警務社會化路徑之非政府組織初探
——從公共物品理論的視角

單桔平

（湖南警察學院,湖南 長沙 410138）

警務社會化路徑之非政府組織初探
——從公共物品理論的視角

單桔平

（湖南警察學院,湖南 長沙 410138）

公安機關提供法律保障、社會秩序維持和公共服務三種勞務產品，從公共物品屬性及供給的角度分析看，公共服務具備準公共物品的特性，可以通過采用自愿供給，即非政府組織供給的方式。非政府組織成為警務社會化主體不僅可以推進警務社會化的進程、提高公安機關的工作效率，而且可以和諧警民關系、緩解警力不足的壓力，并促進社會治安防控體系的構建。

公共物品：警務：警務社會化：非政府組織

一、警務的公共物品屬性分析

公共物品是與私人物品相對應而言的，二者是從物品本身的屬性角度來界定區分的，所謂私人物品是指具有消費的競爭性和消費的排他性的物品，而公共物品則是具有消費的非競爭性和非排他性特征的物品。消費的非競爭性是新增加的消費者不會影響原有消費者的消費質量和消費水平，消費者之間總的消費量不是彼此消長的關系，從經濟學上來說，這種物品的邊際生產成本與邊際擁擠成本為零；消費的非排他性是指因物品效用的不可分割性以致排除不交費的人使用該物品的不可能或成本高，即難以杜絕在消費上出現“搭便車”的現象[1]。

根據公共物品特征的不同程度來劃分，通常把公共物品分為純公共物品和準公共物品，純公共物品是指完全滿足消費的非競爭性和非排他性兩個特征的物品屬于純公共物品，如國防、外交、法律制度等是典型的純公共物品；準公共物品是具備消費的非競爭性或非排他性兩者之一、或兩者都只是在一定程度上滿足的公共物品，主要包括以下類別：第一類是具有消費上的非排他性，但同時具有競爭性，如森林資源、海洋、地下水、礦產資源等，這類物品稱為“公共資源產品”；第二類是消費效用可以共享，在技術上可以排除不付費的人消費，在一定限度內不具有競爭性，而超過此限度則會出現擁擠效用，如圖書館、高速公路、鐵路、影劇院等，這類物品稱為“俱樂部產品”；第三類物品是消費的外部效用明顯，消費過程具有一定的排他性，且消費收益的內部性與外部性同時存在，如公共教育、城市供水供暖、垃圾污水處理等公共事業，城市基礎設施，公共體育設施等；第四類是“公共偏好的私人物品”，如社會救助。在現實生活中，嚴格符合公共物品定義和特征的純公共物品不多，而廣泛、普遍存在的則是準公共物品。

警務的本質是供給安全社會秩序的一種勞務產品，受益對象為一個地區或國家的所有的民眾，在消費上具有非競爭性和非排他性的公共物品特征，毋庸置疑，安全的社會秩序屬于公共物品，而安全的社會秩序是由不同的警察職能共同作用實現的。警察職能是國家本質和國家職能的內在要求和具體表現，國家對內職能通常為政治統治職能和社會管理職能，警察作為國家機器的重要組成部分，在實施國家這兩項職能中發揮至關重要的作用。美國警學專家塞繆爾·沃克認為：“城市警察肩負著執行法律、維持秩序以及向社會提供服務等廣泛的職能。”，詹姆斯·威爾遜認為警察的職能有三個方面：提供服務、執行法律和維持秩序。結合國內外學者的分析，我們認為，現代警察的根本職能在于實施社會控制，激發或迫使人們遵守社會規則的所有社會安排，最大限度地提高社會行為的可預見性。具體來說，現代警察具有執行法律、維持秩序和公共服務三個基本職能。

（一）執行法律。執行法律是現代警務的核心職能。作為國家暴力機構的公安機關，是法律忠實的捍衛者，依據法律賦予的權力，公安機關通過預防、制止和打擊違法、犯罪行為，達到維護與穩定社會秩序的目的。

（二）維持秩序。警察的另一項基本職能就是維持憲法、法律規定的社會秩序。警察作為社會控制的一種工具，本質就是維持社會秩序和社會現狀。

（三）公共服務。為社會提供公共服務是警察的第三個基本職能，這是由警察權力和警察治安行政的公共管理屬性決定的。隨著時代的變遷，公共服務職能在警察三項職能中的地位逐漸凸顯。現代警察越來越多地承擔起向社會提供諸如消除社會沖突、調節社會糾紛、實施社會救助、協助交通管理等多方面的綜合性公共服務的職能，警察在向社會提供綜合服務時，密切了與公眾日常生活的聯系，并成為政府的代表，構架起政府與公眾交流的平臺，縮短了政府與公眾的距離，在社會上又具有一種親和形象。正是由于警察的這種特殊身份，人們對許多社會問題的態度都可以反映在警察身上[2]。

執行法律本質是為民眾提供法律服務的勞務產品，維持秩序是為民眾保障社會規則的穩定性和可預見的勞務產品，這二者都具有消費上的非排他性與非競爭性，不僅難以排斥不交費者享用，而且消費者對安全社會秩序的消費量不是彼此消長的關系，新增消費者不會降低原有消費者的消費水平和消費質量，根據公共物品屬性分析可知，這兩者都充分具備消費上的非排他性與非競爭性這兩個特征，屬于純公共物品。而公共服務在消費上具有一定的排他性和競爭性，可以通過技術排出不付費或其他不應收益的人享用，而且當消費人數超過一定限度后，公共服務的資源的緊迫性就會與消費人數的增長成正比，此外，公共服務具有較強的外溢性，不僅關系到受助個體的利益，也關乎整個社會的公平與穩定，因此公共服務具有外部效用且呈現出“公共偏好的私人物品”特征的準公共物品。

二、公共物品供給及警務社會化

界定公共物品的屬性與劃分公共物品的類別是實現公共物品有效供給的前提。公共物品供給是指供給主體是誰，以何種方式籌資及使用。從世界各國公共物品供給的實踐來看，公共物品主要通過以下三種機制實現供給：政府供給、市場供給及自愿供給。這三種供給機制供給主體、供給遵循的原則、籌資的方式和渠道、資金使用及監督等都不甚相同。公共物品政府供給機制是指政府通過集體的公共選擇程序，通過強制征稅的手段籌集資金，以政府財政支出供給公共物品的方式，純公共物品因其消費的非排他性和非競爭性，以及初期投資規模大、收益周期長等特點，多以政府供給方式為主；公共物品市場供給是指企業組織根據市場供求機制，以營利為目的，生產提供諸如教育、衛生、基礎設施等準公共物品，并收取一定的費用補償支出的機制，隨著政府職能的轉變和市場經濟的成熟，對于具有消費的非競爭性而技術上可以排他的準公共物品由市場提供的趨勢日益明顯；公共物品自愿供給機制是社會民間的個人或組織，以自愿為原則，用社會捐贈或公益彩票等方式籌集資金以用于社會公益事業，同時接受社會監督的一種機制，準公共物品和“公共偏好的私人物品”因具有明顯的外部效用則可采用自愿供給的方式[3]。

警務社會化即通過動員社會公眾參與警務工作，實現公安機關和社會各種防范資源的良性互動，以實現最大限度供給安全社會秩序的目標。警務社會化的本質即是把部分非核心的警察工作通過實行職能轉變交給社會承擔。如前文所述，警察的工作主要由執行法律、維持秩序和公共服務三者組成，執行法律和維持秩序提供的是純公共物品，因此執行法律與維持秩序只能由國家機器——警察來承擔，并應作為警察的核心職能，行使責無旁貸的使命。公共服務具有外部效用且呈現出“公共偏好的私人物品”特征的準公共物品，可以采用自愿供給的方式由社會組織承擔實現[4]。

2014年，國務院總理李克強在第十二屆全國人民代表大會第二次會議的政府工作報告中指出：“推進社會治理創新……更好發揮社會組織在公共服務和社會治理中的作用。”2014年4月1日，《深圳經濟特區行業協會條例》正式實施，該《條例》在突破“一企多會”、簡化登記程序、完善內部治理、創新年檢制度等多個重大制度上均進行了大膽創新，力圖為社會組織的發展開路。社會組織在我國正呈現出蓬勃發展的趨勢。

社會組織也稱非政府組織，從不同的視角來看，非政府組織稱謂還有“非營利組織”、“第三部門”、“社會組織”、“民間組織”等諸多稱謂，但這些稱謂內涵上基本一致，外延涵蓋的對象基本重合。美國萊斯特·M·薩拉蒙教授的觀點得到了國內外學術界廣泛的認同，他認為非政府組織指同時具備民間性、非營利性、組織性、自治性與志愿性的組織。它是民眾為了實現共同的權益自發組建起來的，是一個地區或國家民主法治發展的必然產物，是公民社會的象征，是民間社會的活動主體。

準公共物品的自愿供給多由非政府組織來承擔，這是由非政府組織所具有的民間性、非營利性和志愿性這些特征決定的。非政府的民間性體現了它服務對象的廣泛性和普遍性，它的非營利性體現了它服務具有公益性和無償性的特征，它的志愿性體現了服務對象是需要社會救助的弱勢和公益項目。非政府組織服務特征與警察的公共服務職能可謂不謀而合。

三、非政府組織成為警務社會化主體的意義

在社會進步與發展中，非政府組織成為警務社會化主體是公安機關創新警務管理機制以適應政府職能轉變的需要，是公安機關為更有效的供給社會安全秩序的時代訴求。

（一）構建“大治安”社會治安防控體系的必要

前公安部宣傳局局長武和平提出了“大治安”的概念，所謂大治安是指隨著社會對安全供給需求的高漲，公安治安工作需在地方黨委、政府領導下逐步實行社會化，即公安機關充分發揮其職能主動性，最大限度的調動全體公民與社會組織，構建以城市為中心的攻防兼備的治安防御體系，防御抵抗自然災害和緊急突發事件，促進社會安全秩序的有效供給，為經濟發展提供保障。以“大治安”為理念構建的社會治安防控體系是新時期公安機關應對復雜治安局勢的警務新戰略，防控主體主要由三部分力量構成，即以公安機關為中堅，以群防群治力量為依托，以社會上廣大群眾的積極參與為基礎，多種防控力量共同構成“大治安”社會治安防控體系。這三種力量按照法律或契約關系組合起來，形成一個相互促進又相互制約的整體，促進公安機關自身的警力資源與外部社會的治安資源合理優化組合，從而提高安全服務供給的效能和對社會治安的整體駕馭能力。

非政府組織作為基層民間組織，是公民社會的主體，成熟的良性發展的非政府組織不僅可以固化已有的社會規則和秩序，還可以通過把分散的個體組織起來的方式賦予其社會歸屬感和責任感，這無疑可以消除社會治安潛在的隱患，因此非政府組織是社會治安資源的重要組成部分，把非政府組織納入其中是社會治安防控體系有效、完整的不可或缺的環節。

（二）推進警務社會化的進程

在“小政府、大社會”的改革趨勢的推動下，如何正確的順應厘清自身的角色與功能、提高警務工作效率、順應改革的潮流成為公安機關面臨的一個重要的挑戰。英國學者艾莉森·韋克菲爾德認為：“觀念和政策的變化趨勢對于弱化正式的社會控制起到了重要作用，以至于使國家主導的警務工作衰退…維護我們日常生活中所涉及的領域和基本設施秩序的力量不僅有警察，而且有非公共組織和志愿者…這些非公共組織和志愿者的參與不僅體現他們所擁有的知識和服務，而且更為重要的是為公眾提供了一張完整的‘安全被’”。這些非公共組織和志愿者就是社會力量發展的結果，社會力量由分散的個人力量和非政府組織力量匯集，分散的個人力量是有限的，非政府組織則是由眾多分散的民間力量自發匯集起來，是社會力量的主要載體，非政府組織的成熟壯大是“小政府、大社會”治理模式下的標志與必然結果。在警務社會化過程中，非政府組織至少可以從以下三個方面起到推進作用：

第一，促進公安機關治理觀念的更新。非政府組織是民眾自我管理能力增強、社會民主法治進步的結果，它是自治、民主、聯合、包容、信任等的體現，這些先進的觀念無疑會在社會彌漫，從而影響到公安機關的工作人員，促使他們重新審視自身的作用與局限、自身與社會民眾的關系，從心理接受并認同非政府組織所表現出來的積極的社會效應，從而革新治理理念。

第二，可以承擔警務公共服務職能，幫助公安機關實行職能轉變。發展、成熟的非政府組織具有一定的社會影響力，當涉及到成員共同利益和事物時，能自發組織起來形成對抗社會不良勢力的影響力，增強組織成員的安全感和權益實現的可能性，減少公安機關的干預已為其減負。非政府組織在實施公共服務的過程中，以幫扶社會弱勢群體為宗旨，而弱勢群體作為社會利益被剝奪者可能因為生計問題或對社會的仇恨等原因，導致他們也是社會犯罪的高發群體，而非政府組織在幫扶社會弱勢群體后必然減少這個群體犯罪的動因和可能性。此外社區自治組織作為一種廣泛的非政府組織，在及時發現和處理社區安全問題方面起了非常重要的作用。諸如這些，都促進公安機關明確自己的核心職能，明確自身的責任范圍，順利轉變職能，并加強與社會資源的互動合作，促進警務社會化以適合“小政府、大社會”的改革趨勢。

（三）提高社會安全與秩序供給的有效性

從警務工作的目的來看，英國著名的犯罪學研究專家羅伯特·雷納認為“警務是指試圖通過監控和對危險的制裁來保證社會安全，警務意味著通過一系列的行動確保特定社會秩序或一般社會秩序的安全”。簡而言之，警務的目的就是為民眾供給安全的社會秩序，供給主體及供給方式應根據社會的發展而變化調整。非政府組織對于供給安全的社會秩序具有積極的作用，體現在：

第一，預防犯罪。美國學者霍爾登指出：“維護秩序是執法官員花費時間最多的一項業務，它具有預防性的特點，要求警察采取行動去防止犯罪事件的發生，其結果是以警察維護公共秩序為名所做的許多事情都與法律不符…”，因此，警察解決問題的方法應該具有創造性。從以往公安機關案件偵破的情況來看，社會弱勢群體是社會犯罪的高發群體，非營利組織以幫助社會弱勢群體為救助對象，從而減少因社會階層分化而累積的社會矛盾、減少社會弱勢群體的被剝奪感，對社會糾紛和社會矛盾具有一定的預防作用。

第二，減少社會矛盾、調解社會糾紛，提高安全秩序的供給效率。相比傳統警察“高高在上”的形象，非政府組織更能贏得民眾的信任，非政府組織是由民眾自下而上自發組建起來的，扎根基層、了解民情，具有深厚的群眾基礎，深入警察難以觸及的社會角落，快速發現隱藏的社會問題。

第三、非政府組織在實施公共服務的過程中，加強了與社會民眾尤其是社會弱勢群體的交流與溝通，相互增進了情感，增強社會弱勢群體對社會的了解和信任，減少了對他人和社會的狹隘態度，從而減少了對社會秩序可能帶來的誤解和沖突。

第四，提高社會公共道德以減少社會糾紛與犯罪。非政府組織以志愿精神為特征，弘揚互助互愛的社會風氣，對社會道德建設具有良好的示范效應，減少市場經濟中的逐利行為給社會公共道德所造成的負面影響，從而緩解社會矛盾、減少社會犯罪。

第五，把警察的公共服務職能交由非政府組織承擔后，公安機關可集中有限的警力行使其核心職能即執行法律與維持秩序，更有效的創建安定穩固的法治環境。

（四）緩解警力不足的壓力

伴隨著經濟體制改革的推進，我國經濟建設飛速成長，法律政策與社會管理相對滯后導致在社會結構和利益格局調整的過程中，人民內部社會成員在個體利益和群體利益之間、眼前利益和當前利益之間、局部利益和整體利益之間的矛盾日益復雜、增多，并在社會各個領域廣泛大量的凸顯出來。而作為解決社會矛盾的主體——公安機關，卻呈現出警力不足的現狀：首先是警察數量相對不足，相對于全國總人口而言,萬分之十二的比例,其配置僅僅是西方發達國家的三分之一；其次是警察個體及隊伍的戰斗力不強，警力配置嚴重不合理。由于在體能、技能、戰術和裝備等方面存在著不足,再加上機關人員閑置，直接承擔“打、防、控”等公安職能工作的基層派出所、刑偵中隊和交巡警中隊等一線民警嚴重短缺；再次，基層民警長期超負荷工作，積勞成疾，付出與回報的不對等致使基層公安民警身心疲憊。隨著民眾對警察公共服務職能的需求越來越高，警力不足的問題愈加普遍和突出，尤其是在基層執法機關，警力不足與社會問題增加的矛盾明顯，使得社會安全秩序的供給面臨巨大的挑戰，這要求公安機關不僅要集中有限的警力完成其核心警務工作——打擊犯罪，還需大膽創新安全秩序的供給方式，尋求社會資源的途徑支持，以共同維護社會安全穩定的目標，而非政府組織作為民間社會的主體，無疑可以作為發揮其積極的社會效能，承擔警察的公共服務職能，不僅可以提高新時期民眾對公共服務的需求的滿意度，還可以緩解警力不足的壓力，為社會安全秩序的供給與公安機關形成良性互動。

（五）促進警民關系和諧

滿意度是一種心理狀態，是顧客對產品或服務的期望值與消費過程中的實際感受的比較關系，是顧客的需求愿望被滿足的強弱程度。據此我們認為，提高顧客的滿意度的策略有：一是降低顧客對消費產品或服務的期望值，而隨著人們生活水平的提高，顧客對消費產品與服務的期望值也水漲船高；二是提高產品或服務的質量，提高其在實際消費使用中的心理滿意程度。

隨著服務型政府建設的推進，顧客理念也被擴展到經濟領域以外的社會領域和政治領域，即作為代理人的政府應視委托人民眾為顧客，民眾對公共服務的滿意度是衡量政府組織工作的重要尺度。因而公安機關——作為政府職能部門提高警察服務質量的策略之一，便是提高委托人——民眾對公共服務的滿意程度。

一直以來，公安機關被認為是供給社會安全秩序的唯一主體，民眾把社會安全秩序供給的有效與否歸咎于公安機關。在我國社會轉型過程中，社會問題和社會沖突的不斷涌現，在供給社會安全秩序的過程中公安機關的功能日益捉襟見肘，以致引發民眾的抱怨、不滿、失望等負面情緒，這些負面情緒日積月累，不僅加劇了警民關系的不和諧，且不斷降低民眾對警察服務質量的滿意度。

因此要提高警察在安全供給中公共服務的民眾滿意度，除了增強警察本身的業務能力外，公安機關應主動尋求社會外部的支持力量，使公安機關不再成為單一的期望對象，從而降低民眾對警察過高的心理期望。在警務社會化的過程中，把警察的公共服務職能下放給民間，由有組織性的非政府組織來承擔。與公安機關相比，在實施公共服務過程中，非政府組織的服務具有針對性更強、更靈活的因地制宜、更便捷的幫扶渠道、更低的救助成本、更平等的交流溝通等特殊優勢，使其能得到民眾更多的信任和心理認同，減少民眾對警察單方的心理期望，減少不滿情緒的增長，緩解警民關系，提高民眾對公安機關工作的滿意度。

[1][美]萊斯特·M·薩拉蒙.全球公民社會——非營利部門視界[M].賈西津等譯.北京：社會科學文獻出版社，1999.

[2]張兆瑞.警察哲學——哲學視閾中的警察學原理[M].北京：中國人民公安大學出版社，2008.

[3]康曉光.中國第三部門觀察報告[M].北京：社會科學文獻出版社，2011.

[4][英]Alison Wakefield.社會發展與警務變革[M].郭太生譯.北京：中國人民公安大學出版社，2009.

The Non-Government Organization Path of Public Policing——Fromthe Perspective ofthe Public Goods Theory

SHANJu-ping
（Hunan Police Academy,Changsha,Hunan,410138）

Police provides law enforcement,social order maintenance and public services,all of which are social services.In terms of the attributes and the demand-supply relationships of them,they could be considered as public goods.By adopting the practice of voluntary supply,i.e.non-government organization supply,the requirements of public protection will be satisfied.Meanwhile,we will see an increase in the efficiency of police authority,an ease of the pressure of police staff,and a more harmonious police-citizen relationship.Additionally, the non-government organization approach will be beneficial to the foundation of the crime prevention and control system.

social goods;policing;public policing;non-government organization

D631.13

A

2095-1140（2014）05-0118-06

（責任編輯：左小絢）

2014-06-20

單桔平（1980- ），女，湖南衡陽人，湖南警察學院講師，管理學碩士，主要從事公安管理學研究。