“兩高一資”行業向新疆轉移的原因分析及對策建議

耿海清

(環境保護部環境工程評估中心，北京 100012)

隨著西部大開發戰略的深入實施、國家對新疆經濟扶持力度的加大和中東部產業結構升級的需要，一些“兩高一資”和產能過剩行業如鋼鐵、水泥、電解鋁、多晶硅、煤化工(電石、焦炭、煤制甲醇、煤制二甲醚)等呈現出了向新疆加速轉移的態勢［1］。與2010年相比，2012 新疆自治區生鐵產量增長39%，水泥產量增長56%，電解鋁產量增長6.5 倍，多晶硅產量增長至少2倍以上，新建煤化工項目更是呈現出遍地開花之勢。新疆生產建設兵團由于工業基礎薄弱，近兩年擬建的鋼鐵、煤化工、水泥、多晶硅投資額更是高達784 億元，接近“十一五”期間的7 倍，占近兩年所有擬建項目投資總額的59%。據估算，“十二五”末期全疆的鋼鐵、水泥、電解鋁產能將分別達到5020 萬噸、9000 萬噸和1800 萬噸，均遠遠超過國家規劃目標。“兩高一資”和產能過剩行業的大量涌入，勢必對新疆脆弱的生態環境造成嚴重沖擊，削弱新疆的可持續發展能力。

1 “兩高一資”行業向新疆轉移的原因

1.1 能源價格過低

新疆煤炭資源豐富，但外運能力嚴重不足，決定了只能立足就地轉化，走煤電和煤化工開發的路子。同時，由于煤層地質條件簡單，且基本不涉及搬遷問題，因而煤炭開發成本極低［2］。以發熱量在5000－6000 大卡之間的動力煤為例，2013年10月新疆市場的坑口價(不含稅)每噸不足200 元，而山西則普遍在300 元以上，東部地區更高。低煤價造就了低電價，新疆火電價格已多年處于全國最低水平，目前35kV 大工業電價僅為0.334 元/度，而山西為0.469 元/度，浙江為0.675元/度。低煤價和低電價，是“兩高一資”和產能過剩行業向新疆轉移的主要原因。以耗電量最大的電解鋁行業為例(電力成本約占40%)，盡管就全國而言平均每噸虧損約400－450 元，但在新疆卻能每噸賺到1000－2000 元，其中低電價是利潤的主要來源。

1.2 政策優惠明顯

近年來，為支持新疆經濟發展，國家和地方政府相繼出臺了一系列優惠政策。首先是土地政策，企業在新疆城鎮建設用地范圍之外，使用戈壁荒灘建設產業項目的，可免交新增建設用地土地有償使用費和土地出讓價款;在城鎮建設用地范圍內的工業用地出讓最低價按所在地的50%執行;二是差別化產業政策，國家發展改革委就鋼鐵、電解鋁、水泥、多晶硅、石油化工、煤炭、煤化工、火電等12 個產業給予了新疆差別化產業政策，實行政策支持和引導，并將部分行業的核準權限下放給了當地投資主管部門，等于是放松了準入控制;第三是稅收政策，各級地方政府為了招商引資，紛紛制定了極具吸引力的稅收政策，一些地市甚至對生產性企業8年內免征企業所得稅、車船使用稅和房產稅，其中就包括“兩高一資”和產能過剩行業。

1.3 發展路徑不明

2010年5月，中央召開新疆工作座談會，提出了實現新疆跨越式發展和長治久安的目標任務。然而，在具體實施過程中，地方政府對跨越式發展的內涵普遍缺乏深刻認識，也沒有進行科學的路徑設計［3］。在仍以GDP為核心的績效考核制度下，地方官員往往將跨越式發展簡單理解為在經濟總量上趕超內地省份，將發展優勢特色產業理解為發展能源重化工，并且經常將促進民族團結作為大上特上“兩高一資”和產能過剩項目的借口。新疆生產建設兵團甚至提出2015年要率先實現國內生產總值和人均收入比2010年翻一番，到2018年率先在西北地區全面建成小康社會。在工業基礎薄弱，投資環境一般，普惠政策較多，而又沒有清晰發展路徑的情況下，過分強調總量和速度，只能導致不加選擇地大上特上“兩高一資”和產能過剩項目。

1.4 管理主體多元

新疆同時存在兩個省級行政主體，一個是自治區政府，一個是新疆生產建設兵團，二者均有完整的行政管理職能。盡管中央多次發文對兵團和自治區的關系進行調整，但二者在工作上的協調和銜接至今仍存在諸多問題，特別是在在產業發展規劃制定和項目審批上基本各自為政，甚至相互攀比，在一定程度上也助長了“兩高一資”和產能過剩行業的無序發展。一個突出的現象是，自治區和兵團的工業園區常常毗鄰而建，而產業定位和引資內容則高度雷同，其中“兩高一資”和產能過剩行業往往都是主體。此外，中央新疆工作座談會后，工信部和國家發展改革委先后頒布了支持新疆鋼鐵、有色、化工、建材等行業發展的政策，二者在內容上也不完全一致。國家發展改革委甚至將部分行業的核準權限下放給了地方投資主管部門，客觀上也為“兩高一資”和產能過剩項目的上馬提供了可乘之機。

2 遏制“兩高一資”行業向新疆轉移的對策

2.1 控制能源開發規模

新疆煤炭預測儲量為2.2 萬億噸，占全國的40.6%，但由于遠離能源負荷中心，長期被國家定位為煤炭后備區帶中的一極。在2006年國家發展改革委組織編制的大型煤炭基地建設規劃中，也沒有包含新疆。直至《煤炭工業發展“十二五”規劃》出臺，才首次把新疆列為第十四個大型煤炭基地，但定位仍是我國重要的能源戰略后備基地。然而，根據《新疆維吾爾自治區煤炭工業“十二五”規劃》，2015年新疆煤炭產能將達到4.2 億噸，這一目標已與能源戰略后備基地的定位嚴重背離。配合煤炭開發，屆時火電總裝機規模將達到6000 萬千瓦。煤、電的迅猛發展，為高載能產業提供了基礎。并且，在目前的高耗電產業中，有相當部分是使用自備電廠提供的電力，成本更低(每度僅0.2 元左右)。為此，要從源頭上控制“兩高一資”和產能過剩行業的發展，就必須控制新疆的能源開發規模。對此，首先應收縮煤炭開發范圍，除國家規劃礦區外的其他礦區應限制開采;其次，對于與重要生態功能區沖突的煤炭富集區應堅決禁止開采;第三，火電開發應嚴格堅持“以水定產”原則，確保不影響生態用水和農業用水。

2.2 深化資源稅費改革

自2010年6月起，新疆率先在全國實行油氣資源稅改革，將以往的從量計征改為從價計征。稅改后，僅2012年就實現油氣資源稅收入57.49 億元，比稅改前的2009年增收近50 億元，迄今共增收150 多億元。這項改革顯著增加了地方政府財政收入，有效抑制了投資沖動，對于新疆可持續發展意義重大［4，5］。然而，由于油氣資源由國家壟斷開發，并不參與市場競爭，因而對于改善新疆產業結構的作用不明顯。相比之下，煤炭資源量大面廣，是新疆重化工業的基礎，如果實施從價計征，不僅能大大增加地方政府財政收入，提高公共服務能力，而且對于遏制資源浪費，保護生態環境也將發揮積極作用。對于新疆的其他優勢礦產資源，如銅、金、鹽等，也應逐步推進資源稅改革。通過提高資源的獲取成本，并將外部成本內部化，對于抑制下游“兩高一資”和產能過剩行業的盲目擴張，必將起到顯著作用。

2.3 優化經濟發展路徑

深刻領會跨越式發展的含義，是實現新疆可持續發展和長治久安的思想基礎。所謂跨越式發展，是指落后地區對發達地區走過的某個發展階段的超常規趕超行為，強調的是對發展階段的跨越，而不是簡單的規模擴張。東部沿海地區在改革開放后也曾一度通過優厚的土地、稅收政策來吸引外資進入。然而，由于缺乏前瞻性、系統性規劃，致使產業布局混亂、低水平重復建設、資源利用效率低下、環境污染等問題層出不窮，最終付出了沉重代價。新疆要實現跨越式發展，必須借鑒東部地區的經驗教訓，通過科學的路徑設計，力求跨越傳統工業化進程中單純追求規模和速度的發展階段，盡快步入質量和效率優先的發展軌道。其中，必須高度重視環境保護工作，盡力避免重走東部地區“先污染，后治理”的老路，探索出一條經濟、社會、生態環境協調發展的新道路來。從當前來看，首先要警惕中東部落后產能和設備打著產業轉移和支援新疆的旗號向新疆轉移;其次應適度限制“兩高一資”和產能過剩項目的引入;第三可考慮建立更加嚴格的環保標準，提高新疆產業的整體清潔生產水平。

2.4 嚴格項目準入控制

要控制“兩高一資”和產能過剩行業向新疆轉移，必須回到“環保優先，生態立區”的理念上來，摒棄GDP 優先的錯誤做法，切實加強項目準入控制。首先，應以主體功能區規劃、生態功能區劃、環境功能區劃等為依據，以區域資源環境承載能力為基礎，加強建設項目空間準入管理;其次，應將企業的能耗物耗水平、污染物排放強度、廢棄物綜合利用率等清潔生產指標與企業享受的優惠政策掛起鉤來;第三，應改變過去零打碎敲式的招商引資方式，盡量圍繞某一有實力的企業，進行產業鏈或產業體系的整體引入，實現培育產業集群和提高環保水平的有機結合;第四，發改、城建、環保等部門應將工業園區環境基礎設施建設情況與項目核準、資金支持、環評審批、甚至“區域限批”掛起鉤來，切實改變新疆各工業園區污水處理廠、垃圾處置設施等普遍嚴重滯后的現狀。

2.5 健全兵地協調機制

自治區和兵團在各自的行政轄區內獨立運作，缺乏協調，甚至惡性競爭，容易造成空間開發秩序混亂、市場分割、重復建設等問題，不利于“兩高一資”和產能過剩行業的控制。為此，亟需建立健全多層次的兵地協調機制。首先，應編制覆蓋全疆的環境保護規劃，明確生態紅線，統一準入標準，以規范開發秩序;其次，應統一編制自治區和兵團的產業發展規劃，從全新疆的發展需要出發來安排生產力布局;第三，應在自治區和兵團高層領導之間，有審批權限的業務部門之間建立有效的協調機制，共同做好重大項目引進和布局工作，防止低水平重復建設;第四，在地域上毗鄰的自治區地方政府和兵團團場之間應制定統一的招商引資政策，杜絕因惡性競爭而導致“兩高一資”和產能過剩行業無序發展。

3 研究結論

隨著西部大開發戰略的深入實施、國家對新疆經濟扶持力度的加大和中東部產業結構升級的需要，一些“兩高一資”和產能過剩行業如鋼鐵、水泥、電解鋁、多晶硅、煤化工(電石、焦炭、煤制甲醇、煤制二甲醚)等呈現出了向新疆加速轉移的態勢。“兩高一資”和產能過剩行業的大量涌入，勢必對新疆脆弱的生態環境造成嚴重沖擊，削弱新疆的可持續發展能力。本文深入分析了“兩高一資”行業向新疆轉移的原因并指出究其原因，主要是因為煤、電等基礎能源的價格過低，各地在招商引資中給予企業的優惠政策太多，跨越式發展缺乏明確的路徑設計，以及特殊體制和審批權限下放導致新疆存在多元管理主體等。同時本文研究指出要遏制“兩高一資”和產能過剩行業向新疆轉移，就必須從控制煤、電等能源開發規模，推進主要礦產資源稅費改革，優化經濟發展路徑，嚴格項目準入控制，健全兵地協調機制等方面入手。

［1］王凱霞，敬莉．基于灰色關聯度視角下的新疆承接東部產業轉移研究［J］．新疆社會科學，2014，1:43－50．

［2］孫慧，劉媛媛，張娜娜．基于AHP 的新疆煤炭產業集群競爭力評價研究［J］．科技管理研究，2011，20:54－58．

［3］謝理超．加大產業援疆支持力度，提升新疆經濟發展內生動力－基于對新疆烏蘇市工業園區調查的思考［J］．經濟研究參考，2012，2469(53):80－82．

［4］周莉，先福軍．新疆油氣資源稅改革全國推廣的借鑒意義［J］．工業技術經濟，2011，215(9):131－136．

［5］劉兵．新疆資源稅試點探底［J］．瞭望，2010，47:11－12．