哈薩克斯坦跨國界河流管理國家戰略分析

涂瑩燕 李 菲

(中國－東盟(上海合作組織)環境保護合作中心)

1 跨國界河流在哈薩克斯坦的重要戰略地位

哈薩克斯坦(以下簡稱“哈”)實際水資源總量1096億立方米，人均水資源量多達7307 立方米，是中亞實際水資源總量和人均水資源量最多的國家。但是，由于哈水資源分布不均、局部地區缺水嚴重，以及管理不善等原因，面臨著水資源總量降低、跨界河流水情惡化、水資源不合理利用等水安全危機，導致地方、部門間經常發生水事糾紛，甚至出現流血事件。哈政府歷來重視跨國界河流問題，并將跨國界河流視為影響其外交、政治、對外經濟合作的重要國家戰略問題，當前哈與周邊國家錯綜復雜的跨界水關系問題被列為哈水資源管理突出問題之一。

在哈2014年發布的國家水資源戰略——《哈薩克斯坦共和國2014—2040年國家水資源管理綱要》(以下簡稱“《水資源管理綱要》”)當中，已專章列出了中哈跨界河流合作的重難點問題，并提出了開展中哈跨界河流合作的具體舉措。考量哈自然環境及國情，分析主要有如下原因:

一是，哈深處亞歐大陸中部，屬嚴重干旱的大陸性氣候，是歐亞大陸嚴重的貧水國之一。哈境內河流數量不少，但水量很小，且分布極不均衡，中西部缺水問題十分突出，東南部山區水資源雖豐富，但利用率不高。哈實際水資源總量1096 億立方米，人均水資源量多達7307 立方米，是中亞實際水資源總量和人均水資源量最多的國家。但是，由于哈水資源分布不均、局部地區缺水嚴重，以及管理不善等原因，面臨著水資源總量降低、跨界河流水情惡化、水資源不合理利用等水安全危機。扣除國內生態、湖泊等自然消耗水量，哈豐水年實際可利用水資源僅為46 億立方米，缺水年份實際水量23 億立方米，僅為正常水量的一半，且哈因擁有眾多大型內陸湖而成為生態脆弱區。

二是，哈境內48% 地表水資源來自跨國界河流，是一個“上下游，國內外”水資源利用均受到限制的國家。據估算，哈1010 億立方米地表水僅有563 億立方米在哈境內產生，其余449 億立方米均源于哈中、哈俄、哈吉、哈烏間跨國界河流，而其中42.6%的水量來自中國。因此，哈對跨國界水資源極為重視，并一直密切關注包括中國的周邊國家對跨界河流的利用和保護。

三是，哈近年發展迅速，哈2000年－2010年GDP年均增速為8%，成為世界上發展最快的三大經濟體之一，哈人均GDP 也達到1.2 萬美元，經濟的迅速發展必然增加對水的需求。哈區域內河流的適宜開發利用的水電資源蘊藏量不到理論上可開發量的1/5。此外，哈人口因素對用水量也有一定影響，哈2011年人口數凈增長18 萬，較快的人口增長勢必對水資源造成較大壓力。由此觀之，哈水資源和需求狀況讓水成為哈重要戰略資源，哈方對跨國界河流的重視和關注也成必然。

此外，咸海環境管理的失敗經驗也是哈政府對跨國界河流高度警惕和擔憂的重要原因之一。哈社會經濟發展受制于境內河流、湖泊生態環境的保護，哈境內咸海危機、巴爾喀什湖和伊犁河三角洲生態環境的惡化，對哈過度開發利用水資源敲響了警鐘。哈環境保護主義者擔心，中國實施西部大開發，如果繼續加大從伊犁河和額爾齊斯河引水，對當地環境的破壞將是不可逆轉的。哈環境律師埃里克·西弗斯批評哈政府簽訂了幾乎放棄所有權利的協定。他注意到:中哈2001年9月簽署的共同利用和保護跨界河流的合作協議第四條規定“考慮到雙方的利益，任何一方都不得限制另外一方對跨界河流水資源的合理利用和保護”;另外，在1997年聯合國大會投票表決《國際水道非航行使用法公約》時，中國是投反對票的3 個國家之一;綜合這些因素，意味著哈必然在處理與中國的跨國界河流問題上采取高度謹慎、以攻為守的策略。

2 哈薩克斯坦將跨國界水資源管理列為重要國家水資源管理戰略內容

2.1 哈薩克斯坦跨國界水合作現狀

跨界水在哈薩克斯坦地表水資源重要的政治、經濟、環境地位，因此《水資源管理綱要》專門對跨界水相關問題作出了指導。由于缺乏長期互利的跨界水域協議，在中亞地區新地緣政治條件下，錫爾河水資源利用矛盾導致國家間的各種矛盾。

(1)哈薩克斯坦與中亞各國的水資源矛盾

比如吉爾吉斯斯坦(水力發電)、烏茲別克斯坦與哈薩克斯坦(農業灌溉)間的爭議;烏茲別克斯坦與哈薩克斯坦在取水量問題上的爭議;吉爾吉斯斯坦、烏茲別克斯坦(國民經濟用水)與哈薩克斯坦(三角洲及海洋生態環境用水)的爭議等等。上述種種中亞各國實施單邊國家水資源戰略在水力發電、經濟取水等問題上的矛盾，被哈政府列為水資源安全威脅的三大因素之一。

(2)哈薩克斯坦與俄羅斯的水資源爭議

哈薩克斯坦與俄羅斯兩國的水資源合作的基礎是1992年8月簽署的《哈俄關于共同利用和保護跨界水的協定》。哈俄聯合委員會機制較為有效，兩國水資源需要解決的主要有如下四個問題，包括推動哈俄中建立共同利用和保護額爾齊斯河水資源三方合作機制;協調大烏津河、小烏津河水利平衡;俄奧倫堡州和哈阿克托別州經濟活動對烏拉爾河污染及過度使用問題;托博爾河流域緊張的水利平衡和復雜的水質問題。

(3)哈薩克斯坦與中國的水資源爭議

哈薩克斯坦與中國簽署的《中哈關于利用和保護跨界河流的合作協定》是哈方認定的兩國跨界水合作基礎。薩克斯坦認為中國在跨界河流分水問題上始終立場強硬。

哈國家水資源戰略中專題描述了與中國的爭議問題，包括哈方認為伊犁河水環境惡化的主要原因是中國未經協調大量取水發展農業灌溉、并向河中排污;哈方還認為中方加快的西部大開發增加了對額爾齊斯河取水量需求，導致額河枯水年水資源不足、水質惡化、河漫灘生物生產力下降、水生態系統惡化等問題。

2.2 哈薩克斯坦加強跨國界水資源管理的主要措施

目前，哈薩克斯坦與鄰國的水資源關系建立在政府間合作協議上，并成立哈俄共同利用和保護跨界河流委員會、中哈利用和保護跨界河流委員會、中哈環保合作委員會、哈吉使用楚河和塔拉斯河水利設施委員會、中亞國家間水利事務協調委員會等多雙邊協調機制。雖然哈薩克斯坦建立多項雙邊、多邊跨界水合作機制，但哈政府仍認為現有協議和組織不能完全解決跨界水資源爭議問題，并希望建立平等的國際協定和健全的水利基礎設施保障跨界水資源的平等分配。

為此，哈薩克斯坦《水資源管理綱要》提出了一系列關于推動建立多邊跨國界水資源與環境管理的國際協議、雙邊合作協議和計劃、及推動跨國界環境影響評價的建議措施，包括以下方面:

(1)提高用水效率:研究制定《中亞地區有效利用水能資源構想》并推動制定水能資源國際協議;研究制定并采用統一的針對跨境流域水資源的計量系統、評定系統及其使用制度，同時在徑流形成和分散地區應使用區域監控系統;

(2)加強與鄰國多邊跨界水資源合作:推動簽訂《關于使用錫爾河流域水資源和能源資源的哈薩克斯坦共和國、吉爾吉斯斯坦共和國、塔吉克斯坦共和國和烏茲別克斯坦共和國政府間協議》、《使用和保護額爾齊斯河流域水資源方面進行合作的三方協議(俄羅斯，哈薩克斯坦，中國)》、推動簽訂《在中亞水工建筑物安全領域進行合作的政府間協議》等3 項協議;

(3)加強與鄰國雙邊跨界水資源合作:研究制定《中哈跨境河流水資源分配技術工作的主要方向的計劃》、推動簽訂《中哈政府間關于跨境河流水資源分配問題的協議》、《有關使用錫爾河流域國家間共用水利設施問題的哈薩克斯坦共和國與烏茲別克斯坦共和國政府間協議》、《有關使用楚河和塔拉斯河的國家間共用水利設施問題的哈薩克斯坦共和國與吉爾吉斯斯坦共和國政府間協議》等4 項協議;

(4)加強哈國內跨界環境影響評估、損害賠償的法律基礎:包括推動批準并執行《對跨境環境影響的評估協定》的《生態策略評價議定書》、以及《保護和使用跨境水流與國際湖泊協定》和《工業事故跨境影響協定》的《公民責任和對跨境的工業事故造成的損失進行賠償的議定書》;

(5)加強哈跨國界河流水利基礎設施建設:推動東哈薩克斯坦州的邊境河—烏爾肯－烏拉斯特河聯合水利樞紐的建設、改建邊境河—松別河的引水設施。

3 討 論

3.1 高度重視跨國界水問題在哈國重要戰略地位

從哈薩克斯坦水資源稟賦來看，哈薩克斯坦“四邊入流、中部缺水、尾湖眾多、大進大出”，哈屬于對跨界水依存度較高、水資源利用受限的國家。因而，哈薩克斯坦與周邊國家簽署的協議松散、約束力不強，開展的跨界水合作關系錯綜復雜，例如哈與吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦、土庫曼斯坦、烏茲別克斯坦等周邊國家簽訂跨界水協議有十幾項，其中還不包括涉及到能源換水的能源合作協議。雖然如此，上述協議仍然在一定程度上發揮了維護地區穩定、避免引發競爭和沖突等積極作用。鑒于跨界水在哈國的重要戰略地位，建議我在開展相關合作時，應從高度重視跨界水問題是涉及到哈薩克斯坦國家政治、經濟、安全、外交大局的重大國家戰略問題，加強研究哈國跨界水國內外政策和措施。

3.2 積極拓寬環保合作內涵

據哈官方估算，哈薩克斯坦地表水資源48.5%源于跨國界河流，其中42.6%的水量來源于中國，因此中國在哈跨界水國家戰略布局中占有重要位置。《水資源管理綱要》中積極推動的7 項跨界水合作協議中有3 項與中國有關也體現了這一點。當前，中哈兩國政治關系發展密切，哈也將發展與中國的全面戰略伙伴關系列為哈外交政策的重點之一。建議我在開展中哈環保合作時，以中俄環保合作為范本，立足發揮中哈政治關系優勢，切實抓好跨界河流環保工作，以務實的合作推動兩國環保坦誠、有效的合作。

3.3《水資源管理綱要》執行機構變更對哈水資源管理的影響

2014年4月哈政府出臺《水資源管理綱要》，8月哈政府宣布進行大部制改革，即原環境與水資源部水資源利用保護、環保等職能納入農業部，可再生能源、綠色經濟等職能納入能源部。哈《水資源管理綱要》的實施工作也隨之由原統一歸口部門分散至農業部和能源部。機構變更是一國大事，水資源與環境部的撤銷是否意味著哈政府工作重心更加偏倚經濟發展有待進一步考察。如，哈農業部門使用水資源量一直占哈國水資源利用的70%以上，而農業部出臺約束自身行為的政策顯然動力不足。

4 研究小結

2014年4月，哈薩克斯坦頒布《水資源管理綱要》，作為哈薩克斯坦獨立以來第一份重要水資源國家戰略文件，該綱要將跨界河流管理列為了重要內容。本文通過研究跨界水在哈薩克斯坦的重要戰略地位，分析哈薩克斯坦政府對跨國界河流國際合作的重要觀點、認識和采取的策略。本研究指出，哈薩克斯坦政府高度重視跨國界水問題在哈國重要戰略地位，積極拓寬環保合作內涵，《水資源管理綱要》執行機構變更對哈水資源管理的產生重要影響。哈薩克斯坦政府對跨國界河流國際合作的重要觀點、認識和采取的策略，對于處理好我國跨界河流環保合作問題具有重要積極的現實意義。

［1］王俊峰，胡燁．中哈跨界水資源爭端:緣起、進展與中國對策［J］．新疆大學學報，2011(9):99－102．

［2］鄧銘江．哈薩克斯坦跨界河流國際合作問題［J］．干旱區地理，2012(5):365－376．

［3］龍愛華，鄧銘江，李湘權，等．哈薩克斯坦水資源及其開發利用［J］．地球科學進展，2010(12):1357－1366．

［4］聯合國歐洲經濟委員會(UNECE)．哈薩克斯坦與鄰國在跨界水問題上的合作［R］．2006．