村鎮(zhèn)農(nóng)田水利管理制度創(chuàng)新的幾點(diǎn)思路

朱榮華

(樂清市水利局行政審批科，浙江樂清325600)

1 發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)要加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)

1.1 農(nóng)田水利的重要地位

農(nóng)田水利是農(nóng)業(yè)的命脈。農(nóng)田水利，國際慣稱灌溉和排水，其目的是為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)，其任務(wù)是利用水利技術(shù)措施對(duì)一些不利于農(nóng)業(yè)的自然條件進(jìn)行改造，對(duì)各類水資源進(jìn)行合理利用，以調(diào)節(jié)土壤水分，提高土壤肥力，調(diào)整區(qū)域水情，預(yù)防旱、澇等自然災(zāi)害，進(jìn)而保證農(nóng)作物的豐收[1]。文中的農(nóng)田水利專指那些與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)直接相關(guān)的灌溉排水事業(yè)，進(jìn)行建設(shè)與管理的重點(diǎn)是大、中、小型灌溉區(qū)。

決定中國農(nóng)田水利特殊地位的是:耕地、人口、水資源、地理?xiàng)l件、氣候條件和社會(huì)條件。世界水資源越來越緊張，中國也是缺乏水資源的國家之一。降雨過于集中、降雨的時(shí)間和空間分布不均、降雨與人口及耕地的分布不均衡等因素造成了中國的自然災(zāi)害頻繁發(fā)生。中國農(nóng)業(yè)主要依靠引水灌溉來抵抗干旱，所以我國的灌溉工程要比其他國家多。灌溉排水在我國的特點(diǎn):規(guī)模較大、經(jīng)常性。中國的人均耕地是世界的1/3，灌溉率是世界平均的3倍，人均灌溉面積與世界水平相當(dāng)。

1.2 加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)是發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)

發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是為了提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)力，促進(jìn)糧食增產(chǎn)、農(nóng)民增收，為農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展做貢獻(xiàn)。隨著中國經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展，糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的表現(xiàn)，這對(duì)農(nóng)田水利建設(shè)的要求就更高了。只有大量發(fā)展農(nóng)田水利建設(shè)才能提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)力。灌溉是我國糧食生產(chǎn)中的重要步驟，農(nóng)業(yè)的發(fā)展要靠灌區(qū)的建設(shè)來保證。生產(chǎn)的發(fā)展以及農(nóng)民增收要靠灌區(qū)改造來實(shí)現(xiàn)。一方面，好的灌排設(shè)施可以抵御自然災(zāi)害、提高生產(chǎn)效率、降低成本。另一方面，對(duì)于一些嚴(yán)重缺水的區(qū)域，如西部牧區(qū)，農(nóng)牧民的增收是政府工作的重點(diǎn)難點(diǎn)，政府可以考慮對(duì)西部加強(qiáng)建設(shè)灌排水基礎(chǔ)設(shè)施，這是一有效手段。此外，改善農(nóng)田水利條件是提高糧食產(chǎn)量及調(diào)動(dòng)農(nóng)民積極性的重要手段。農(nóng)業(yè)要節(jié)水就必須要對(duì)灌區(qū)進(jìn)行改造。事實(shí)證明，大中型灌區(qū)是中國農(nóng)業(yè)節(jié)水的重要戰(zhàn)場(chǎng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2004年2 hm2以上的灌區(qū)用水量為186.5億 m3，3 333～20 000 hm2灌區(qū)用水量為997億m3，中大型灌區(qū)用水總量為1 373億m3，占全國用水總量的45%。大型灌區(qū)改造評(píng)估顯示:1998—2005年，改造區(qū)在節(jié)水、增產(chǎn)減災(zāi)效果明顯。改造區(qū)的渠系水的利用系數(shù)從原來的0.49提高到了0.54，灌溉水利用率由原來的43%提高到50%，灌水量由1 770 m3/hm2降到1 425 m3/hm2，新增有效灌溉面積64.67萬hm2，新增年節(jié)水能力74億m3，改造區(qū)的農(nóng)作物單產(chǎn)、總產(chǎn)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)總值、人均收入都要高于全國同期的平均水平。

2 農(nóng)田的水利建設(shè)和管理將迎來新的挑戰(zhàn)

1)工程基礎(chǔ)設(shè)施已經(jīng)不能實(shí)現(xiàn)新農(nóng)村的建設(shè)需求，基礎(chǔ)設(shè)施不能滿足發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和保障糧食生產(chǎn)的要求。我國的農(nóng)田水利存在很多問題:設(shè)施落后、后期維護(hù)不到位、用水浪費(fèi)。我國現(xiàn)有的農(nóng)田水利樞紐大部分建于20世紀(jì)50—70年代，大都年久失修，達(dá)到了使用年限，小型的工程設(shè)計(jì)及配套不完善。近年來，我國對(duì)農(nóng)田水利的投經(jīng)濟(jì)入越來越少，農(nóng)村進(jìn)行的稅費(fèi)改革取消了義務(wù)工，人力投入也減少。

2)農(nóng)業(yè)用水面臨雙重約束，即水量性缺水和水質(zhì)性缺水，對(duì)用水的浪費(fèi)已經(jīng)難以適應(yīng)節(jié)約型社會(huì)的要求。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國缺水240億m3，其中有200億m3是農(nóng)田灌溉缺水。另外，全國過度開采地下水以及占用生態(tài)用水量達(dá)到350億m3。目前，我國的農(nóng)田灌溉用水約3 500億m3，水利設(shè)施的總供水量約5 600億m3，農(nóng)田用水占63%左右，加上浪費(fèi)嚴(yán)重，更是加劇了農(nóng)田缺水。發(fā)達(dá)國家的灌溉水利用率約為0.75，而我國還不到0.5。造成水資源短缺的還有污染、水質(zhì)性缺水等因素。

3)管理制度不完善。農(nóng)田水利管理制度的不完善主要表現(xiàn)在:①?zèng)]有建立適合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、配合農(nóng)田水利作用的投資體制，不利于農(nóng)田水利的發(fā)展;②沒有建立適合國情的產(chǎn)權(quán)制度;③沒有明確農(nóng)業(yè)用水權(quán)利制度;④沒有建立科學(xué)合理的定價(jià)機(jī)制及收費(fèi)管理;⑤社會(huì)力量的參與度不夠;⑥沒有建立完善的工程管理制度、農(nóng)業(yè)用水管理機(jī)制，導(dǎo)致工程的維護(hù)不到位;⑦沒有行政管理制度、沒有嚴(yán)格的決策機(jī)制，使得農(nóng)田水利的發(fā)展不能持續(xù)。

3 農(nóng)田水利建設(shè)和管理的新機(jī)遇

經(jīng)過這么多年的改革開放，我國有了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，特別是國家提出了建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村這一歷史任務(wù)，給農(nóng)田水利的發(fā)展帶來了機(jī)遇，為農(nóng)田水利建設(shè)模式的改變提供了新思路、新制度及新背景。在這樣的環(huán)境下，一定要從新認(rèn)識(shí)和定位農(nóng)田水利的運(yùn)營(yíng)機(jī)制、管理體制以及功能性質(zhì)。為了配合新農(nóng)村建設(shè)以及城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)行，對(duì)農(nóng)田水利建設(shè)的組織形式、政策體系及投入方式要改革和進(jìn)行完善，使新時(shí)代的農(nóng)田水利能夠健康發(fā)展，完善符合未來農(nóng)業(yè)要求的額農(nóng)田水利建設(shè)管理制度。

現(xiàn)在全球經(jīng)濟(jì)都籠罩在經(jīng)濟(jì)危機(jī)下，加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)就變成了戰(zhàn)略選擇。①外貿(mào)萎縮、居民消費(fèi)萎縮、房產(chǎn)等實(shí)業(yè)投資減少，現(xiàn)在只有加大對(duì)農(nóng)業(yè)的投資，保障農(nóng)副產(chǎn)品的供給，才能加快工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。②對(duì)于農(nóng)田水利的投資其收益人是廣大農(nóng)民，農(nóng)民收入增加了才會(huì)加大對(duì)消費(fèi)的支持，這樣有助于宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)。

4 加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)與管理的對(duì)策

4.1 完善相關(guān)的法律法規(guī)

首先對(duì)現(xiàn)有的法律法規(guī)要進(jìn)一步完善，在《水法》關(guān)于水資源的行政管理(供水、用水及節(jié)水)和水資源的所有權(quán)、使用權(quán)等的相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，對(duì)水權(quán)、水權(quán)交易等方面的內(nèi)容進(jìn)行補(bǔ)充。其次對(duì)《水行政處罰實(shí)施辦法》實(shí)施進(jìn)一步完善。《水利產(chǎn)業(yè)政策實(shí)施細(xì)則》及《水價(jià)辦法》中要增加農(nóng)業(yè)水權(quán)交易方面的實(shí)施細(xì)則。

4.2 完善農(nóng)田產(chǎn)權(quán)制度

完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度就是要明確農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，增大其流動(dòng)性。①明確農(nóng)地產(chǎn)權(quán)。②建立可交易的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，即將農(nóng)地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行市場(chǎng)化，促進(jìn)農(nóng)地的規(guī)?；?jīng)營(yíng)，增加農(nóng)地經(jīng)濟(jì)效益。

4.3 完善基層管理組織機(jī)構(gòu)

首先要通過深化改革來建立一個(gè)結(jié)構(gòu)精簡(jiǎn)、人員精干、行動(dòng)高效的基層行政管理機(jī)構(gòu)。其次各級(jí)政府要充分履行各自的職責(zé)并在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善農(nóng)村社區(qū)最高權(quán)利機(jī)構(gòu)的職能(即村民大會(huì)的職能)，進(jìn)一步完善村委會(huì)的行政職能，進(jìn)而以此建立公開、民主的村級(jí)正式制度，以及村級(jí)管理機(jī)構(gòu)。

4.4 完善政府職能

在對(duì)農(nóng)田水利管理制度進(jìn)行創(chuàng)新時(shí)，對(duì)政府職能要進(jìn)一步完善，要通過以下兩方面的額轉(zhuǎn)變來實(shí)現(xiàn)政府功能:①把直接管理職能轉(zhuǎn)變成間接調(diào)控職能，直接管理職能主要是由WUA(大中型農(nóng)水企業(yè)和用戶協(xié)會(huì))來行使，政府的職能主要是對(duì)WUA進(jìn)行監(jiān)督、對(duì)WUA管理過程出現(xiàn)的問題進(jìn)行監(jiān)控、對(duì)WUA的規(guī)范化滾了進(jìn)行引導(dǎo)、協(xié)調(diào)同一區(qū)域內(nèi)WUA的關(guān)系等這一系列宏觀調(diào)控職能。②要把行政管理轉(zhuǎn)變成規(guī)范的經(jīng)濟(jì)管理。

[1]孫立國.農(nóng)田水利建設(shè)中關(guān)于農(nóng)戶參與灌溉管理的探討[J].才智，2011(14):272.