深化農村改革中應如何明晰“戶”的概念
——對江蘇常州武進區和廣東珠海斗門區兩地調研的思考

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建立健全農村集體經濟組織成員登記備案機制，是農村集體產權制度改革的重要任務。陜西省西安市高陵區在探索建立成員登記備案信息化的過程中，發現“戶”是一個繞不開的問題。其原因在于，農村土地承包經營權、宅基地資格權都是以“戶”為單位享有，集體經營性資產也要確權到“戶”。這些“戶”是指戶籍管理意義上的“戶”，還是法律規定的“農村承包經營戶”、婚姻家庭意義上的“戶”，它們之間又有什么區別?為了搞清這些問題，筆者到這一方面有超前探索的江蘇省常州市武進區、廣東省珠海市斗門區進行了實地調研，學習了兩地界定“戶”的先進經驗，并對高陵區農村集體經濟組織成員登記備案管理信息化提出了思考。

一、江蘇常州武進區：提出“宅基地保障戶”概念

（一）“宅基地保障戶”以“農村承包經營戶”為基礎

2020年7月，武進區農工辦、農業農村局聯合印發《農村宅基地保障資格權認定管理暫行辦法》，第三條規定，“農村居民戶是指戶內成員具備本集體經濟組織成員資格，且依法取得土地承包經營權的家庭承包戶，戶內成員具備宅基地保障資格的簡稱為宅基地保障戶”。

當地宅基地的審批和管理比較細則周密，將宅基地的面積與“戶”中的人數進行掛鉤，具體標準是每人30平方米，促進了宅基地的集約節約利用。宅基地保障資格權實行動態管理，錄入暫時由區自然資源部門負責管理維護的數據庫系統，“調整周期與村股份經濟合作社換屆保持一致”。

簡而言之，武進區的“宅基地保障戶”，其本質是以“農村承包經營戶”為基礎，根據宅基地保障資格權的規則進行微調、細化管理，具有公平性、合理性和先進性。

（二）“宅基地保障戶”與“戶籍戶”不同

武進區的文件中明確規定，“嚴禁以戶口簿作為宅基地保障資格權認定的唯一依據”“享有宅基地保障資格權的人員必須具備本集體經濟組織成員資格”等。這表明，武進區已經明確宅基地權益戶與戶籍戶不是同一個概念。

此外，武進區還建立了宅基地權益戶的“分戶”規則：禁止將宅基地保障戶擅自分戶，嚴禁對獨生子女、未成年子女、有子女的獨居老人等進行分戶。這種做法，創新性地回應了實踐中的問題，符合法律政策方向和當地實際。

二、斗門區：成員管理數據庫的“戶”未來可演變為“股權戶”

（一）成員動態管理會衍生出“股權戶”

斗門區農業農村部門開發了“農村集體經濟組織成員管理數據庫”，日常的管理維護由街鎮農經部門負責。該數據庫系統功能較多、實用性強，股權設置非常細致，已經將每戶的銀行卡號碼錄入其中用于分紅轉賬。

斗門區出臺的《農村集體經濟組織股份制改革指導意見》明確規定，各農村集體經濟組織將股權的調整期限設定為“至少10年以上”“原則上固化到2058年12月31日”“量化到人、固化到戶、戶內共享”。

該區明確規定集體經濟組織成員實行“動態管理”的規則，而且開發了詳細的成員增減變動、分戶等數據管理功能。所以目前這個數據庫系統中的“戶”信息暫時與“農村承包經營戶”的信息保持一致。但是，由于該數據庫主要目的和功能是用于股權管理，數據庫系統中的“戶”，未來可能從“農村承包經營戶”演變為“股權戶”。這是因為隨著改革的深入，勢必會出現股權的繼承、自愿有償退出、整“戶”喪失成員身份等情況，從而導致數據庫中的“戶”不再和“農村承包經營戶”一致。

如，外村的“農村承包經營戶”、城鎮“家庭戶”或者“戶籍戶”都有可能通過繼承而取得股權，這些“戶”都屬于“股權戶”但不屬于“農村承包經營戶”。另外，自愿有償退出股權后的“農村承包經營戶”，不屬于“股權戶”但仍然屬于“農村承包經營戶”。

（二）“股權戶”未來將與“宅基地保障戶”不同

斗門區的成員管理系統，暫時沒有明確與宅基地保障戶進行關聯。筆者認為，現階段，這個系統中的“戶”與宅基地保障戶基本一致。隨著股權的特殊變動，該系統中的“戶”與宅基地保障戶將產生分離。如，取得股權的外村“農村承包經營戶”、城鎮“家庭戶”或者“戶籍戶”，屬于“股權戶”，但不屬于宅基地權益戶；自愿有償退出股權后的“農村承包經營戶”，不屬于“股權戶”，但仍然屬于宅基地保障戶。

（三）“股權戶”與“戶籍戶”不同

斗門區在認定成員資格時以戶籍關系為基本依據，并兼顧土地承包、長期居住地、對集體積累的貢獻、義務履行等因素。可以說，斗門區的“股權戶”與“戶籍戶”不完全一致；兩者有交叉重疊的情況，也有不交叉重疊的情況。

未來如果某個“農村承包經營戶”整“戶”退出成員身份并遷出戶籍，那么他們仍屬于本村的“股權戶”但不屬于本村的“戶籍戶”。這是因為斗門區規定：“凡符合集體成員身份喪失條件的，按照組織章程規定辦理除名，退出集體成員身份后，不再享有成員權益。股權固化期內，成員家庭戶內股權不因成員數量的增減而變化”。

三、農村集體產權制度改革需厘清“戶”的關系

農村實際上至少存在著7種意義上的“戶”。

農村居民戶。也就是戶籍管理意義上的“戶”，本文簡稱“戶籍戶”。戶籍一元化改革之后，取消農村戶口和城鎮戶口的劃分，統稱“居民戶口”。但是，客觀上農村居民和城鎮居民仍存在區別，兩者享有的權益仍不完全相同，例如現階段民政部門在發放城鄉低保金時就執行不同的標準。

農村承包經營戶。《民法典》第五十五條規定，“農村集體經濟組織的成員，依法取得農村土地承包經營權，從事家庭承包經營的，為農村承包經營戶”，這是與“成員”緊密聯系的一個概念。

宅基地保障戶。《土地管理法》第六十二條規定，“農村村民一戶只能擁有一處宅基地”“國家允許進城落戶的農村村民依法自愿有償退出宅基地”。這兩處的“戶”并未被明確定義，筆者認為，前者應該理解為“農村土地承包經營戶”，謹慎起見，暫時稱為“宅基地保障戶”，也就是具有宅基地資格權的“戶”；后者應理解為戶籍管理意義上的戶。

股權戶。在農村集體產權制度改革中，中央倡導對股權實行“靜態管理”，很多地方采取了將集體經營性資產“量化到人、固化到戶、戶內分享”的做法，我們將股權享有及管理意義上的“戶”暫時稱為“股權戶”。

村民戶。根據《村民委員會組織法》第十三條規定“村民”，既包括了戶籍在本村但不在本村居住的人，也包括了戶籍不在本村但在本村居住一年以上的人。因此，村民自治意義上的“戶”，我們暫時稱為“村民戶”。

聯戶。《村民委員會組織法》第八條規定“保障集體經濟組織和村民、承包經營戶、聯戶或者合伙的合法財產權和其他合法權益”。這里提到了“聯戶”的概念。

家庭戶。《民法典》第五十六條規定“家庭經營的，以家庭財產承擔”；第一千零四十條規定“本編調整因婚姻家庭產生的民事關系”。

農村存在的7種“戶”，錯綜復雜、互相交織，實踐操作中在使用“戶”的概念時，應當盡量予以明確。筆者認為，無論是從法理層面，還是兩地的經驗來看，在農村集體產權制度改革中，最基礎、最穩定、最清晰、最規范、最核心、最重要的概念，應該是“農村承包經營戶”；以“農村承包經營戶”為基礎，可以有效厘清不同“戶”的關系，這對于明確村民大會、成員大會、股東大會等之間的權力邊界具有重大意義。

第一，“農村承包經營戶”戶內成員信息更新可能存在滯后，屬于具體操作的問題。

第二，“農村承包經營戶”與宅基地資格權緊密聯系。將宅基地相關法律政策中“一戶一宅”“戶有所居”的“戶”解釋為“農村承包經營戶”，最為合理，最有利于操作。根據當地實際需要，可據此衍生出“宅基地保障戶”的概念。

第三，“農村承包經營戶”必須與“戶籍戶”明確區分，與戶籍管理脫鉤。武進區和斗門區的實踐探索均已表明了脫鉤的必然性。例如，戶籍在某個村的公務員、戶口靠掛人員等，當然不屬于“農村承包經營戶”；進城落戶農民，也未必就不屬于“農村承包經營戶”。

第四，“股權戶”與“農村承包經營戶”應當盡量保持一致。確屬無法保持一致的，必須明確規定兩者在權利義務方面的區別。

第五，“村民戶”與“農村承包經營戶”的概念，須明確區分。絕不能混為一談，對于明確村民大會、成員大會、股東大會之間的權力邊界具有重大意義。

農村實際上至少存在著7種意義上的“戶”

第六，“農村承包經營戶”與“聯戶”的關系，也應明確區分。

第七，“農村承包經營戶”與“家庭戶”，也必須明確區分。例如，夫妻雙方，一方屬于集體經濟組織成員，則一定屬于某一個“農村承包經營戶”；另一方如果不屬于集體經濟組織成員，則不屬于“農村承包經營戶”。但是，兩者必然屬于同一個“家庭戶”。

四、關于農村集體經濟組織成員登記備案管理信息化的思考

以“農村承包經營戶”這個法定概念為基礎，采取“以戶管人”的方式探索農村集體經濟組織成員登記備案信息化，可以厘清各種“戶”之間關系、維護農村集體經濟組織成員權益、提高基層社會治理水平。

一是建立與戶籍戶脫鉤的集體經濟組織成員信息化登記備案管理體系。至少以區縣為單位，規范成員增減、遷入遷出、分戶合戶等登記備案管理制度。開發成員登記備案數據庫系統，明確該系統中的“戶”指的是“農村承包經營戶”。全面錄入農村集體經濟組織成員數據并進行清洗，實現動態管理。開發人臉識別、信息推送、民主決策等功能。逐步建立數據交換標準，實現數據共享、互聯互通。

二是以農村承包經營戶為基礎，建立完善宅基地保障和股權管理體系。盡量不新引入宅基地保障戶和股權戶的概念，直接應用農村集體經濟組織成員登記備案管理系統中的數據進行管理。

三是以農村承包經營戶為基礎，優化完善承包地確權頒證管理體系。前期開展的承包地確權頒證，由于缺少了農村集體經濟組織成員登記備案管理信息化系統的支持，很大程度上依賴戶籍戶資料，實際操作中對于成員和“戶”的管理不夠完善。例如，有的分戶不合理、夫妻分戶后拿到兩本承包經營權證；有的戶內成員信息長期不更新、與實際情況差異較大。建議以農村集體經濟組織成員登記備案管理信息化系統中的數據為基礎，將其與承包地確權頒證系統對接打通，完善數據動態調整機制，為承包地確權合同變更登記、土地流轉網簽等確權成果應用奠定基礎。