公務員懲戒制度
——中德公務員法的比較分析

Matthias Goebel

（北京大學，北京 100871）

公務員懲戒制度
——中德公務員法的比較分析

Matthias Goebel

（北京大學，北京 100871）

針對公務員懲戒制度，中國《公務員法》進行了一定范圍的法律規范。但與德國《聯邦懲戒法》、《聯邦公務員法》中的相應制度安排相比，中國目前的規定較為抽象并缺乏可操作性。尤其是針對公務員在懲戒程序中的部分基本權利，例如查看檔案權、參與調查權、委托律師權等，《公務員法》均未作出規定。從整體上看，中國制度下的公務員在程序中的角色過于被動，幾乎無機會主動參與調查環節。為了確保被懲戒公務員合法權利的保障并提高整體程序的客觀性，可考慮將德國法律中部分具體權利保障制度納入到《公務員法》今后的修訂范圍當中。

公務員法；懲戒制度；德國法

近期一系列大型反腐案件在公眾與媒體界引起了較大關注，充分體現了公務員遵紀守法對社會穩定性的重大意義。媒體所報道的案件大多涉及了當事人違紀構成犯罪行為，對此類行為的處理大多運用了刑法。筆者認為，追究刑事責任應該是各種公務員人事管理手段之中最后、最嚴厲、最極端的。在日常公務員人事管理中，機關應該更多依靠《公務員法》第五十三條等所規定的懲戒制度。懲戒的目標更多在于教育公務員，即在公務員有小范圍違紀的時候對其進行即時地批評教育，防止其一錯再錯，越錯越大。顯然，違紀構成犯罪的公務員因為徹底喪失了可信度而一般被機關開除（參見《行政機關公務員處分條例》第十七條），所以再對其進行教育已經來不及了。可見懲戒制度對于規范公務員行為，保證公務員團隊依法行使職權具有重大意義。

然而，目前中國對于懲戒制度的經驗仍然較少。《公務員法》自己的規定較抽象，細節大多由條例、規章等廣義法律規定。另外還存在一系列有待解決的問題：法律規定的確定性、可操作性欠缺；現行懲戒程序的中立性、客觀性不夠；程序中，公務員缺乏足夠的參與權；被懲戒公務員的救濟制度也有待進一步完善。雖然《公務員法》對懲戒制度進行了一定的改進，但針對包括上述問題在內的相關內容仍然存在進一步優化的空間。

一、德國制度下之懲戒程序法的框架與基本原則

德國《基本法》中規定的法治程序、法定法官、自我申辯等所謂“程序基本權”對行政懲戒程序起到了直接的影響。德國立法者在制定懲戒程序的框架與基本原則時充分考慮到《基本法》的相關要求并將上述原則納入到《聯邦懲戒法》之中。另外，《聯邦懲戒法》為了保證懲戒制度的有效性，也規定了其他的基本程序要求。這里所指的“懲戒程序”是指廣義程序，即除了機關最初的立案、取證、決定等程序之外，也適用于復核等救濟環節的程序。

（一）保密原則、透明原則與公務員的申辯權、查閱檔案權

根據《基本法》規定的法治原則（Rechtsstaatsprinzip），懲戒程序需要遵守一系列保護公務員程序基本權的原則：

1.保密原則。懲戒程序的啟動、進展、依據等信息不可向第三方透露。所有參與懲戒程序的辦案人員有對相關信息保密的服務義務①服務義務為《聯邦懲戒法》Dienstpflicht的字面翻譯，意為公務員工作中應履行的義務。（Amtsverschwiegenheit）。公務員本人關于自己的懲戒程序沒有保密義務。此原則唯一例外是懲戒訴訟：此階段的程序，正如其他行政或刑事訴訟一樣，對公眾公開。

2.透明原則。懲戒程序雖然需要對第三方保密，但對公務員以及其代表機關必須實現盡大程度的透明（Transparenzgebot）。此原則體現在《聯邦懲戒法》中的若干規定：根據該法第20條第1款，機關在啟動懲戒程序之前需要通知公務員并告知懲戒程序的具體內容（即涉案行為），前提是該通知不影響案情的調查。另外，公務員及其代表有權利參與見證人的聽證（第20條第4款）。

3.公務員申辯權。懲戒決定前，應告知公務員決定內容并聽取其申辯（第30條，Anhoerungsrecht）。申辯時，公務員有權向機關申請進一步的調查（例如增加見證人聽證或其他證據），機關必須根據合法裁量原則決定是否采納該意見。

4.查閱檔案權。為了準備申辯，公務員有權利隨時查閱懲戒檔案（Recht zur Akteneinsicht）。德國《行政程序法》第29條第1款規定，只要檔案內容涉及到申請人的法律權益，則必須給予查閱機會。但如果檔案的查閱影響到懲戒的程序與結果或第三方權益，機關可以拒絕透露部分資料。

5.拒絕陳述權。公務員有申辯權，但其并無申辯義務。《聯邦懲戒法》第20條第1款第3項規定，機關必須告知公務員可以定期以口頭或書面的方式進行申辯，但同時也必須告知公務員有權利保持沉默（Aussageverweigerungsrecht）②所謂nemo tenetur原則，參加Baerlein,“Spannungsverhaeltnis zwischen der Aussagefreiheit im Strafverfahren und den Mitwirkungspflichten im Verwaltungsverfahren”,Neue Juristische Wochenschrift,2002.1825.。如果機關未按要求告知公務員此項權利，公務員的陳述在后續程序中不可采信（本條第3款）。

（二）加速原則

加速原則（Beschleunigungsgebot）對懲戒程序具有根本性作用，它被德國立法者認為是“規范全部懲戒程序的原則”（das gesamte Disziplinarverfahrenbeherrschende[r]Grundsatz）③參見聯邦議會文件BT-Drucksachen第14屆第4659號，第35頁。。現行《聯邦懲戒法》第4條明確規定了此原則：“懲戒程序應加速進行”（Disziplinarverfahrensind beschleunigt durchzufuehren)。在2002年頒布《聯邦懲戒法》之前，該原則沒有書面的法律根據。但聯邦憲法法院以及聯邦行政法院相關的判例一直強調加速原則的重要性，并確認了加速原則的根據直接源于《基本法》中所規定的基本程序權④參見聯邦憲法法院決定BVerfGE第46冊，第29頁。。

與刑事訴訟類似，懲戒程序也會給公務員帶來一定的精神以及物質方面的壓力及不便。雖然懲戒程序在很大程度上保密，但公務員的直接周圍人員難免獲知，所以對公務員的名譽也會產生一定不利影響。另外，根據《聯邦公務員法》第66條或《聯邦懲戒法》第38條，機關有權在懲戒程序期間停止公務員執行公務并扣留部分薪水。再則，懲戒程序期間公務員不得晉升職務。考慮到程序上的這些負面影響，機關有義務盡快查處相關案件并盡快排除或者確認違紀行為的嫌疑⑤在德國的公務員體制下，機關被認為具有對公務員的“關照義務”（Fuersorgepflicht），參見聯邦憲法法院決定BVerfGE第8冊，第356頁；第44冊，第249頁等。此義務被憲法法院認為直接源于《基本法》第33條第五款中所制定的“傳統原則”。此“關照義務”同樣促使機關盡快完成懲戒程序。。懲戒制度的主要目標是對公務員進行教育，因此調查違紀行為與決定懲戒措施的時間間隔不宜太長。

值得注意的是，加速原則的實施不得影響懲戒制度的合法性，即加速原則不能作為違背其他法律規定的理由。例如，對公務員住處的搜查即便能夠導致程序加快完成，但比例原則以及公務員基本權不能侵犯①參見聯邦憲法法院，載Neue Verwaltungszeitung,2006，第1283頁。。加速原則的含義是，在合法的框架內以盡可能快的速度完成程序。

為了保證加速原則的實施，《聯邦懲戒法》第62條為公務員提供了相應的訴訟途徑。如果懲戒程序在立案后六個月內尚未完成，公務員有權向行政法院提起訴訟并要求機關按期完成程序，按期作出懲戒決定。機關若逾期不履行，則法院判決程序結束，公務員的相關行為之后不能再按照《聯邦懲戒法》的規定處理。

（三）法定原則

《聯邦懲戒法》第17條第1款規定：“如果有足夠的事實根據證明公務員存在犯服務過錯的嫌疑，則上司有啟動懲戒程序的義務。”換言之，上司在是否啟動懲戒程序的問題上不存在裁量權。如果公務員有服務過錯的嫌疑，而上司拒不啟動懲戒程序，其違背服務義務。2002年《聯邦懲戒法》頒布時，立法者再次重申此原則的重要性，并通過上述規定為它增加實施力度。

可見，立法者對于懲戒程序規定了“法定原則”（Legalitaetsprinzip）。公務員作為國家的工作人員，在與公民打交道時代表國家機關并擁有一定的行政權力，所以其在行使權力時是否存在服務過錯必須查明。但“法定原則”僅限于程序的啟動與完成：如何取證、是否采取處分、采取何種處分等問題適用便宜原則（Opportunitaetsprinzip）。只要事實查明，機關可以根據公務員以往的表現、服務過錯的嚴重度等因素行使合法裁量權。

（四）刑事訴訟優先原則

刑事訴訟對公務員可能造成的影響比懲戒程序大。對于公務員來說，懲戒程序最不利情況下只能導致其失去工作。但在刑事訴訟中，公務員的人身自由等基本權利可能受到威脅。所以刑事訴訟中的自我辯護一般需要公務員以全部精力應對。另外，刑事訴訟的結果有可能影響到公務員的身份：根據《聯邦公務員法》第41條，公務員若因故意犯罪行為被終審判處一年以上的有期徒刑（含一年），則自動解除公務員關系。在這種情況下已無需啟動懲戒程序。最后，刑事訴訟以及行政懲戒兩種不同的程序如果同時進行，則有可能導致兩種不同的結果，并由此產生不良后果。考慮到上述因素，立法者在《聯邦懲戒法》第22條第1款規定了刑事訴訟優先原則（Vorrang des Strafprozesses）②參見聯邦議會文件BT-Drucksachen第14屆第4659號，第41頁。。檢察院對公務員提起公訴后，機關內部的懲戒程序必須暫停（Aussetzung）。刑事訴訟結束后，懲戒程序應盡快繼續（《聯邦懲戒法》第22條第2款）。刑事訴訟中所有確認的事實對懲戒程序具有約束力，即懲戒程序中不能質疑或重新調查刑事訴訟中已經確認過的事實（《聯邦懲戒法》第23條第1款）。此規定旨在避免不同程序中得出不同的結果。刑事訴訟對調查案情的措施比懲戒程序中的機關更為完備，所以立法者賦予它更高的權威與約束力。

（五）公務員懲戒程序中的主動與被動并存原則

公務員懲戒程序中的主要參與人（Beteiligter）是被懲戒公務員。其在懲戒程序中的各個環節中以不同身份出現：

1.機關內部懲戒程序：被懲戒公務員為懲戒程序及懲戒決定的“相對人”（Adressat），即處于被動角色。

2.機關內部復核程序：最初懲戒決定之后，相應公務員如果提出復核要求，則成為“復核申請方”（Widerspruchsfuehrer），即處于主動角色。

3.當相應公務員對復核結果不滿的時候，有權提起撤銷訴訟（Anfechtungsklage），此時其成為原告，即處于主動角色。

4.相應公務員對行政法院一審判決不服，可以提起上訴（Berufung），成為“申請人”（Antragssteller），即處于主動角色。相應機關對一審判決不服的，同樣可以提起上訴，公務員則成為“被申請人”（Antragsgegner），即處于被動角色。

5.公務員和相應機關對二審判決不服均可以提起上告（Revision），公務員同樣可能有申請人和被申請人兩種身份。

可見，被懲戒公務員雖然最初階段處于被動狀態，但其在后續程序中有充分的機會成為程序的主動控制者。

二、中國現狀

（一）《公務員法》第五條中之公開、平等與法制原則

《公務員法》總則第五條規定了公務員管理的基本原則：“公務員的管理，堅持公開、平等、競爭、擇優的原則，依照法定的權限、條件、標準和程序進行。”在這里，與懲戒制度相關的原則包括以下三項：

1.公開原則。這里的“公開”主要包括兩層意思：第一、有關的法規、政策向公眾公開，第二、有關的行政行為向公眾公開。此原則具體體現在錄用環節，即公務員條件、考試內容與方式等需要向公眾或錄用對象公開。公務員生涯中錄用以外的其他環節，即考核、獎勵、懲戒、職務升降、辭職辭退也適用該原則，所以各個環節中相應的標準、依據和程序都需向公眾公開。這種公開旨在落實公眾的對公共管理的參與權與監督權[1]13。

2.平等原則。平等原則是《公務員法》對憲法平等原則的具體化。它除了要求錄用環節機遇平等外，在公務員生涯包括懲戒在內的其他環節中也要求機關用同一個標準作出決定，而不“以民族、種族、家庭出身、宗教信仰、性別和教育程度等”對特定公務員予以歧視或賦予特權[5]13。

3.法制原則。《公務員法》關于法制原則的含義是，管理公務員需要“依照法定的權限、條件、標準和程序進行”。[1]14

中國《公務員法》第五條規定的原則與德國的制度存在一定差別。首先，按照上述解釋，公開原則具有雙重抽象性，即一方面，它面向的是“公眾”，而不是被懲戒公務員，另一方面它是針對法規、政策、標準等抽象規則的公開，而不是針對具體懲戒程序中的相應檔案。目前有關《公務員法》釋疑讀本把公開原則僅僅理解為“政務公開的體現”，[5]13而這種理解與德國法律中的“透明原則”與查閱檔案權在性質上是完全不同的。懲戒程序中的公務員為準備陳述、自我申辯、復核、申訴等合法權益的行使，需要詳細了解相應程序的進展、取證、聽證的結果等信息。對宏觀制度，即法律法規等文件的了解固然重要，但如果沒有機會查閱具體懲戒程序的檔案材料，依然難以實現有效的自我申辯。從上述理解與本條上下文來看，《公務員法》中公開原則的目的主要是為公眾創造實現宏觀監督的條件。本條另外有關“競爭、擇優”的原則更明顯地是針對公務員的錄用、職務升遷等環節，要求機關在招收公務員的時候接受公眾的監督。可見，對于懲戒程序中的公務員，此公開原則的作用有限。

法制原則無論在德國還是在中國都具有重要地位。但這一原則本身較抽象，要實現對公務員權利的有效保障，就要將該原則具體化，例如通過上述加速原則、保密原則等措施。

（二）《公務員法》對懲戒行為的要求

《公務員法》第五十七條專門針對懲戒制度提出了具體的程序要求：“對公務員的處分，應當事實清楚、證據確鑿、定性準確、處理恰當、程序合法、手續完備。”該規定同樣體現在《行政機關公務員處分條例》第四條的規定中。上述要求的具體含義如下[1]141-143：

1.事實清楚。處分首先需要對違紀行為的基本案情，如行為時間、地點、動機、手段、后果以及造成的損失等，調查清楚。上述事實作為懲戒行為的定性以及處分的定量依據，不能相互矛盾或含糊不清。當然，無論是懲戒還是刑事訴訟中的案情，很難做到事實百分之百清楚。尤其在涉及面龐大、或延續時間長的案件中，很難達到事實完全清楚。針對此類案情，即如何對待相關的不確定性和疑惑，法律應作出明確規定。

2.證據確鑿。根據釋疑，確鑿的證據必須滿足四項條件：真實、與案件相關、充分、不相互矛盾。假證、無相關的事實不能作為懲戒決定的依據。證據中存在矛盾，應根據可信度進行合理排除（懲戒程序的證據要求應低于刑事訴訟程序的證據要求）。

3.定性準確。基于通過確鑿證據認定的事實，辦案人員需要對公務員行為是否違紀，具體違反何種公務員紀律等作出準確的判斷。而這樣做的前提是，在作出該判斷的時候辦案人員應正確地使用相關法律、法規。

4.處理恰當。處理是辦案中最后一個環節，它主要針對懲戒措施的選擇以及對公務員懲戒力度的確定。處理決定需考慮諸如公務員錯誤認識態度、違紀行為的后果、以往工作表現等因素。

5.程序合法。立法者把程序的整體合法性單獨列出來。事實上，取證、定性、處理（即作出決定）全部屬于懲戒程序。

6.手續完備。在懲戒程序中，辦案相關的書面材料、表格等需要完整、全面和準確。其中包括初查審批手續、立案審批手續、調查報告、處分決定書、復核決定書等。

除了上述內容，《公務員法》第五十七條第二、三款還規定，“公務員違紀的，應該由處分決定機關決定對公務員違紀的情況進行調查，并將調查認定的事實及擬給予處分的依據告知公務員本人。公務員有權進行陳述和申辯。”這一規定賦予了公務員陳述與申辯權，類似于德國法律中“透明原則”相應的機關告知義務。但值得注意的是，《公務員法》中的告知限于“調查認定的事實及擬給予處分的依據”，即是立案、調查結束后的程序步驟。而在德國，機關有義務在立案前聽取公務員的申辯，而在調查階段公務員有參與權（例如公務員有權參與聽證）。

第五十七條第二款還提到，“由處分決定機關決定［…］進行調查”。與德國法律中的“法定原則”相比，《公務員法》中的機關是否存在立案義務不完全清楚。根據字面上的意思（“決定”）應該認定機關有一定的裁量權，但是此“決定”的標準和依據則較為模糊。機關應對較嚴重的違紀行為予以立案，還是對重復性的小型違紀行為也應立案？機關是否存在足夠的人力資源進行調查，可否影響立案決定？每個地方、部委，乃至上司都有權設定自己的立案標準嗎？由于立案決定為初期懲戒程序中最為重要的步驟，并為了在實踐中實現盡量統一的懲戒標準，立法者在這個問題上應該予以更為明確的指導。這種指導尤其對實現《公務員法》第五條中所提到的平等原則非常關鍵。

三、小結

毋庸諱言，《公務員法》第五十七條中的規定從公務員權利保障的角度來看目前還存在一系列的問題。首先，諸如“事實清楚、證據確鑿”等要求非常抽象，在實踐中難以起到完全規范機關懲戒行為的作用。何為“事實清楚”？如果對案情中的部分事實存在疑惑，懲戒程序是不是應該終止？如果不是，哪方面、哪種程度的疑惑仍能接受？如此抽象的規定缺乏可操作性：沒有哪個上司會承認不以事實為根據作出決定。要規范機關的行為應當予以更為明確的指導。

與此同時，《公務員法》第五十七條第一款中也存在重合性的規定。手續不完備，程序能合法嗎？定性不準確，處理能恰當嗎？證據不確鑿，事實能清楚嗎？作為懲戒制度中最高級別的法律規定，《公務員法》應當提出具體的程序要求，而不僅僅給出互相重合、含義較模糊的抽象準則。在實踐中，此類準則因可操作性不強而難于實施。

另外，《公務員法》中未就公務員程序代表（例如，律師）作出相關規定。懲戒程序對公務員的職業發展有著重要影響，所以應當允許公務員委托律師等專業人員尋求法律幫助。而現在無論《公務員法》，還是國務院、最高人民法院、最高人民檢察院制定的《條例》，都未就此作出相應的規定。根據《公務員法》第五條規定的法制原則，就此作出相應規定是必要的。

此外，《公務員法》中沒有與德國法律“刑事訴訟優先”原則相對應的規定。公務員違紀行為，雖然不一定，但有時也會觸犯《刑法》，所以懲戒與刑事訴訟并存的問題在中國也較為常見。《人民法院工作人員處分條例》第五條規定，“人民法院工作人員違紀違法涉嫌犯罪的，應當移送司法機關處理。”此種“移送”的時間點在哪個環節？是立案前；還是立案后？是作出決定前還是作出決定后？如果是前者，刑事訴訟后懲戒程序還能繼續嗎？刑事訴訟中確認的事實，刑事判決對懲戒程序將產生何種影響？如此重大的問題直接影響到公務員的（基本）權利，故筆者認為應在《公務員法》中予以明確規定。同時，《公務員法》也沒有關于懲戒時效，即類似于德國《聯邦懲戒法》第15條的追究期限安排。

另外，在德國法律體制下，公務員為懲戒制度的參與者，其在各個環節中具有影響懲戒程序進一步進展的機會與權利。公務員和機關之間誰主動、誰被動根據程序的不同階段隨時可能發生變化。通過機關事先告知義務與自我陳述、申辯、利用法律代表的協助、參與調查聽證，查閱檔案等權利可保障公務員合法權益的實現。

而在中國，由于懲戒程序相關的法律框架較模糊，機關存在過于寬泛的裁量空間。根據現行制度，公務員完全有可能只在處理決定作出的前一日被告知懲戒程序的啟動與內容。雖然公務員仍有陳述與申辯權，但在不知曉具體懲戒檔案內容并且缺乏律師協助的情況下，公務員很難有效地運用該權利。在此種安排下，公務員較為被動，可能成為懲戒程序的單純客體。為了使懲戒程序中公務員的合法權利得到盡大的保障以及為了提高懲戒程序的客觀性與準確性，可考慮使《公務員法》下現有的抽象原則通過類似于德國制度下諸如查閱檔案權、事先通知權、程序參與權等具體制度安排得到更大的發揮與實現。

[1]張柏林.中華人民共和國公務員法釋疑[M].北京：中國人事出版社，2005.

Disciplinary Law of Civil Servants-A Comparitative Analysis of Sino-German Civil Servant Law

Matthias Goebel
（Peking University,Beijing,100871）

In regard to civil servant disciplinary action,the Chinese“Civil Servant Law”instituted a certain degree of regulatory standardization.However,in comparison to the German“Federal Disciplinary Law”and“Federal Civil Servant Law”,the current Chinese legislation appears to be rather generic and lacks a sufficient degree of practicability.Especially regarding some basic rights of the investigated civil servant during the course of disciplinary action(as e.g.participation in the investigation,access to files,right to a lawyer etc.),there is no specific regulation in the Civil Servant Law.Overall,the civil servant in China appears to be rather passive, lacking any possibility for active participation.In order to ensure the right’s protection of the investigated civil servant as well as to increase the objectivity of the process,some specific protective institutes in the German law might be considered in the future legislative adaptions of the“Civil Servant Law”.

civil servant law;disciplinary action;german law

D922.11

A

2095-1140（2014）03-0090-06

（責任編輯：天下溪）

2014-02-22

2013年教育部人文社會科學重點研究基地重大項目“行政程序法典化研究”（13JJD8220001）

Matthias Goebel（1982-），男，德國薩克森州人，北京大學法學院憲法與行政法學專業2009級博士研究生，主要從事行政法學研究。