陜西：水土保持之路任重道遠

秦延安

生態惡化倒逼生態補償政策出臺

黃河在上中游拐了一個“幾”字形大彎后，沖破晉陜峽谷東流而去，把陜北這片廣袤的黃土高坡甩在了身后。雖然這方熱土曾在中華民族生死存亡的關鍵時刻挽救了中國革命，但其與身相隨的惡劣環境，卻使它一直難以摘去貧窮的帽子。然而，老天爺也是公平的，這個地表如此貧瘠的地方，“內心”深處卻埋藏著巨大的財富！據統計，陜西保有儲量列全國前三、前五、前十位的礦產分別為27種、39種和57種，其中天然氣、原煤儲量分別位于全國第二、第三位。這里也被喻為中國的“科威特”和“能源之都”。

隨著一種種能源的開發、大批礦產資源的外輸，在這場資源開發的狂潮中，人們發現，陜北并沒有因此得到真正的發展，相反地，帶來的卻是巨大的生態隱患。觸目驚心的生態破壞，讓原本就脆弱得不堪一擊的陜北生態更是雪上加霜。據2009年統計，陜西全省每年僅煤、油、氣資源開采水土流失造成的經濟損失至少在25億元以上。而我國的《水土保持法》中，除了規定“水土流失防治費”和“水土保持設施補償費”之外，并沒有“水土流失補償費”。

“挖走的是資源，留下的是災難。”保護與破壞的失衡，使得陜西的水土保持工作極其艱辛。作為一個經濟欠發達的省份，陜西根本沒有多余的資金和精力來應對，只能拆東墻補西墻、寅吃卯糧、修修補補地解決生態治理問題。而1994年出臺的水土流失補償費征收辦法，規定“水土流失補償費按每平方米0.2～0.5元的標準征收。”陜西全省每年征收的僅1000萬元左右的水土流失補償費對于動輒數億、數十億元的政府性人工干預水保工程建設來說，簡直是“杯水車薪”。

其實不僅是陜西省，甘肅省按照每平方米0.5～1.0元的標準征收水土保持設施補償費，湖北省按照“每平方米一次性繳納1.5元”標準征收水土保持設施補償費，新疆維吾爾自治區更低。“收入額度少，治理資金沒有保證，水土流失治理速度放慢。”新疆維吾爾自治區水利廳水土保持處處長曹澤紅抱怨道。

持續的生態惡化倒逼著各省必須加大水土保持費的征收。作為國務院批準設立的全國最早的地方水保行政部門，陜西省水保局深知生態建設的嚴峻現實，一直試圖尋找水土保持科學發展的現實出路。結合實際，通過兩年多的立法調研，陜西省于2007年終于出臺了《陜西省煤炭石油天然氣資源開采水土流失補償征收使用管理辦法》和《實施細則》。新出臺的《管理辦法》和《實施細則》實現了一系列創新，如在征收方式上以產品產量計征，實行以稅代征，其計征標準為原油每噸30元，天然氣每立方米0.008元；在補償費用途上明確規定主要用于水土保持預防保護、重點治理、生態修復及沉陷區治理等項目投資。

據統計，截至2013年8月底，5年來陜西省累計征收水土流失補償費40.5億元。水土流失補償費的征收，使得陜西多年來水保治理難以到位的地方配套資金得到了足額保障，水土治理力度得到了加強。僅2013年，陜西省就完成水保投資17.19億元，其中省投資近13億元，累計治理水土流失面積6650.4平方公里，占目標任務的102%，治理面積與完成投資均為歷史之最。

“雖然陜西的征收工作取得了不小成績，但水土流失補償費的征收，對于依靠資源開發而‘發家的企業來說，猶如從他們身上割肉，從一開始就遭到許多企業的抵觸。”陜西省水保局有關負責人說，“部分企業甚至是看樣子，有的甚至還‘討價還價。特別是長慶油田，一直對陜西的水土流失補償費有異議。”

由于沒有全國統一的水土保持補償費征收使用管理辦法，長慶油田對陜西的這部地方性法規一直不予認同，雙方先后兩次對博“公堂”，4次申訴和行政復議，雖然陜西的強硬態度終使長慶油田拖欠3年的8.69億元水土流失補償資金得以上繳，其與央企在水土流失補償費領域的“斗爭”經驗吸引了廣東、云南、青海、寧夏等十多個省份前來取經，但這個征收工作卻是異常的艱辛和不順暢。特別是2013年11月，榆林市水保監督總站通過法院凍結長慶油田23個銀行賬號的強制執法方式，迫使長慶油田歸還7.4億元水土流失補償費的案件，不僅成為全國最大的行政官司，更讓外界知曉了水土保持部門的“水保警察”角色，促使國家盡快出臺統一的水土流失補償費征收辦法。

規范征收彌補生態保護短板

2014年1月29日，醞釀了3年之久的全國《辦法》終于“瓜熟蒂落”，并將于今年五月一日起開始實行。這不僅讓生態補償從紙面走向了現實，更讓水土流失補償費征收在全國范圍內“名正言順”。

“《辦法》是國家對‘自然資源資產的所有權人不到位、所有權人權益不落實的生態保護短板進行的制度設計，是貫徹黨的十八大精神推進生態文明建設的結果。”有關專家說。

《辦法》明確，水土保持補償費是水行政主管部門對損壞水土保持設施和地貌植被、不能恢復原有水土保持功能的生產建設單位和個人征收并專項用于水土流失預防治理的資金。水土保持補償費全額上繳國庫，納入政府性基金預算管理，實行專款專用，主要用于被損壞的水土保持設施和地貌植被恢復治理工程建設。

《辦法》規定，在山區、丘陵區、風沙區以及水土保持規劃確定的容易發生水土流失的其他區域開辦生產建設項目或者從事其他生產建設活動，損壞水土保持設施、地貌植被，不能恢復原有水土保持功能的單位和個人（以下簡稱繳納義務人），應當繳納水土保持補償費。開辦生產建設項目的單位和個人應當繳納的水土保持補償費，由縣級以上地方水行政主管部門按照水土保持方案審批權限負責征收。

其計征方式為：開辦一般性生產建設項目的，按照征占用土地面積計征。開采礦產資源的，在建設期間按照征占用土地面積計征；在開采期間，對石油、天然氣以外的礦產資源按照開采量計征，對石油、天然氣按照油氣生產井占地面積每年計征。取土、挖砂、采石以及燒制磚、瓦、瓷、石灰的，按照取土、挖砂、采石量計征。排放廢棄土、石、渣的，按照排放量計征。對繳納義務人已按照前三種方式計征水土保持補償費的，其排放廢棄土、石、渣，不再按照排放量重復計征。水土保持補償費的征收標準，由國家發展改革委、財政部會同水利部另行制定。

《辦法》強調，縣級以上地方水行政主管部門征收的水土保持補償費，按照1：9的比例分別上繳中央和地方國庫。地方各級政府之間水土保持補償費的分配比例，由各省（區、市）財政部門商水行政主管部門確定。財政部駐各省（區、市）財政監察專員辦事處負責監繳中央分成的水土保持補償費。

“《辦法》實施后，讓神華神東集團等一些一直拖欠水土流失補償費的企業將再無話可說了，必須按期結清水土流失補償費。”榆林市水保監督總站有關負責人說。

《辦法》讓各省市在水土保持流失補償費征收中的費種名稱、征收主體、征收程序、資金使用等得到了統一，對推進全國水土流失防御治理具有積極作用。但具體到各省來說，又有很大的差異。

資源稅改革究竟何去何從

“《辦法》計征面廣了，不僅是石油天然氣，而且開山取土砂石開礦的，都要征收水土流失補償費，其與陜西的地方法規最大的差異，就是石油天然氣水土流失補償費是以面積計征，而具體的征收標準還沒有出臺，這對于像陜北這樣主要以石油天然氣地下礦藏資源開發為主的水土流失補償來說，肯定是吃虧的。”陜西省水利廳有關負責人喜憂參半地說，“而且陜西的征收是由稅務部門代征，企業生產量好監管，現在由水行政主管部門來執行，加大了征收難度。”

對于陜西省、市、縣三級政府而言，這筆資金是相當重要的。“如果不收這些錢，水保工程所要的配套資金我們也掏不出來。”榆林市某縣的一位政府官員介紹，煤油氣資源開采補償費成了解決基層政府資金短缺問題的“救星”。

“從保護環境的角度出發，水利部門總是想讓企業多交點，但是企業總是想少交點。這是一個利益分配的問題，找到平衡點很難。”一位參與《全國水土保持補償費征收使用管理辦法》制定的人士說。而發改委關于征收價格標準的工作剛剛啟動，已開始征求意見。“其中涉及大量協調工作，包括費種、范圍、數額等。”湖北省水利廳的官員說。

在政策空窗期，等待仍是多數省區水利部門的理性選擇。“現在水土保持補償費征收是敏感話題，我們現在只能是等具體的征收價格標準出臺后，再作打算。”陜西省水利廳一位負責人說。

煤炭、原油和天然氣，一直是資源稅改革爭議較大的3個稅目。2011年，財政部和國家稅務總局在《資源稅暫行條例》基礎上修訂并公布《資源稅暫行條例實施細則》，確定了資源稅從“從量計征”向“從價計征”轉變的改革思路，并首先將原油和天然氣的計價方式改革為從價計征，稅率為5%。對水利部門調高水土流失補償費的訴求，中國社科院財經戰略研究院財政研究室主任楊志勇表示，“提高多少是合理的，值得分析，但并非越高越好。”他擔心，因為資源補償費在性質和功能上與資源稅基本是重合的，而補償費的增長則可能為資源稅改革設置新的“路障”。

但對于地方來說，考慮的不僅是占地面積的水土流失，而是由其生產帶來的更多的其他的生態破壞。據了解，在陜西，依靠遍地開井、大密度油氣井開掘，單井日均產量不高的長慶油田已超越大慶，成為國內第一大油田。大范圍高密度的掘井，使得長慶油田在陜西幾乎每年都有石油泄漏事件發生，不僅破壞地表生態、污染河流，甚至影響到油田附近居民生活用水。2013年7月12日，位于延安市志丹縣的長慶油田采油一廠出現管道爆裂，大量原油泄漏流入周圍水系，直接威脅延安市主要水源地王瑤水庫和城區20余萬居民的飲水安全。像這樣的例子不勝枚舉。由于補償資金較少，而油田污染造成的水土流失等問題卻不斷發生，這也是央企和地方一直因為水土流失補償費發生矛盾的原因所在。

“此次《辦法》的出臺，對于陜西來說，全省水土流失補償費數額肯定會減少，因為以前石油天然氣的水土流失補償費征收金額占到了全省一大半。”陜西省水保局一位不愿具名的負責人說。

位于陜北黃土高原的廣袤能源帶上，能源開發的熱潮已經持續了十多年，不少專家和水保工作者一直在為礦區的地形重塑、塌陷區治理、水系關系改良、土地復墾和植被恢復進行人工干預，研究對策，但一些修復工程費用高昂，效果和治理卻往往只是處于初級階段，修復結果并不理想。

陜西省水保系統一位執法人員介紹道，大多數礦區的生態治理只是為了工程安全，對地表造成的水土流失勉強采取一些控制措施，那些礦區的沉陷區生態修復能否徹底，直接決定的因素是修復資金是否充裕。

這一部被各方寄予厚望的《辦法》，對全國水土保持進一步發展提供了重大機遇和投入保障，但對于陜西這個經濟欠發達和水土流失重災區來說，仍有很多的未可知數，其未來的水土保持之路，仍然是任重道遠。