社會治理創新中網格化管理服務的基層實踐與思考*——以長沙市城區為例

張凱蘭

（中共長沙市委黨校，湖南 長沙 410004）

黨的十八屆三中全會決定提出，要創新社會治理方式，提高社會治理水平，以網格化管理、社會化服務為方向，健全基層綜合服務管理平臺，及時反映和協調人民群眾各方面各層次利益訴求，確保人民安居樂業、社會安定有序。近年來，一些地區基層黨委政府結合自身的社會基礎與治理目標，積極探索創新，逐步形成了一套行之有效的服務基層群眾、增加和諧因素、增強發展活力的網格化社會管理服務模式。深入調查與研究基層網格化管理服務的生動實踐，對于落實黨的十八屆三中全會決定精神，推進社會治理創新具有重要意義。本文以長沙市城區為例，在深入調研的基礎上，對此進行探討并提出對策。

一、長沙市城區網格化社會管理服務體系的基本構建

網格化社會管理服務是社會治理方式的創新發展，它充分運用電子地圖和現代信息技術，將轄區內的人、地、物、事、組織等要素全部納入網格，將各種社會管理服務資源和力量全部整合到網格，將社會管理服務責任全面落實到網格，將社會管理服務問題盡可能解決在網格，推動社會管理服務力量下沉、資源整合、方法創新、效能提升。2010年10月，全國確定35個市、縣(市、區)進行社會管理創新綜合試點，長沙作為首批也是湖南唯一的試點城市，高度重視、扎實推進網格化管理服務建設，取得了較大成效，其基本構建有如下特點：

1.網格化管理：網格定位，實現全域覆蓋。以岳麓區為例，首先，按照“街巷定界，規模適度、無縫覆蓋、動態調整”的要求，將區屬166個社區（村）劃分為580個網格——社會治理的最基礎單元；其次，根據社會矛盾的多少、工作任務的輕重等因素，將所有網格進一步劃分為重點網格（A類）、次重網格（B類）、常態網格（C類）三個類別；再次，對所有社會管理對象，包括人地事物組織，運用編碼技術，按照地理坐標定位到單元網格地圖上，建立數據庫群，通過信息平臺進行分類管理。如此，通過網格劃定與分類，使紛繁復雜的社會事務實現了定格、定位、定性與定量管理。

2.社會化服務：資源整合，提供多元服務。網格是載體，服務是目的。社會治理強調主體的多元參與，尤其要激發社會的活力。為此，岳麓區在網格內建立“1+4+X”的工作模式，大力培育、充分發揮“X”的力量，即社會力量和協會組織的力量。先后創立了“雙五雙十”、“書香學堂”、“天露園葡萄黨小組”等20多個網格黨建品牌，扶持培育了“101工作室”、“大愛無疆俱樂部”、“王石喬愛心驛站”、“民生直達站”等100多個網格志愿者工作室，為居民群眾提供特色服務60多項。開福區近年來共投入財政資金3000萬元用于購買社區公共服務，共引進和發展社區物業、家政等市場性公司88家，引進和培育ICC、深圳眾仁等專業社會組織214家，服務功能近200項，并在社區推行了物業、養老、助殘、早教等102個重點項目。多元的社會化服務不僅降低了黨委政府社會管理的成本，也有利于實現群眾當家作主的強烈愿望。

3.“信息化”支撐：搭建平臺，實施精細管理。為最大限度提高社會治理的效能，開福、岳麓等城區充分利用現代信息網絡技術，開發高水平的綜合性、集成性、共享性網絡信息系統，對網格實施全時段監控，并將網絡連通、信息傳遞到街道（鄉鎮）和每一個社區（村），為社會管理服務提供網絡服務平臺。同時，設計了城市管理、綜治安全、基層黨建、矛盾調處、公共服務等各類經濟管理和社會事務模塊，涉及各類服務近千項，通過信息收集、案卷建立、指揮派遣、處理反饋、核查結案、考核評價等構成的閉環流程實現網絡系統的有序運轉、管理服務的精細快捷。

4.一線法保障：力量下沉，加強常態保障。將“三服務”一線工作法與網格化管理服務相結合是岳麓區社會治理創新的一大舉措。為拓展和深化網格化社會管理服務，岳麓區全面推行以服務基層組織、服務項目企業、服務人民群眾為重點，初步建立“民情在一線掌握、問題在一線解決、感情在一線融洽、形象在一線樹立”的“三服務”一線工作法。一是按照區級領導聯點聯片、職能部門聯社區（村）、科職干部聯網格的原則，實現條條大力協同、條塊無縫對接。全區62名區級領導當點長、片長，561名科職干部定點安排到各片所在的網格中任網格長，每月28日為領導干部聯系群眾的駐點日，所有聯點干部均到聯駐網格現場接待、主動走訪群眾，實現了地域全覆蓋，人員全納入，服務零距離。二是通過宣傳櫥窗、電子顯示屏、網格標示牌等方式，全面公開網格劃分情況以及聯點干部的基本情況，堅持“日常考核規范化、工作講評制度化、民主測評科學化”，量化考核項目，重點考評干部的主動作為、解決問題和群眾滿意度等情況，為網格化管理服務的常態化提供保障。

二、長沙市城區網格化社會管理服務的創新價值與社會績效

1.促進了管理理念由“管控為主”向“服務為主”轉變。傳統社會管理模式的突出特點是“管控為主”，為了便于自身管理和控制，整個社會運轉都由政府主導推動，公共服務的提供內容與方式，往往由政府單方面決定甚至強制性實施，民眾只能被動接受“恩賜”，其真實需求較少得到考慮。傳統社會是官本位、政府本位、權力本位的社會管理理念，與現代社會管理的要求的要求格格不入，必須向民本位、社會本位、權利本位的現代社會治理理念轉變。基層網格化管理服務體系的積極意義在于它體現和貫徹了民本導向與現代服務型政府理念，通過各種有效的方式與手段，主動回應和滿足群眾最關心、最直接、最現實的利益訴求，扎扎實實做到扣民生之本、解民生之急、排民生之憂，既促進了基層社會的和諧與穩定，也提升了基層政府全心全意為人民服務的良好形象。

2.促進了管理方式由“粗放機械”向“精細靈活”轉變。當前的城市基層管理大多依托街道和建制社區展開，以街道辦事處服務大廳和社區工作站為主要服務平臺。其管理流程大多以上級黨委政府和部門的指令為起點，自上而下傳達實施，工作的快捷性、針對性與有效性明顯不足。且由于城鎮化的快速推進，新建社區規模普遍增大，繼續以社區為基本管理單位顯然管理半徑過大，基層管理服務總體呈現力量薄弱、粗放機械、存在盲點死角等問題。基層網格化管理服務通過“網格”這一神經末梢的“敏感效應”，借助先進的網絡信息技術搭建的管理服務平臺，群眾的訴求與呼聲能夠，“自下而上”及時、準確地被傳遞與掌握。群眾訴求通過短信、電話或走訪收集后輸入信息系統,系統立即自動受理,并在系統內根據內容分類和流轉程序傳遞給全區各級、各職能部門；網格內發生的事件和問題通過網格民情員的專用工具“社管通”實時傳遞到區網格化社會管理服務平臺，這些訴求與信息均由相關單位負責,限時辦理,做到一口受理、一網協同、實時監控,有力地促進了群眾反映的問題件件有回音、事事有落實。同時，依托領導干部、社區工作人員、戶籍民警及社會力量形成“1+4+X”的工作模式，通過發放網格責任人聯系卡、設立居民服務受理箱、建立網站、QQ群和服務熱線等方式，讓群眾一年365天、每天24小時都能向政府提出服務要求。這種通過縮小管理空間、固定管理范圍，明確管理責任人的方式，實現了“精確定位、精選定人、精準定責、精細管理”，減少了社會管理工作的機械性和盲目性，使得政府服務更加精細靈活，甚至能夠提供個性化、多樣化的“訂單式”服務。

3.促進了管理資源由“單一分散”向“多元整合”轉變。長期以來，基層社會管理的主體與資源主要為基層黨委政府，這種單一的資源由于條塊分割使得基層黨委政府在面對群眾日益復雜多樣的訴求時顯得力不從心甚至無能為力。要化解社會矛盾，維護群眾利益，促進社會和諧，就必須優化整合相對分散的社會資源，形成社會管理、群眾工作的合力。基層網格化管理服務從三個層面系統調配、統籌安排，對多元資源進行優化整合。一是整合條塊資源，不僅充分調動相關單位和職能部門積極參與和支持社會管理工作，而且充分整合公安、人防、計生、民政、社保等多部門的信息資源，實現信息共用共享，建立起集人口信息、單位信息、房屋信息為一體，覆蓋人口計生、政法綜治、社會事務、城市管理、信訪維穩、文明創建、醫療衛生等方面的基礎信息庫，政府辦事效率大大提高，管理成本大大降低；二是整合服務團隊資源，普遍建立以機關黨員干部、鄉鎮（街道）干部、社區（村）干部、民警和民間熱心人士組成的“扁平化、開放式”管理服務團隊，提升了團隊的整體服務能力；三是整合社會資源，充分發揮民間組織、社會公眾等社會資本的特有優勢。

4.促進了管理機制由“權責不順”向“健全規范”轉變。傳統的社會管理、群眾工作，由于職責不明、機制不全、考核不清，導致基層干部在進行社會管理、開展群眾工作過程中存在被動應付、放任自流的現象，或者出現簡單化、表面化的傾向。健全與完善社會管理、群眾工作的運行機制是創新社會治理體系的重中之重。長沙城區在推行網格化管理服務中高度重視機制建設，健全與完善了包括責任包干、分層解決、信息共享、考核激勵和組織協調等運行機制，從而使整個治理體系能夠科學運轉、卓有成效。例如責任包干機制，要求每個管理服務團隊在本網格內“包管理、包服務、包教育、包提高”，并且建立長效機制。在走訪聯系過程中能當場解決的當場答復解決，不能當場解決的積極協調相關部門盡快解決，因政策等原因不能解決的做好解釋說明工作，并鼓勵網格成員在不違反法律法規和政策規定前提下，盡可能使群眾反映的問題在最快時間內妥善協調解決。除了對一些事關全局的政策性問題定期由基層黨政班子會議討論、決策外，盡量避免各網格將大量問題上交街道(鄉鎮)，這就大大地提高了管理服務的主動性、及時性和準確性。再如考核激勵機制，遵循突出重點、簡便易行和群眾參與的原則，力求權責分明、導向明確、標準科學、體系完善，對考核對象、考核內容、考核方式、考核結果運用等做了較為科學的制度設計，尤其是將網格化社會管理服務工作納入領導班子和領導干部的考核目標，將考核結果作為領導干部提拔任用的重要依據。如此，大大增強了各級領導干部的主體意識和責任意識，充分調動了各網格服務團隊的積極性、主動性和創造性，構建了更加科學、更加規范、更具生機、更富實效的長效工作機制。

三、完善基層網格化管理服務、推進社會治理創新的思考與建議

完善網格化管理服務，推進社會治理創新必須按照十八屆三中全會決定要求，堅持系統治理，加強黨委領導，發揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節、居民自治良性互動；堅持依法治理，加強法治保障，運用法治思維和法治方式化解社會矛盾；堅持綜合治理，強化道德約束，規范社會行為，調節利益關系，協調社會關系，解決社會問題；堅持源頭治理，標本兼治、重在治本，健全基層綜合服務管理平臺，及時反映和協調人民群眾各方面各層次利益訴求。

1.突出服務重點，營造輿論氛圍

首先要堅持“以人為本”，強化服務意識，突出服務重點。社會治理的方式、方法和信息技術這些工具性創新固然重要，但其終究無法超越社會治理的價值目標，即以人為本，服務為重，始終把維護人民群眾的利益作為社會治理創新的根本出發點和落腳點。網格化不僅是加強管理，更是強化服務；不僅重在發現問題，更要重在解決問題，尤其要更加突出為民、利民、惠民目的，根據群眾的需求不斷拓寬服務內容和提升服務水平。如，可以社區為單位，以網格為重點，以幫助群眾解決實際問題為目的，將轄區內各類社會經濟組織、門店劃分為餐飲、醫療、維修、家政等類別，按照自愿原則，組建社區便民服務商戶聯盟，探索適合本社區特點的便民服務模式，為居民和服務類經濟組織搭建紐帶和橋梁；特別重視解決網格內困難家庭、殘疾人家庭、幫教對象等特殊群體的困難等。

其次要營造輿論氛圍，強化宣傳發動，擴大網格化管理服務的社會知曉率。在對長沙城區的調查中發現，基層干部于每月規定服務日下到定點社區、網格點參與管理服務時，網格長一人“獨守空房”、門庭冷落的現象屢見不鮮。究其原因，是部分群眾對網格化社會管理服務這一新生事物認識不夠、參與意識淡薄、對社區的認同感和歸屬感較低等。這是目前我國大部分地區基層社會管理工作所面臨的共同問題。因此，要通過電視、廣播、網絡、報刊、板報櫥窗、印發宣傳資料、社區講座等多種形式開展宣傳教育，講解網格化社會管理服務對提高群眾生活質量，改善居民群眾生活環境的意義，吸引群眾主動參與并獻技獻策。以貼近實際、貼近群眾為原則大力開展群眾喜聞樂見的活動，如開展評選星級文明家庭、道德模范，社區樓棟文明創建評比、相關的知識競賽、主題活動等，加大群眾對社區的歸宿感和認同感，從而增強其參與和支持網格化管理服務的積極性。

2.優化資源配置，強化部門聯動

首先，要進一步整合信息資源，解決不同系統兼容和信息共享問題。網格化社會管理服務的一大特點是將社區管理與政府管理有機結合并進行無縫對接，從而提升政府的服務績效。然而，由于城區網格化管理信息網絡平臺與一些部門已有的網上管理平臺，如市、區志愿者服務網、志愿者聯合協會、計生人口全員信息網、黨員信息系統網等沒有實施完全對接，街道、社區工作人員為完成市、區的一些工作要求，需要在不同的網上工作平臺上傳相同的內容，很大程度上造成了工作的重復和資源的浪費。因此，要加強信息系統的整體設計，推進業務范圍、工作規范和流程的標準化建設，突出解決不同部門人地物事組織基礎信息與各類業務信息分散、孤立的問題；要廣泛應用熱線電話、手持終端、短信平臺、互聯網、視頻探頭等各種手段，拓展信息來源渠道；要充分利用現有各部門的管理信息系統，通過提升、改造、搭載、整合，集成各類信息、資源和力量，最終形成覆蓋全面、聯通共享、協同聯動、動態跟蹤、信息準確、功能齊全、服務到位、管理精細、處置及時、監督有力、成效顯著的網格化社會管理服務綜合信息系統。

其次，要進一步整合網格服務力量。一是基層網格化管理服務的人員配置必須在上級黨政近年來開展群眾工作的整體部署下進行最優配置，避免出現“兩張皮”等現象，發揮倍增效應；二是根據不同網格對崗位職責、專業特長、年齡結構等不同要素的需求，對網格管理團隊成員進行科學配置、優化組合，使每個團隊均具備較全面且有針對性的管理服務能力；三是對于一些具備服務資源的企事業單位，政府可以通過提供補貼或合作共建等方式，吸引它們參與到社區服務中來，如參與公益性社區服務、無償或低償向網格點提供辦公場所等。

再次，要進一步推動部門聯動，優化社會治理格局。督促各職能部門修改原有的工作流程與行為規范，明確職能部門人員的網格職責及其工作標準，避免職能部門的網格人員消極對待網格事務，尤其要防止將網格事務無條件地再次推回到社區（村）。可將各部門職責及其具體標準都列入數據庫，在績效考核中加入對部門聯動協作情況的考核；對于某些因職責權限區級部門無法解決的問題，可建立省、市、區聯動機制，開辟綠色通道，實現“頂層設計、基層落實”。

3.明確任務目標，健全運行機制

首先，應明確當前和今后網格化社會管理服務的主要任務目標：一是網格內人地物事組織等基礎信息的準確采集、及時錄入與動態更新；二是拓寬群眾訴求表達渠道，幫助群眾解決實際困難；三是提高公共服務水平，推進社區便民服務；四是掌握出租房屋和流動人口情況，做好管理與服務；五是保障市政運行，優化市政管理；六是排查化解矛盾，維護社會治安；七是動員社會參與，推進基層自治。[1]

其次，應圍繞以上任務目標，抓住關鍵環節，健全運行機制以提升網格化社會管理服務的效能。一是信息更新機制，規范信息采集，并做到信息的及時更新與定期核查；二是問題發現機制。對網格民情員巡查、網格長下網格等工作的時間、周期、內容、要求都要有具體規定，做到及時發現和處置問題與隱患；三是民情研判機制。健全社區、鄉鎮(街道)、區(縣)、市網格化管理服務定期舉行的民情分析會制度，分析、研究、解決各層級或由下層級遞交上來需要集體研究解決的問題。相關機構可編制每月一期的群眾訴求情況分析，對重大民情信息進行分析整理，為決策提出建議和意見；四是利益協調機制。包括信息獲取機制，保證公民的知情權；訴求表達機制，凡涉及公眾利益的事項，必須以聽證等多種方式向公眾提供表達的渠道；利益凝聚機制，如集體表達等，將分散的利益要求加以凝聚和提煉；施加壓力機制，使弱勢群體有合法的維護自身利益的手段等[2]；五是協同處置機制。既不打破原有的體制和機構編制，也不能搞“兩張皮”，要實現條塊有機結合、上下工作聯動、橫向協同互動；六是民意表達機制。可推廣長沙市岳麓區以“三服務”一線工作法拓展與助推網格化管理服務的做法，將訴求表達機制、矛盾調處機制、權益保障機制融于一體，實現“走村入戶全到位、聯系方式全公開、反映渠道全暢通、服務管理全覆蓋”，實現民意表達經常化、全覆蓋；七是責任包干機制。各網格管理服務團隊要做到在本網格內“包管理、包服務、包教育、包提高”，打破往常以條塊職能為依據進行分工負責的做法，使管理服務 “橫向到邊，縱向到底”，同時以網格化管理服務信息平臺為技術基礎，把涉及基層的各項工作打通并進行協同整合；八是民主決策機制。通過上門走訪、發放聯系卡、開通短信、微信等互動平臺在第一時間掌握社情民意，為決策奠定基礎。通過社區議事亭等民主協商機制來發揮居民公眾在社會事務管理中的作用；九是監督考核機制。實行技術監督、社會監督、組織監督相結合，完善考核內容、優化考核方式，科學量化、定期公布和有效運用監督考核結果。

4.厘清黨政職能，激發社會活力

首先，要厘清黨委政府的職能范圍。當前，在各地網格化社會管理服務實踐中，雖然社會力量的參與度不斷提高，但黨政力量仍然扮演著關鍵角色，網格內的主要事務，甚至事無巨細，仍由黨政人員解決處理。從條塊整合來看，大多也是將以前的“塊”做大，并將其納入到“條”的體系當中，受“條”的掌控和監督，因而主要還是在原有的行政管理直線的節點上的功能集聚化和擴大化。[3]如此，既加重了黨和政府的負擔和壓力，也不利于社會自組織的成長。十八屆三中全會決定所指出，創新社會治理必須激發社會活力，正確處理政府、社會、市場三者之間的關系。黨委政府不能凡事都大包大攬，要從“主角”向“主導”再向“引導”轉變，實現網格化管理服務主體的重心轉移，避免出現社會管理中黨政職能的越位、錯位和缺位現象。黨委實施的主要是政治領導，而非業務領導；政府對基層社會的管理和監督當是間接而非直接。這并非指黨政力量在社會治理中要立馬“完全退出”，也非要構建如某些西方理論所言的“小政府、大社會”模式，而是要構建適合中國國情的“強政府強社會”治理模式。黨委和政府要與基層社會組織、公眾建立互信關系，尊重并扶持他們在社會治理中發揮積極作用，逐步由以黨委政府為主向黨委政府與社會組織、公民個人協同合作的方向轉型過渡。

其次，要引導社會組織成長。網格化管理服務的最終目標不是黨政力量的無限擴張與對社會的全面控制，而是提升基層社會的自律自治能力。如，通過類似“時間銀行”等激勵方式，激發志愿者積極性，發展志愿者服務組織；通過政府購買服務、優惠、補貼等方式，重點培育和優先發展社區服務類、公益慈善類、科技類、行業協會商會類等社會組織；對這些不同類型的社會組織可采取不同政策，對像社區保潔、物業管理、搬家、家政、單位后勤及其他便民、中介服務，引入市場化機制，促其成為自主經營、自負盈虧的企業；對一些不具備企業條件的服務實體，如老年公寓、托幼機構及社區服務站等，引入企業化運營模式，納入民辦非企業登記管理，實行民辦公助，逐步做到自收自支；對社區內純公益性、福利性的服務，如對弱勢群體的福利服務、精神文明建設服務等，政府給予幫助和扶持，加強監督和管理，不斷提高服務質量。同時，還要充分利用各種新聞媒體，采用多種形式，廣泛宣傳社區民間組織在發展社區公益、提供社區服務、滿足居民需求、創建文明城市、構建和諧社會等方面不可或缺的重要作用，營造社會組織發展的良好社會氛圍。

5.加強能力建設，增強整體實力

調查表明，網格管理服務團隊成員的整體能力素質離群眾的期待還有差距。首先，要嚴格規范網格工作人員的選拔、考核與培訓機制。例如培訓，在原有網格化管理流程業務培訓的基礎上，針對民情員還可以加強信息技術和問題甄別能力的培訓；采取定時定點與自學相結合的培訓模式，在培訓的時間、課程、人員、經費上做到四落實，確保培訓工作制度化、系列化；加快推進學習型團隊建設，通過團隊整體素質的提升來提高服務能力。

其次，要提高服務團隊干部成員的服務質量。對下到網格的領導干部加強服務群眾意識與群眾工作能力的教育和培訓；管理服務團隊要了解熟悉相關的政策法規,下駐網格或走訪前要精心準備,明確走訪的重點、熱點和難點；要注意與群眾交流的方式方法,做到熱心、耐心和細心；各街道、社區要充分利用網格長下點、職能部門參與網格化管理的資源，充分發揮專業人才優勢，根據網格實際組建特色團隊，積極開展社會復合服務，不斷提高服務質量。

再次，要推進社區工作職業化。網格聘用人員，如民情員等負責信息收集、錄入、報送等工作，工作量大，時間長，但工資待遇低，于是形成了有能力的民情員留不住、留下來的能力又不夠的局面，不利于網格團隊整體能力的提升和網格化社會管理服務的長遠發展。一方面要適當提高基層網格工作者的待遇，另一方面要推進社區工作職業化，通過建立職業化認定、注冊管理、崗位設置、政府購買服務、工作評估等制度，建立社區管理人員的專業化工作隊伍。

6.完善政策法規，確保依法治理

治理的本質內含合法性、法治化。社會管理涉及公民個人、社會組織的權利與義務，尤其需要相關的政策法規劃分“公權”與“私權”的邊界。公權力如不當使用或過度使用，就有可能侵犯公民和社會組織的權利。網格化管理服務的配套政策法規尚不健全，帶來網格化管理中執法難、協調難的困境。例如，一些聘用的網格巡防員在執行任務中一定程度上帶有“執法”性質，其授權的合法性何在？巡防員在工作過程中被毆打或受到人身傷害，如何獲得合法救濟？網格信息采集過程中如何避免侵犯個人隱私？在保證社會秩序的同時如何確保個人的自由和公眾生活的多樣性？這些問題的解決都需要有相關的政策法規依據。

7.注重因地制宜，分類分期推進

全面推行網格化管理服務模式是創新社會治理方式的方向，其推廣要注意因地制宜，結合各區域自身的地理環境、人文特點以及經濟社會發展水平，分地域、分層次、分階段，設計網格化管理服務的可行路徑，逐步推進，避免“一刀切”。對于已經建成網格化管理服務體系的地區，要側重于完善管理流程與機制建設，提高運行效能；對于經濟社會發展基礎較好的街道、社區，可以減少政府過多的行政干預，鼓勵和扶植居民自治組織在社會管理中發揮作用；對于經濟欠發達、人口成分較復雜的街道、社區，則需要加強政府管理，在確保社會和諧穩定的基礎上，穩步推進社會管理的改革與創新。[4]

[1]岳金柱.北京市網格化社會服務管理的做法及其成效[J].城市管理與科技，2012，（6）.

[2]張凱蘭.培育社會資本：社會管理創新的非正式制度路徑[J].河北學刊，2012，（5）.

[3]胡重明.再組織化與中國社會管理創新[J].公共管理學報,2013，(1).

[4]曾媛媛，施雪華.北京市網格化社會管理的經驗、問題與對策[J].新視野，2013，（1）.