控權理念下行政權力的動態平衡

鐘凰元

(福州大學 法學院，福建 福州 350108)

控權理念下行政權力的動態平衡

鐘凰元

(福州大學 法學院，福建 福州 350108)

行政權控制的范圍及程度，取決于不同時代、不同社會經濟條件下，人們對“公共物品”的需求。在權利相對弱小、權力膨脹的現實背景下，試圖通過探尋我國行政權力控制的真實形態，分析行政控權的必要性，力圖構建權力的多元控制以實現對行政權力的有效制約和監督，最終促使控權對行政權力的動態平衡帶來真正有效的推動作用。

行政權力；行政控權；多元控制；動態平衡

憲政理論認為，傳統行政權力的產生是人們在對政府的性質、作用以及執掌權力的人的本性特征等多方面綜合全面認識的基礎上，通過政府權力有限理論而設置政府權力的范圍，最終形成控制政府權限的政治體制。[1]現今行政狀態下，構建行政權力的多元控制，有助于避免權力的濫用以及由此導致的對公眾權益的侵犯和危害。

一、行政擴張：現代行政權的真實形態

在社會不斷發展的歷史進程中，行政權一直處于一種“超然”地位，有著潛在的擴張特性。[2]具體而言，行政權力擴張實質上就是行政權力向縱深方向的進一步擴大，主要表現為行政權力的控制范圍和行使程度在當代社會的日益擴張和不斷膨脹。

(一)行政權控制范圍的擴張

行政權力控制范圍的擴張即意味著行政權力事實上所制約的范圍超出了它原本的履行職責范圍，具體有兩個層次內容：一是行政權力超出國家權力體系的擴張，表現在其介入范圍的不斷擴大，在一些私人領域、民間組織和社會團體中出現了調整領域的公權化；[3]二是行政權力在國家權力體系內的擴張，它主要表現為行政權力滲透到立法、司法領域，執行了一些原本屬于立法、司法機關的職能。

1.行政權力在國家權力體系外的擴張

為了調整當代社會事務不斷復雜的趨勢和滿足人民群眾對于“公共物品”不斷增長的需求，行政權力出現了對社會事務進行直接、微觀的干預，實行著對社會生活全方位的控制和干預，局部區域甚至超出了行政權力原有的履職范圍。當然，隨著社會的進步、公民自我管理能力的提高以及經濟與政治體制改革的深入發展，行政權力在體系外的行使范圍將會越來越合理，它將既能夠保證政府職能的有效發揮，同時又能夠促進社會公共利益最大化的實現。

2.行政權力在國家權力體系內的擴張

對于我國而言，人大的立法權、行政機關的行政權和司法機關的司法權三者間相互分工合作，共同構成了完整的國家權力體系。其中，行政權和司法權源于人大的立法權，并接受立法權的領導與監督。然而在政治實踐中，行政權不僅表現為單純的行政執行權，往往還牽涉到行政立法權和行政司法權。這是因為：其一，由于我國缺少憲法和法律至上的思想傳統，行政機關又常常以提高行政效能為借口，以致出現了行政立法逐漸取代整個法律體系的現象，也不可避免地導致了行政權力的擴張。其二，為了適應現代生活中繁雜多樣的社會事務，行政機關又憑著需要高效發揮行政職能的借口，行使了原本應由法院所享有的強制執行權，使得司法機關的獨立與公正原則受到一定程度的挑戰。

(二)行政權行使程度的加深

行政權力行使程度的加深亦體現在兩個方面：一是行政實體處置權的擴大，如權力界限的不斷擴張，自由裁量權的無限增大，處置方式、種類的靈活多變等；二是行政程序被突破，模糊甚至拋棄了應有的程序規則，權力肆意行使。

1.行政實體處置權的擴大

行政實體處置權的擴大主要體現在自由裁量權的行使過程中。在這一過程中，行政主體享有一定的自由裁量空間，能夠隨意地擇取行政的方式、手段和強度。雖然如此能確保行政行為的針對性和實效性，但這也存同時在著可能使行政權力變得更加自由的風險，一旦行政主體肆意地增大自由裁量權，擴大行政實體處置權，行政相對人的權益就極易被侵犯。

2.行政程序的突破

行政權力行使程度加深的另一表現是特定的行政程序被突破，即超越特定的行政程序規則對行政行為加以約束和限制。根據通常理論而言，行政程序是對行政行為的約束，以確保行政相對人的實際利益。但是如果行政程序被突破，行政權力的行使缺乏特定的程序制約，那么行政權的擴張變得隨意無序，最終將導致具體行政相對人的個人利益和社會的整體利益都受到不同程度的侵害。

總而言之，行政權力是一種與自然人、法人的自身利益都緊密相關的國家權力，同時又是一項動態的、容易違法或濫用的國家權力，只有通過對其進行加強監督和制約管理，才有可能避免其膨脹為恣意妄為的權力。因此，為了確保我國市場經濟的高效發展，避免行政權力脫離人民群眾的監督，在權力的行使范圍以及程度上必然要體現行政控權精神，通過合理制約行政權力的行使范圍，使二者最終達到一個合理的平衡狀態。

二、行政控權：現代行政控權之必要性

“無論在普通法國度還是在大陸法國度，貫穿于行政法的中心主題完全是相同的。這個主題就是對政府權力的法律控制。”[4]隨著法治國家的興起，面對不斷擴張的行政權，加強對行政權力的合理控制成為國家政府的首要前提和關鍵所在。[5]

(一)建立良性運行機制的現實需求彰顯行政控權的緊迫性

不管是行政權的外在控制還是行政權的內在自我控制，其實都是一種手段，其目的都是為了解決行政權與公眾之間的關系，解決行政權的高度集中化和運行過程中的無序性。面對日益復雜多變的社會生活，行政主體已不能墨守成規、信奉教條，它必須立足實際情況，借助強有力的行政權，確立和維護相對穩定的良性運行機制。具體而言：其一，良性的運行機制有助于在行政權運行的過程中，行政主體在處理行政事務或行使權力時，所作出行政行為能夠適當清除在權力運轉過程中產生的“廢物”或阻力，緩和行政處理中的矛盾和摩擦，以實現社會成員實際利益的公平和確保行政權能有效運作。[6]其二，良性的運行機制有利于行政機制的發展維持在“持續性”的狀態。控權只是行政權運行的第一階段，此時的控制只是決定行為的一個輔助程序。從這個意義上講，行政權的控制是良性運行機制中的一個基本環節，接受行政控權，構建一套良性的運行機制，舍棄社會發展中大起大落以及嚴重失衡的現象，促進行政權力的發展持續穩步向前。

(二)維護社會公共利益的行政追求昭顯行政控權的迫切性

關于行政控權的分析，不管從現代行政管理的角度，還是從社會主義民主政治和人民主權理論的角度，幾乎都可以得出行政權運作的本質在于保障公民權利與利益。如推動一些社會福利和社會保險事業的發展、加強對生態資源和自然環境的保護、重視產品質量的保障和消費者權益的維護等，這些行為都是行政權通過積極干預社會生活以達到維護公共利益和促進社會發展的目的。以環境保護為例，為促進環保工作的進一步優化，政府控制監督非常必要：首先，生態環境關系到經濟、社會和人類自身的可持續發展。如果環境被破壞，不僅動植物無法生存，人類也喪失了居住之地，更不必說實現人類的長久發展。其次，環境作為一種“公共物品”，企業、組織、個人對其重視和關注程度比較低，一旦行政機關對環保問題不加干預，那么企業、組織、個人往往就會任其發展。最后，治理和改善環境常常需要多方面的合作和大量的經濟投入，個別企業、組織、個人一般難以勝任，須由行政機關間接或直接參與組織和建設工程。因此，加強行政控權，確立行政權的行使規則，保證行政權在正確的行政法治軌道上運行迫在眉睫。[7]

(三)構建符合行政法治的時代精神凸顯行政控權的必然性

行政法以法益為本位，現代行政法治所倡導的時代精神是增進公共利益，強化社會秩序，實現公共福利。只有行政權的合理、合法的運用才能體現現代行政法治的時代精神，最終保證依法治國的實現。我們所企求于行政系統的并不是簡單地對社會秩序的維護，并不是簡單地對社會關系的調整，而是要求行政系統為社會和公眾創造財富。那么為了實現行政主體對財富的創造，我們就需要逐步推進政治體制改革, 發揚民主政治理論，擴大行政控權范圍，加深其程度，使行政機構體系樹立起為全社會積極主動服務的信念。通過這一系列行為為行政權的運作鋪設行政法治軌道，防止和糾正具有強制性的行政權在運作時脫離行政法治軌道，加速實現行政法治的時代追求，體現行政法治的時代精神。

三、多元控制：構建行政權力動態平衡

鑒于行政控權的特殊性質考慮，政府必須采取廣泛而又積極的行政控制，從多角度、多方面對行政權加以控制，確保行政控權在恰當的范圍內行使，以構建行政權力的動態平衡。

(一)權力制約控制

為避免權力蛻變成一股肆意專行的破壞性力量，應當對權力加以劃分，以權力控制權力，促使權力間實現相互有效制約。具體而言，一是行政權力大系統的分權制約。我國雖不是“三權分立”國家，但是在管理模式上，我國的立法權、司法權和行政權依舊體現出互相制約監督的特點，其中，行政權受立法權和司法權的監督。行政權是在事前通過立法機關明確其權限范圍，限制行政權的使用和運行，而司法權則是在事后由司法機關對行政權的違法行為(特別是由于自由裁量權的擴張而導致的違法行為)進行司法審查與救濟。二是行政權力小系統的分權制約。它是將行政權力體系中的決策、執行和監督職能進行分割，構建既能相互平衡制約、又能協調運轉的權力運行模式。

(二)運作程序控制

程序是法律的生命。行政程序的實質正是在于通過對權力運作程序的控制，促使行政相對人提升自我認知感，自覺加強對行政權的監督，促進行政目標的達成。而正當行政程序的意義在于它是權力運行過程中的控制鈕和安全閥，按照行政程序規定的步驟和方式運行行政權，能有效保證相對人的程序性權利。對于我國而言，我國法律對行政運作程序的控制遵守的是一套公開、公正、公平的程序規則，以保證其在法定范圍內行使。[8]首先，健全規制行政權力的行政程序系統，完善與之相關的行政程序規則，構建一套綜合詳盡的程序體系。其次，完善制約行政權的基本制度，形成全面系統的制度體系。最后，促進事前控權、事中控權和事后控權相協調，具體行政程序與抽象行政程序相促進的結構特征，保證行政程序的公開、公正、公平運行，杜絕權力的恣意妄行[9]。

(三)公民權利控制

公民權作為行政權的相對方，它對行政權控制的原動力在于對自身權利的維護。由于目前立法存在滯后的特性，這導致立法權常常出現無法有效控制行政權的現象，而司法權也只是消極地在事后保障公民享有的權利。為了彌補立法與司法上的不足，我國相關法律法規都明確規定了公民享有的陳述、申辯、申請行政復議、提起行政訴訟、請求國家賠償等權利。[10]一旦行政機構在實施行政行為的過程中侵犯了公民權利，公民就可以通過自身所享有的權利監督、制約行政權力，促使權力回歸正常軌道運行。當然，在賦予公民權利的同時，也應該把握好“賦權”的度。[11]一方面，不能好高騖遠, 要有步驟、有限度地擴大經濟組織和市民社會的監督權利, 謹防“過猶不及”、“欲速不達”的現象。另一方面，盡量給市民社會和經濟組織配置更多的法定權利，充分發揮其能動性，增加市民社會和經濟組織的規范性權力資源，推動權力格局發展的健康化。

(四)內部自我控制

行政權的內部自我控制是行政機關的一項自査、自監控制，因此它是低成本的。雖然說行政自我控制在獨立性與客觀性方面可能遜于其他形式的控制, 但在內容的廣泛性和全面性以及方式的靈活性與及時性上，都較其他監督形式更勝一籌。更為重要的是，目前行政部門仍然是最強大的權力主體，在市民社會和其它權力主體尚待加強的情況下，如果過分弱化行政部門的內部監督，人為地強調和依賴其它主體對行政權的監督，將出現監督主體實際中的缺位、漏位, 出現“虛監”和“難監”[12]的現象。所以，繼續發揮和進一步挖掘行政部門內部監督的潛力，在行政權系統內部建立一種自我預防、自我檢查、自我糾錯的監督體制，[13]更是一種方便迅捷、成本低廉、效果顯著的控權方式。目前我國行政權的內部自我控制大致有四種：單一行政主體的控制、上位機構對下位機構的控制、下位機構對上位機構的制約、不同行政職能之間的平衡控制。

總之，為實現行政權力的動態平衡，控權理念應立足多元社會，尊重多元價值，依據綜合價值理性和工具理性，選擇以權力控權為核心，以程序控權為載體，以公民控制為基礎，結合內部控權，這是一條全面、系統、高效的行政控權和治理之路。

〔1〕 高凜.行政權力的制約與監督芻議[J].行政與法,2011(7):38.

〔2〕 趙寶華.控制行政權于法制軌道是構建和諧社會的根本[J].濰坊學院學報,2010(3):85.

〔3〕 范廣達.論行政權對私域的介入限度[J].中國商界,2011(1):358.

〔4〕 〈印〉M.P.賽夫.德國行政法——普通法的分析[M].周偉,譯.臺北：五南圖書出版公司,2006:212.

〔5〕 杜一平,張闖.基于行政評價的行政權規范研究[J].河北法學,2012(2):145.

〔6〕 王名揚.英國行政法[M].北京：中國政法大學出版社,1987:153.

〔7〕 趙寶華.控制行政權于法制軌道是構建和諧社會的根本[J].濰坊學院學報,2010(3):85.

〔8〕 崔卓蘭,杜一平.行政權濫用的預測與防范[J].法學雜志,2012(1):86.

〔9〕 季衛東.法治秩序的建構[M].北京：中國政法大學出版社,1999:3.

〔10〕 鄯穎.淺論現代公法中的權力控制——以行政權的控制為視角[J].哈爾濱學院學報,2012(1):46.

〔11〕 成志剛,唐俊輝.保持行政監督制度與權力格局的動態平衡——控制行政權的一條規律[J].中國行政管理,2008(5):30.

〔12〕 姜彥.對完善行政審批監督檢查機制的思考[J].內蒙古農業大學學報(社會科學版),2005(1):63.

〔13〕 吳傳毅，唐云濤.行政裁量權控制的制度創新[EB/OL].(2010-11-15)http://theory.people.com.cn/GB/13219146.html.

(責任編輯 吳 星)

The Homeostasis of Administrative Powers under the Concept of Executive-controlling

ZHONG Huang-yuan

(Fuzhou University, Fuzhou, Fujian 350108)

The scope and extent of administrative power-controlling depend on the eras, socio-economic conditions and the requirement of people for "public goods". Under the social background of weak in the rights and expanded in power, the article attempts to explore our true form of administrative power control, analyze the necessity of administrative control, try to build a multivariate power-controlling system in order to achieve effective control and supervision, and ultimately promote the dynamic balance of administrative power controlling and to bring real and effective role of effective control.

executive power; administration control; multivariate control; homeostasis

2012-12-08

鐘凰元(1989—)，女，畬族，福建尤溪人，福州大學2012級碩士研究生，研究方向為環境與資源保護法學。

D921

A

1007-6875(2014)01-0105-04