政策企業家與公共政策創新解析

□李曉青 宋明爽

政策企業家與公共政策創新解析

□李曉青 宋明爽

李克強總理強調要“簡政放權、轉變職能、創新管理”。在深入轉變政府職能的過程中，政策企業家順應放權社會、創新管理的要求蓬勃興起。政策企業家在政策過程中通過宣傳觀念、界定和重構問題、設立政策議程和政策評估影響公共政策的變遷和創新。雖然政策企業家可能存在風險性和少數人控制公共政策等弊端，但是在政府和社會的支持下，政策企業家經過自己的努力，可以發揮政策創新的積極作用。總之，政府職能轉變下研究政策企業家的政策創新有深遠的意義。

政府職能轉變；政策企業家；政策創新

國務院常務會議提出進一步轉變政府職能，攻堅克難，理清政府與市場、與社會之間的關系，并強調在處理政府與社會的關系時，把社會可以做的交給社會。當前，政策企業家在我國的影響力越來越大，成為一支不可忽視的社會力量。政策企業家不僅順應政府職能轉變的趨勢，更能促進政策觀念、政策問題、政策議程和政策評估的創新。

一、政府職能轉變下的政策企業家

(一)政策企業家的特點

政策企業家是中國改革開放、發展社會主義市場經濟、轉變政府職能和政府經濟社會管理走向政策化、科學化的政策過程新生體。金登認為，“政策企業家”是對倡導、實施、完成政策創新的個體、團體等的稱謂。[1]政策企業家包括個人和團體，他們通過推動議程設置、推進政策創新和政策變遷來影響公共政策。

在我國，政策企業家是一種專門研究公共政策、具有政策企業家精神的組織或個人，包括政府內部的政策研究室，以及一些不隸屬于任何政府部門或單位的、獨立的政策研究者或研究機構。例如，北京大學中國經濟研究中心副主任李玲教授、中華醫學會副會長劉俊教授在醫療改革方案的設計工作中提出的建議，成為政府決策的重要參考。

政策企業家的政策職能特點是：第一，政策企業家對社會需求敏感度高，擁有專業政策領域的知識，熟悉政策制定過程，具備可行的政策觀念并有能力推動其實現。第二，政策企業家持有自己的政策理念和方案，倡導特定政策立場，比如綠色組織為宣揚環境保護積極奔跑。第三，政策企業家有強烈的責任心和冒險精神，有能力承擔風險，可以掌握和運用一定的資源，在現有的體制下主動參與政策制定，并對公共政策過程發揮作用和影響。

(二)政策企業家產生的背景

一方面，現代化發展是政策企業家產生的重要原因。隨著經濟飛速發展，現代化水平越來越高，專業知識在政策制定中的作用日益凸顯，[2]不可阻擋地成為政策科學化和民主化的重要保障，這促使社會上的各種精英紛紛踴躍地躋身公共政策制定的舞臺，于是政策企業家參與到公共政策中來。

另一方面，政策企業家也是市場化和政府職能轉變的需要。

發展社會主義市場經濟需要轉變政府職能。在過去的三十余年，政府職能轉變主要強調的是機構改革，取得了很大成效，然而政企、政資、政事、政社關系并沒有完全理順，制約著經濟體制改革的進一步深化。因此，要突破通過機構改革進行職能轉變的局限。隨著市場化的發展和服務型政府的建立，大量社會事務管理要通過公共政策解決，調整公共政策變得尤為重要。

突破通過機構改革進行職能轉變的局限，刺激了政策企業家的發展。轉變職能需要調整公共政策，政策企業家憑借其豐富的經驗和企業家精神在政策調整中嶄露頭角。政策企業家往往可以影響甚至改變政治的風向，既能清醒地認識到并操縱特定歷史背景下的政治運行邏輯[3]，又能憑借見多識廣的特質和變幻的策略促成政策的變遷和創新。因此，轉變職能使政策企業家的活動受到社會的關注和認可。

(三)政策企業家有效推動政府職能轉變

政策企業家產生之后，有效推動了政府職能轉變。

首先，政策企業家的政策參與有利于放權社會、擴大社會參與。政策企業家作為一股社會力量，拓寬了政策參與的途徑。政策企業家存在于政府系統內部和外部。金登說政策企業家可能在政府內部或外部[4]。在我國政府部門內部，政策企業家通過將政策流、問題流和政治流結合起來，將問題和解決方案結合并進入實質的討論中，成為“政策話語權的控制者”，并通過某一領域的政策實驗來促進政策變化。[5]在政府系統外部，政策企業家則通過公共問題的傳播，不斷成為公共利益的推動者，利用專業知識打破均衡的政策圖景進而漸進地推動政策變化。政府系統之外的政策企業家對于放權社會、擴大社會參與的作用更明顯，可以促進政府職能轉變。同時，以政策企業家為代表的多元的政策參與既有利于群策群力從而保證政策的合理性，也有利于政策各方利益的均衡與妥協，保證政策為各方所接受從而提升政策的合法性。[6]

其次，政府職能轉變強調創新政府管理，政策企業家作為新的政策參與者，在政策議程設定等方面發揮了積極作用，成為政府管理創新的有效工具，可以推動政策創新，創新政府管理。政策企業家參與公共政策的制定，是對公共政策的一種補充和創新。例如，《物權法》的通過就是一部分知識分子代表為主體的政策企業家推動的體現。《物權法》的制定廣泛聽取專家和社會各方面的意見，向全社會全文公布征求意見，在這樣的前提下，許多法學、經濟學專家積極參與，發表自己的觀點，物權法最終成型。

二、政策企業家的政策創新

政策企業家參與公共政策，不僅是轉變職能、放權社會的表現，也對政策創新起到了不可忽視的作用。為實現自己的政策訴求，他們倡導體現社會價值的政策方案，憑借一定的資源，借助公共輿論的力量，并聯合政策參與者證明政策方案的可行性。[7]通過這個過程，政策企業家可以帶動集體行動，并且得到政策參與者對新的政策方案的認可，實現政策觀念創新和政策過程創新。

(一)政策企業家在政策觀念方面的創新

政策企業家不會被動接受現實，他們主張特定的政策理念，而且有能力促使政策方案的成功。積極的政策參與是政策企業家最明顯的外部特征。[8]

第一，政策企業家可以創新政策觀念。政策創新的前提是政策觀念的變遷，政策企業家往往容易形成新穎獨特的政策觀念。政策企業家既有冒險和創新精神，又有豐厚的知識背景，因此會對社會現狀有全新的理解，對社會問題有獨特的分析，產生創新性的觀念。

第二，政策企業家有利于促進政策的創新和傳播。不斷地進行政策創新和政策學習是維持社會發展的動力源泉。公共政策及其觀念可以在不同地區間傳播和擴散，地區之間主要通過政策學習的方式來引進新的政策觀念。而政策企業家是政策學習和政策擴散的主要推動者。

例如，我們派考察團去發達國家學習，考察團就成了政策學習和政策觀念移植的主要倡導者，也就是所謂的政策企業家。學習的過程使政策觀念得以擴散和傳播。[9]

(二)政策企業家在政策過程中的創新

政策企業家可以促進政策問題、政策議程和政策評估創新。

在政策問題上，政策企業家可以推動問題創新。許多社會問題如果能被政策企業家觀察和思考，并且明確地界定公共問題，就會引起政府和更多公眾的認識。特別是他們對政策問題的重構[10]，提出關于公共問題的新的界定，這正是政策創新的表現。例如，1999年，武漢大學桂希恩教授敏感地發現河南省上蔡縣文樓村感染的怪病是艾滋病，他將這一信息反映給政府并推動更全面的考察，從此，我國開始關注艾滋病村問題。正是桂教授對問題的界定，推動了國家和公眾對艾滋病問題的關注和有效行動的展開。政策企業家的努力不僅推動了政策創新，更影響了國家的決策和公眾的認識。

在政策議程設立創新上，政策企業家發揮了很大的推動作用。受技術因素、社會政治經濟狀況以及觀念等因素的影響，價值公共資源的有限性，公共政策問題中只有一部分能夠被提上政府公共部門的議事日程。上世紀八十年代，在我國農民負擔問題暴露的背景下，安徽省何開萌最先提出農村稅費改革的想法，經過詳細論證和小規模試點，使農村稅費改革進入政策議程。最終國務院在2000年下發了《關于進行農村稅費改革試點工作的通知》，這是專家推動政策議程、促使政策變遷的成功案例。

在政策評估創新上，政策企業家的政策評估是對現有政策評估途徑的一種補充和創新。政策評估在我國非常普遍，例如我國的金融制度改革、醫療制度改革、社會保障制度改革和國有企業改革等一系列重大公共政策都是經過無數次的調查、研究反饋信息、對以往相關政策進行綜合評估的基礎上形成的。在政策評估中，除了政策執行部門和監督部門，基于其特定的利益、知識背景、價值觀，政策企業家也會對公共政策的執行情況和效果進行評價。政策企業家參與政策評估有很大的優勢：政府內部的政策企業家評估條件有利，評估活動更容易引起政府部門的重視并得以采用；而在政府外部，政策企業家對政策進行評估時可以從更客觀的角度出發，評估更具說服力。總之政策企業家都可以通過各自的資源和能力影響政策評估，為政策評估提供新的途徑。

三、政策企業家的局限及政策創新的完善

(一)政策企業家的局限

政策企業家理論發源于美國，傳入中國后在三農、社會醫療和社會保障等問題上傳達了社會邊緣群體的心聲，在推動政策創新和政府職能轉變方面發揮了積極的作用。但是，政策企業家在我國的發展目前還不成熟，存在以下的弊端：

一是政策企業家倡導的理念可能存在風險性。政策企業家具備企業家精神，既能創新又敢于冒險。他們深刻剖析社會現象，從自己研究的角度理解和分析公共政策問題，在這個過程中難免產生一些具有風險性的政策理念或方案。尤其是一些專門的政策研究機構，負責研究某一特定領域的公共政策，可能會優先考慮本領域的發展和創新，提出對其他領域具有挑戰性的政策方案，對社會整體利益也會產生一定的風險。

二是政策企業家的行動導致政府內部少數人控制公共政策。這種現象產生的原因有兩個。一方面，我國目前政策企業家發展不夠成熟，政府內部的政策企業家比較強大，而外部的政策企業家發展緩慢，這就造成了政策議程的設定或變遷受政府內部少數人的控制，政策制定和形成有可能偏離民主的方向，從而阻礙公共政策的民主化進程。另一方面，由于我國處于社會轉型期，受經濟利益的驅使，一部分政策企業家為了尋求更高層次的發展依附于行政權力，甚至忽略共同體的利益和社會大眾的權益為行政權力服務，因此這部分政策企業家就成為政府內部少數人的工具。

(二)突破局限，完善政策創新

突破局限，完善政策創新，需要政府、政策企業家的共同努力。

一是政府要謹慎對待政策企業家的政策方案。在環境上，政府給政策企業家提供自由發展的空間，尊重不同政策共同體或個人的利益；但對待來自政策企業家的意見或建議，政府要根據社會整體利益做出準確甄別和判斷，謹慎處理政策企業家提出的政策理念和政策方案，慎重選擇。既要立足政策創新，又要按照科學程序防止政策出現失誤。從而科學地轉變職能，構筑政策框架結構，制定出高質量的公共政策。

二是提高政策企業家的獨立性，增強社會公共服務意識；著重培養政府系統外的政策企業家；政策企業家必須具有創新性思維，不拘泥于已有思維模式，從多角度、多層次、多維度出發，從平面思維過渡到立體思維，思考政府職能轉變和政策制定。

三是增強政策制定的前瞻性和預測性。前瞻性要求政策能估計到市場經濟不斷成熟和完善對政府提出新要求、市場經濟發展可能出現傾向性現象，需要政府加強對市場調控和監管、此次職能轉變到下一次行政管理體制改革發生和可能發生的情況、政府在實施新一輪職能轉變自身可能發生的變化；預測性則要求政策預測執行可能帶來政府執政能力提高程度、促進市場發育速度、調整市場經濟利益關系等。

四、結束語

政府職能轉變的背景下，政策企業家推動了政策創新，他們采取多樣化的行動策略，做出了應有的努力，成為實現社會參與的重要途徑。雖然現階段政策企業家發展存在一些局限，但是政策企業家仍是政策研究的重要方面。正如十七大報告所強調的:“推進政策科學化、民主化，完善決策信息和智力支持系統，增強決策透明度和公眾參與度”。

[1][4] [美]約翰·W·金登，丁煌、方興譯.議程、備選方案與公共政策[M].北京：中國人民大學出版社, 2004:226-259.

[2]丁煌.發展中的中國政策科學——我國公共政策學科發展的回眸與展望[J].管理世界,2003，(2)：27-57.

[3][7] 朱亞鵬．政策過程中的政策企業家：發展與評述[J]．中山大學學報(社會科學版),2012,(2)：156-164.

[5]甄旭雷等.政策企業家對公共政策過程的影響分析[J].云南社會主義學院學報,2012,(1)：214-215.

[6]曾令發，政策溪流：議程設立的多源流分析——約翰·W·金登的政策理論述評,理論探討，2007，(3)：136-139.

[8][9][10]顏學勇等.政策企業家：政策過程中的個體參與及其啟示[J].甘肅行政學院學報,2008,(3)：22-25.

2013-11-03

山東農業大學 文法學院，山東 泰安，271018

李曉青(1989- )，女，山東泰安人，山東農業大學文法學院碩士研究生，研究方向：公共政策；宋明爽(1960- )，男，山東榮成人，山東農業大學文法學院院長、教授，山東農業大學三農問題研究中心副主任，碩士研究生導師，本文通訊作者，研究方向：城市化與公共政策。

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1008-8091(2014)01-0099-04