公安法制建設的倫理思考

歐陽夢春

（重慶警察學院，重慶 401331）

公安法制建設的倫理思考

歐陽夢春

（重慶警察學院，重慶 401331）

進入新世紀以來，公安法制建設長足進步，體現了黨的執政理念，契合了社會公眾對公安法制化的價值期盼。但相對于社會實踐活動的滯后性，使得公安法制建設必須緊扣道德倫理視角，印證社會公眾對公安法制建設的倫理反思，結合新時期法制化進程所要解決的問題，做出符合中國特色社會主義價值理念的路徑選擇。

倫理視野；公安法制；反思；路徑選擇

倫理問題為什么重要？乃至于公安法制建設必須思考其背后的倫理基礎？探討構建某種制度的倫理基礎其實質在于探求構建該種制度所面臨的客觀的社會關系，以及這種為達到該種社會關系和諧欲遵循的規律或者規范。進入新世紀以來，我國公安法制建設不斷推進，法制創新的重要性及其成果日益凸顯，公安工作“有法可依”的格局得以確立，復合型公安法制體系基本形成[1]。然而，在當前社會轉型的特定時期，人們對于社會法制的需求高于歷史上的任何時期，背后是基于道德倫理視野下的價值期許，包括公安立法、執法和司法等領域的倫理選擇，成為公眾對公安工作心理預期的一項價值標準。但是，公安法制建設背后的倫理問題一直不是很清晰，公安法制建設背后的倫理秩序的具體內容是什么？維持這種倫理秩序的規范內容是什么？這些規范如何妥當形成法律規范？這些都是一些懸而未決卻又極其重要的問題。以下將以公安法制建設中警察權行使制度的構建為核心進行具體探討。

一、當前我國公安法制實踐的工具倫理之反思

（一）美麗卻虛無的假設——沒有自身利益的建設者

韋伯曾指出，現代社會乃是一官僚理性社會。這種社會的合法性來源在于民主，民選的執政者是整個社會的代言人，是社會整意志的執行者。因此執政之不存在一般意義上的私人利益。這當然是頗為深刻的洞見。我國的執政倫理既包含類似的思路，如《黨章》就闡明共產黨人沒有任何私利。從這個前提出發，作為貫徹黨的政策、路線、方針的工具——公安制度理所當然不存在自身的特殊利益。但是這種正確的觀點極易掩蓋一種常識——沒有任何制度可以離開具體的人。組織或許沒有自身的特殊利益，但是組成組織的人一定有自己特殊而具體的利益。當組織中的某些成員利用組織的工具性來謀求自身的利益的時候，極有可能帶來組織的異化。具體到公安法制建設而言，我們決不能將公安法制制度僅僅看成是沒有人存在的組織。將公安法制制度的構建者踐行者看成是沒有自身利益的的建設者在根本上是一種美麗卻虛無的假設。

現代社會公安機關在行政編制上屬于行政機關，在公安法制體系中，具有行政法的共性表現，包括憲法、法律、地方性法規、行政法規、行政規章等法律淵源。其中公安機關受法律授權，具有一定的行政立法權。公安立法包括涉及公安職能的相關立法行為。作為公權力的典型表現形式，公安立法產生于維護社會公共利益的全民共性需求，從價值層面看，要求公安機關和立法機關在行使公權力時，應當發揮道德因素把人民群眾的利益放在第一位，而不僅僅是為了提高自身工作效率的考慮。公安立法要體現程序正義與實體正義的有機結合，特別注重程序的正當性，防止行政官員熱衷于實體效率而忽視程序制約的不良傾向，通過程序法律的一系列規制實現公平正義的實現，對于發揮法律效力從根本上則是積極的，而非阻礙的。

賦予立法的道德因素影響，并非要模糊道德與法律的界線，而是在明確二者區別的前提下，對二者“同質性”的肯定。道德是法律的倫理依據，法律則是倫理精神的外在體現。“道德在權力的制約中能夠發揮著積極的作用。所以，我們要求在公共行政中引進道德的因素，建立行政道德的規范體系，而且，這個規范體系應當以制度化的形式存在。”[2]公安職權所依托的公共性以及行政自由裁量權的存在，為公安立法的道德制約提供了理論依據。從價值層面看，加強公安立法這一公權力的道德約束，是對社會關系作出理性選擇的必要程序，強調道德約束就是要求公安法制實踐盡可能地堅持公平、正義，這是行最大的善業。因此，通過道德審視，可以成為公安立法和法制實踐的強大內驅力，促使公安部門合法、合理地履行職責，體現權力的“公共”屬性[3]。

（二）高尚卻可能殘忍的假設——公共利益的最大化

對工具倫理價值的篤信，使執政者堅持了一種頗為高尚的理念——使公共利益、公眾幸福最大化是最為值得追求的目標。的確，任何人都不能否認這個目標的高尚性。但是這個理念歪曲了這樣一個事實——公共利益公眾幸福是建立在個體利益的基礎之上的。我們可以思考一個極端的試驗，假設為了使公共場所的空氣清潔，我們禁止人們在那里呼吸。顯然，這條出于公共利益考慮的規則最終走向了自己的反面。因為離開了有生命的個體的呼吸，空氣再干凈都是沒有意義的。我們的警察經常參與維穩與強拆之類的事件，且不管具體的是非曲直如何，只是必須注意到這種參與基本上是以公共利益最大化作為最基本動機的。但是，這種理念潛藏的一個極大風險是將公眾利益與個體利益進行人為分割，使公共利益高度抽象化。與之相應地是，作為個體的人變得異常渺小，在極端情形下甚至喪失作為人的地位。新聞報道中經常出現類似的案例：兩位巡邏民警發現一男一女形跡可疑，跟蹤其至住所并將其抓獲帶至派出所。辦案人員認為兩人有進行性交易之嫌疑，以刑訊手段逼供。其二人一再說明他們是夫妻關系，還有一證人證實二人確系夫妻關系，但還是未能阻止警察繼續刑訊。在這種經常上演的案例中，不難看出警察維護公眾秩序安寧的決心。一旦警察權力淪為所謂公共幸福、公共利益最大化的工具，公安法制建設的實踐發生這樣或者那樣的的偏離也就在所難免。

（三）高效卻無情的制度假設——警察只是是整個公安系統的一個螺絲釘

公安法制實踐中的工具倫理觀還會導致這樣的異化——即體系內的成員認為自己只不過是組織中可以被任意替換的螺絲釘。這樣的螺絲釘在本質上是被動的，他拒絕從根本上思考組織存在的意義，也拒絕思考自己對于組織的意義，更不敢真正承擔組織所賦予他的責任——自始至終他都只是一名機械的執行者。換言之，他們用物性取代了自身的人性。人性是道德層面不可回避的內容，古今中外，對于人性的定論各異，但綜合而言，賦予道德層面的自我約束，是公安法制包括立法、執法和司法領域不斷創新、改進的重要途徑。綜合各方觀點的通行看法是人性本惡，必須借助道德和規則的制約。而目前我國公安機關的警政制度弊端不斷顯露，其核心則是權力過分集中所致。在對警察權力缺乏有效監督和制約的現實條件下，掌權者將個人權威凌駕于法制權威之上是不可避免的。雖然在現在法制框架內，已經有一套賦予監督職能的制度體系，但監督效果不佳，效率低下，有的只是賦予了監督的職能形式，而缺乏實質意義上的監督實效。目前，對公安機關的監督并不少，有檢察院的監督，黨內有紀委，政府有監察部門，但雙重領導體制使行使監督權的主體受制于監督客體而缺乏必要的獨立性和權威性，致使現行警政弊端日益膨脹。

（2）農業價格和補貼政策。包括農產品最低保護價格、農產品直接補貼、產品售空計劃和期權合約補貼。從1995年開始，巴西政府就減少了對農業的補貼和價格支持力度，增加產品售空計劃和期權合約補貼[13]。一方面可以增加農民收入，防止農村人口迅速向大城市流動；另一方面可以減少政府收購農產品的儲備成本，同時保持巴西農業的綜合競爭力，不斷提高其在國際上的競爭優勢。

人類社會在漫長的發展過程中最終選擇法治而非人治，就是因為與人治相比，法治更有利于人權保護。但法治必須以健全的法制建設為基礎。公安權力的國家性，使其具有無可爭辯的強制性和普遍約束力，警權是國家權力的重要組成部分，而這種權力的強制性是一種直接強制，不需要借助其他國家機關的力量，由公安機關直接施加于當事人身上。在法治語境下，必須使公安法制體現權力的制衡，即警權的范圍、內容以及警權的實施、監督、保障，必須由國家法律予以規定。在法律予以制約的過程中，針對權力濫用的可能性，應從道德與價值角度，賦予立法、執法等領域的自我規制，在執法理念和司法正義的必要性上得到加強。

（四） 公安法制建設應當體現政府權力觀的民意基礎

政府職能涵蓋公眾生活的方方面面，政府權力觀直接決定著政府權力的指向，影響著社會的穩定性、效率以及社會運行的良性與否。在審視政府職能、考察政府權力效能時，對政府權力的倫理追究就成了超越技術層面追問之后的必然。公安職能是政府權力運用的微觀縮影，公安法制建設的民意基礎體現了政府權力觀的公眾認可度[4]。從觀念層面看，公安法制狀況是政府價值觀的具體化，是政府價值傾向的民意表征，體現了公安部門代表政府行使職權時體現了權力主體是誰，為誰的利益、權益服務這一根本性的價值觀。

公安法制建設還應當建立在政府權力觀基礎之上的公共責任擔當上，除了法定責任，還體現為道德強制力和道德德性。在政治體系中，責任是授權的結果，從法治角度，行使權力就應承擔相應的責任。公安法制建設應當在獲得民意授權的前提下，確保權力與責任的對等。

二、倫理視野下的公安法制建設價值取向

倫理學產生于人類進入文明社會以后，旨在考察各類道德現象、本質及其發展規律，是道德問題的系統化和理論化。以倫理視野探索公安法制建設對于公安法制理論、執法實踐以及司法正義的追求與表達，有著重要的理論和現實意義。

（一） 公安法制建設是中國共產黨執政理念的必然選擇

黨的十八大確立了建成小康社會的戰略目標，以和諧社會和全民共性價值基礎上的“中國夢”為標志，成為全黨全社會共同的奮斗目標和愿景。在實現這一目標過程中，公安機關肩負重任，不僅要在實踐層面落實好以人為本理念，堅持執法為民，把維護好人民權益作為公安工作的根本出發點和落腳點，更要在法制建設上突出體現中國共產黨的執政理念，即從實踐與理論兩個層面體現全心全意為人民服務的宗旨意識。

為人民服務的宗旨，最終體現在民生幸福上。而民生幸福，物質保障是基礎，但除此之外，公平公正的社會體制更為重要。公安機關行使職權，關系到公民切身利益，若離開科學有效的法制建設，失去倫理規范的價值指引，公眾會喪失對未來幸福生活的預期[5]，顯然背離黨的執政初衷。

（二）公安法制建設必須突出法倫理視野下的弱者權利保護

我國公安機關是用來維護社會秩序，通俗地說，就是用以打擊違法犯罪，保護弱者，彰顯法制公平與正義。基于這樣的社會職能，公眾對公安機關的期望值常常高出其本身的內涵。恩格斯說“國家不能沒有警察”，強調的是警察在國家政權中的特殊職能作用，“文明國家一個微不足道的警察，卻擁有比氏族社會的全部機關加在一起還要大的權威”。這是社會和公眾對警察寄予厚望的心理基礎，基于這樣的心理認知，公安法制建設的重要性尤顯重要。從法制實踐看，一方面，自新中國成立以來，全國公安干警因公殉職呈逐年上升態勢，另一方面，公眾對公安執法的滿意度卻不斷下降。這一升一降的對比中，顯示出公安法制建設的滯后，對弱勢群體的保護式微，不足以讓人產生心理認同。

“人類社會與動物王國的最大的不同就在于人類社會的道德性。”[6]中國傳統文化關于性善論與性惡論之辯對于公安法制建設的意義，并不在于法律形態的區分標準，而在于法律的效力基礎。公安機關及其工作人員，同樣屬于法制建設及其效力基礎的作用對象。失去這一作用，將使公安機關的執法行為如信馬由韁，受外在利益和私人領域的價值驅動，將使保護弱者的動力衰減。

法倫理視野下的弱者權利保護，突出以人的生存與發展為主題，包含對弱者的倫理關懷，蘊含著借助制度運作達到弱者權利保護道德圓滿的價值期望[7]。公安法制建設的人民性，使得這一期望成為立法和執法行為的道德指引，使公安法制朝著有利保護弱者、彰顯公正正義的目標前進。

（三） 公安法制建設必須突出生命倫理視野下的正義保護

不同的文化對生命權的理解不同，在生命倫理學中，圍繞人的生命、權利及尊嚴展開。法制本身就是一種文化生態，和文化緊密相連。從生命倫理的視角進行法制研究，對于公安機關因其特殊的職權體系而尤顯必要[8]。中國傳統文化里就有“人命關天”之說，充分說明命案是最大的案件。公安機關是命案的重要參與者，是公權力介入人的生命權保護的第一道防線。在命案中，公安機關行使偵察權是為了還原生命權的人格尊嚴，如何行使這一權力，不僅涉及到涉案當事人的權益，更是保障人之所以為人的人格尊嚴的應有之辯。公安法制建設，就是要解決諸如此類的問題困擾，防止以犧牲一些人的生命健康權而達到彰顯另一部分生命權益的傾向，具體表現在刑偵程序正義、證據合法、制度合理等方面。

三、以倫理視角推進公安法制建設的路徑選擇

（一） 確立公安法制實踐倫理道德的基本原則

1.公正原則。法制公正是公安法制實踐的價值目標，也是公安法制實踐活動的本質要求。從人際倫理視角看，公安法制實踐首先就必須堅持法律面前人人平等的標準，同時，法制公正與法律權威是相輔相成的，從一定意義上說，法律的權威要靠法制公正的權威來體現。而法制公正的權威，靠的就是公安機關忠實履行法定職權，通過公正公平執法來贏得。公安人員應該從追求正義的目標出發，按照法的精神及其原則公平合理地處理警務，在一定范圍內修補立法漏洞，以公正執法矯正立法缺陷，實現法的正義[9]。

2.人性原則。以人性角度看，公安法制實踐活動必須堅持人權標準，道德倫理視野下的公安法制實踐活動，應做到以人為本。《世界人權宣言》一開始就申明：人人生而平等，在尊嚴和權利上一律平等。法制建設的終極目的是指向人權、保護人權、尊重人的尊嚴，公安機關及其工作人員應當具有這樣的人權意識，即在道德領域中，存在著好人與壞人之分，但在人權理論中不存在好人與壞人，任何人享有相同的基本人權。公安權力不能淪為一部分人壓迫另一部分人的工具。

（二）立法環節賦予公眾道德期許

1.科學立法。在社會實踐中，劣法之害甚于無法。我國古代大秦帝國歷二世而亡，就是無良法可依的典型史例。所以，立法當保證科學性、準確性和可行性。立法必須做到過程公開、內容透明，從立法選項到論證都要征詢各方人士的意見和建議，兼收各方之長。雖然在立法觀念上體現了對弱勢群眾的保護，但缺乏對作為個體弱者的人文關懷，在立法模式上采取列舉式的分散保護模式，等等，說明在立法上針對人格與尊嚴的保護尚存不足，必須首先樹立人的尊嚴、社會公平的立法觀念。公安立法涉及到生產生活中的方方面面，老百姓從公安工作現狀以及對公安法制建設寄予的價值期盼，使得參與立法的愿望更加迫切。目前，雖然普通百姓還不具備參與立法的素質和要求，但實行的聽證制度開了我國立法史的先河，為保證科學立法奠定了基礎。

2.及時修法。公安法制體系包涵的法律淵源龐雜，包括憲法、法律、行政法規、地方性法規、行政規章，還有一些散落于各種規范性文件當中的法律規范。公安工作千頭萬緒，法制建設相對于社會實踐的滯后性，使得公安部門和立法機關必須因時因地而動，及時修改法律和有關規范性文件，使得法制體系所指向的內容與社會實踐相符合。不及時修法帶來的危害則是公眾對公安執法的不切實際和教條怠惰的存疑。

3.制定新法。與及時修法的必要性如出一轍，公安法制建設應保持與社會實踐活動的相關性，及時制定新法，或在沒有新法的情況下及時出臺相關制度，以彌補現行法律的不足，使得公安職能作用更充分地發揮。如目前應針對網絡社會出現的新情況、新問題，研究制定相關法規，規范網絡環境以及打擊運用網絡實施違法犯罪的行為。當然在制定新法過程中，為防止立法部門化，必須遵循立法相關程序，以制定良法的標準有序實施。

（三）執法環節加強行政權的道德約束

1.賦予公安干警價值觀的法理內核。公安事業關鍵在人，塑造一支高素質、優作風、嚴紀律的公安干警隊伍，是發揮公安職能作用的重要保證。公安法制建設應當體現干警的核心價值觀，吸收和借鑒傳統文化中的人文內涵，著力培養公安干警以“忠誠、為民、公正、廉潔”為精神支撐的價值現。

2.促進公安干警道德法治一體化的文化養成。公安執法環節直接體現了法制建設成果，要促進公安干警在道德規范與法治理念上保持一致性。如樹立公正意識，既是公安干警的職業要求，更是一種行為準則。要在具體的執法實踐中，使內在的價值觀自覺落實到行動當中，成為一種文化自覺，形成內化于心外化于行的自律機制。

（四）司法環節凸顯公平正義的價值引領

1.公共倫理法制化。新中國成立以來，我國相繼頒布了一系列有關國家公務員反腐敗的行為規范，尤其是改革開放以來，在制度的完善上取得了有效進展。在公安法制建設領域，也有針對公安人員的行為約束規定，既有強制約束力的紀律規定，也有道德修養方面的軟指標，這些體現了公安法制建設在公共倫理方面的制度化傾向，顯示出強大的正義指引作用。新時期的公安法制建設應當繼承這一優勢傳統，逐步完善公共倫理法制化體系，促進公安司法的公平正義更加深入人心。

2.夯實認知、認同、敬畏、服從的法律理念。公安法制建設是推行法治的基本前提。法治進展如何，與公安干警是否具有認知、認同、敬畏和服從的法律理論有著重要關聯。公安法制建設應圍繞這一關聯關系，從司法領域相關要求入手，不斷提高公安人員的法制理念。如西方有“波斯坦磨坊案”，是老百姓高舉法律大旗挑戰國王權威的典型案例。案例中國王服從法院的判決，證明了他是個具有強烈法律意識的領導者，這對我國公安法制建設無疑具有積極的借鑒意義。

3.執法監督納入法制化軌道。加強內部監督，解決公安執法中的突出問題，克服和糾正辦案、辦事中的不正之風，達到嚴格公正文明執法的目的。規范外部執法，自覺接受來自審判機關、檢察機關、行政監察機關等專門機關的監督，并將此類監督納入法制化體系當中，以司法正義為引領，加大監督的力度，并以公平正義的價值引領，促進監督成為一種自覺行為。

[1]張翼飛.新時期我國公安法制工作創新之歷史考察[J].湖北警官學院學報，2012，（11）：10-12.

[2]張康之.公共行政中的哲學與倫理[M].北京：中國人民大學出版社，2004.

[3]任志安.公共倫理視野下的公共責任[J].黑龍江科技信息，2012，（29）：162.

[4]楊楹.倫理視野中的政府權力觀[J].哲學動態，2002，（9）：30-33.

[5]余進軍.論倫理視野下的民生幸福[J].前沿，2013，（8）：60-61.

[6]周安平.優勝劣汰與優勝劣汰不汰——人類社會生存競爭的道德底線[J].法商研究，2007，（3）：49-58.

[7]牛玉兵.法倫理視野下的弱者權利保護：意蘊、根基與進路[J].民主與法治，2013，（4）：57-60.

[8]逯改.生命倫理視野下的生命權[J].中國醫學倫理學，2012，（4）：418-420.

[9]陽存.倫理視野中公共權力的立法審視[J].哈爾濱學院學報，2010，（1）：26-31.

The Ethics on the Police Legal Construction

OUYANGMeng-chun
（Chongqing Police College,Chongqing,401331）

Since the new century,the legal construction of the police has made considerable progress.It reflects the ruling concept of the Chinese Communist Party,and corresponds to the value expectation of social public concerning the legal construction of the police.However,compared to the hysteretic nature of social practice,it makes the legal construction of the police must focus on moral and ethical perspective.It confirms the ethical reflection of social public on the legal construction of the police,and helps to select the path to meet the values of socialism with Chinese characteristics in order to solve the problems for legal process in the new period.

ethical vision;legal system of the police;rethink;path choice

D631.1

A

2095-1140（2014）05-0106-06

（責任編輯：左小絢）

2014-6-28

重慶警察學院2012年引進人才科研啟動經費資助項目“倫理視野下的的公安法制建設”

歐陽夢春（1965- ），女，湖南瀏陽人，重慶警察學院教授，主要從事法理學、民商法研究。