企業(yè)顆粒物排放數(shù)據(jù)納入監(jiān)控管理，實現(xiàn)大中型燃煤鍋爐、水泥、鋼鐵以及工業(yè)爐窯等主要排放源與國家在線監(jiān)控系統(tǒng)實時聯(lián)網(wǎng)，實現(xiàn)實時監(jiān)控、數(shù)據(jù)采集、計量分析和信心傳輸，從而建立污染物排放管理的長效機制。二是加強監(jiān)督檢查，建立國家督察、省級環(huán)保部門定期抽查、地方環(huán)保部門日常檢查的三級監(jiān)督管理體系，加大違法排污處罰力度。

3.6 強化環(huán)境信息公開

環(huán)境信息公開是強化環(huán)境管理、監(jiān)督企業(yè)行為的一種有效手段，同時還能及時得到反饋信息，彌補環(huán)境監(jiān)督能力不足、監(jiān)察不到位產(chǎn)生的問題，是有效挖掘社會監(jiān)督的一種有效方法。因此，電力二氧化硫總量控制需要充分利用信息公開制度，利用社會輿論壓力以增強重點任務(wù)的執(zhí)行力度。這也是完成國家環(huán)保總局“每半年公布各省和六家電力集團公司的完成情況，并將考核結(jié)果向國務(wù)院報告，向全社會公布”承諾的基本要求。建議國家建立重點污染源監(jiān)控名單，公開企業(yè)污染治理情況、污染物排放達標情況等環(huán)境信息，保證公眾環(huán)境知情權(quán)，調(diào)動全社會參與監(jiān)督管理。

4 結(jié) 論

當前，大氣細顆粒物是影響空氣質(zhì)量的主要污染源，工業(yè)生產(chǎn)和生活排放的煙粉塵不僅是一次細顆粒物的重要組分，也是影響環(huán)境空氣質(zhì)量的主要污染物之一。大幅度減少煙粉塵排放能夠促進空氣質(zhì)量改善。綜合運用嚴格環(huán)評審批，提高準入門檻，推行排污許可證制度、強化達標管理、開展清潔生產(chǎn)、加強監(jiān)督管理和實施企業(yè)排污信息公開等手段是控制煙粉塵排放的管理模式。

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