美國分區規劃制度分析

鐘 艷

(九江學院土木工程與城市建設學院，江西九江 332005)

1 分區規劃產生、發展及作用

1.1 分區規劃的產生

19世紀末的美國城市快速發展，人口的密集和城市中心地價的攀升，促進了城市中心區高層建筑的發展。1870年后，美國許多城市通過制定建筑條例，對建筑的防火安全、建筑高度、街區建筑的用途等提出了限制，如洛杉磯市。1916年紐約市頒布了第一個現代分區條例《紐約分區條例》，其意圖是控制摩天大樓高度的無序增長，由于這些摩天大樓往往鋪滿整個基地，遮擋了相鄰建筑和街道的陽光，引起租戶大批地搬走，紐約市為此損失了超過100萬美元的稅收［1］。紐約的五個行政區于是被劃分成居住區、商業區和混合區這三區，彼此間限制土地用途。條例還通過控制建筑高度、建筑后退等方式來使相鄰建筑及街道獲得足夠陽光。該區劃條例通過政府對建筑及功能問題的控制，保證了土地及物業的升值，從而穩定了政府稅收和城市經濟發展。

1.2 分區規劃的發展

其后，分區被廣泛傳播運用，在20世紀20年代達到了“分區高潮”，約有二百多個城市進行了區劃。1924年，當赫伯特·胡佛掌管美國商業部時，出臺了一個分區授權法的模式——《州的標準分區授權法》，導致了分區運動的加速發展［2］。1926年，歐幾里德村分區條例阻止了安布勒公司將商場建設于居住區內，并在與開發商的訴訟中取得勝利。這標志著最高法院確立了區劃的合法性，區劃保護公眾安全、健康和福利的地位和作用由此確定。

隨著區劃的不斷發展，引入了“容積率”的概念來控制地塊上最大允許建筑的面積。后又出現了土地混合使用、濱水區及特別意圖區等針對特殊地區設定的條例。此外，區劃的的靈活性問題日漸被重視，由此產生了大批各式技術，如開發權轉移、獎勵性分區、組群分區、開發協議、額外收費等方法。

1.3 分區規劃的作用

分區規劃作為一種土地管制工具，對經濟利益的保護有很大作用。區劃管理可以保護已開發物業不受其他類型用地的入侵而變質，可以穩定建設環境，規范市場，防止開發投機與腐敗。區劃直接影響房產所有者的經濟利益，通過房產稅收直接影響地方政府的自身利益。因此，區劃的制定、修改和變更極為敏感，必須遵循公開的法定程序來進行。

2 分區規劃的管理體系

2.1 分區條例的內容

分區條例是地方政府對土地用途和開發強度進行控制的最為常規的規劃立法。分區條例內容分圖紙與文本兩部分。規劃圖將區域劃分為若干不同用途區域(zones);而文本則用于對各區域用途及開發建設強度進行標準化規定。鑒于分區條例由各行政單位自行制定和通過，所以各地之間往往沒有統一的分區原則和用途分類。

2.2 分區規劃的行政體系

分區規劃作為地方立法，從規劃的編制、立法及實施均由地方機構自行設立及處理。地方主管機構、規劃委員會、調解和上訴委員會和規劃管理部門是行政體系的四個職能部門。分區規劃的編制單位由規劃委員，專業城市規劃師組成。委員會組織公眾聽證會，調查并獲得相關的信息，制定分區條例，并提出修訂計劃。條例編制后，由市政廳等地方主管機構(立法機構)通過后，方可成為法令。主管機構對分區條例的通過及修改都具有最終的裁決權，是區劃決策中最有職權和責任的機構。如果開發項目需要修改或調整分區圖或分區文本條例，則必須依照法律程序進行，其中最關鍵的一環就是公開聽證會。如果有人對主管機構在聽證會上的決議(否決或批準)不滿，可向獨立的調解和上訴委員會提出上訴。對于符合現有規劃的開發申請，則不需要啟動該程序，可直接申請建筑許可證。分區規劃的管理和執行則是由規劃管理部門負責。規劃管理部門是實施規劃中唯一的專職和全職部門。此外，它還要通過提供信息和對項目做出評價，來協助其他三個機構完成工作及做出決策［3］。

3 美國分區規劃實施中所產生的問題

分區規劃的實施對城市的發展功不可沒，但從其產生的100多年到現在，由于其處于美國特定的經濟、政治、文化等情況下，也出現各種問題。

3.1 分區規劃的嚴格性導致土地利用的分離孤立

適當規模的分區可以將同種產業集聚一起，產生集聚效應，增加資源的利用效率。但隨著城市規模的擴張發展，大面積土地分區就會出現問題。如公服設施缺乏，基礎設施與土地資源的浪費。尤其是在20世紀20年代～40年代，美國出現的城市郊區化中，這個問題尤為突出。小汽車的迅速普及使得分區規劃運用遠離城市中心的住宅區時，就出現了大片的低密度、低容積率住宅區。這些城郊居住區缺乏步行道路，社區商業匱乏。大型購物中心需要通過汽車才能到達，公服設施外圍圍繞著巨大的停車場地。過多的機動車交通道路及停車設施，浪費了大量土地資源;頻繁使用汽車也使得燃料大量消耗。

3.2 分區規劃加劇美國社會分化和社會問題

為了保證一個區域房地產價值的保值升值、防止衰敗，地方政府往往通過分區條例，對區內物業的面積、戶型、容積率等因素進行控制。這使得一些社會階層無法入住該區域。這種法定性的分區，無形加劇了美國的社會分化，不同階層的居住空間分異非常明顯。這都在某種程度上體現著各階層貧富差距矛盾加大與種族矛盾升級。美國的聯邦政府也在建造公共住宅上大下功夫，但不管住宅的建筑設計如何，由于分區規劃以及美國的社會文化，低下階層往往還是與同一階層居住在一起，形成一個居住片區。這也加速了低下階層居住區域物業破敗，治安情況糟糕。

3.3 分區規劃與城市規劃的矛盾

美國的規劃作為公共政策其核心是為公眾利益服務。但因規劃各層次需處理的事務不同、目標及程序不一，涉及利益不同，美國城市規劃與分區規劃存在一定矛盾。如何界定“公共利益”已成為一頗具爭議性的話題。事實上，地方政府常常為了地方稅收等地方利益，保證高收入階層的利益但忽視低收入階層的利益。此外，城市規劃在法定上并不能夠控制分區規劃。雖然許多州法案中，要求分區規劃“必須依據綜合規劃”而編制，但實際上，并沒有對其作什么實際的限制。尤其是對兩者一致的程度、總體規劃如何具體控制分區規劃并沒有具體的控制。所以，至今，城市規劃對分區規劃的控制依然是規劃體系中的薄弱環節。

4 美國分區規劃對我國規劃工作的啟示

我國控制性詳細規劃是目前落實城市總體規劃與城市管理最直接的工具，其做法與內容上吸收了美國分區規劃的很多內容，但仍有許多方面可借鑒。

4.1 各種技術的靈活借鑒

美國的分區規劃中，針對特殊地段規劃，往往采用特殊的技術手段來保證條例的靈活性。如轉讓開發權可運用于保護歷史文物古跡，限制生態脆弱地的開發或者保留和保護開敞空間的情況。容積率補償的做法可使得私人業主為市民提供公共服務與公共空間。規劃單元開發的辦法可留給開發商一小塊自留地，自主選擇用途，可產生混合用途的規劃單元，補充提供公服設施。我國的控制性詳細規劃中，在這些公益性用途土地上，手法相對單一，不夠靈活。道路周邊的綠地供應，建筑的退讓，歷史建筑的保留，城郊住區用地配套上均可強化以上技術，保證公眾利益。

4.2 控規編制中注重利益公平與經濟規律

美國分區規劃強調各地塊指標控制的均衡和統一，以求減少訴訟，維系公平。而我國控規的編制中，在體現城市設計構想上著墨較多，視覺效果成為一個重要考核因素。有時為了體現建筑群體視野通廊、天際線要求與體量的變化，使得各地塊密度與容量指標差異較大，某種程度上違背了經濟規律。

4.3 控規的行政體系應增加第三方監管

美國分區規劃的編制、調整、立法、監督和實施都是由不同的獨立機構執行的。這樣做的好處是可以有效維持分區規劃的公平性，防止政府的尋租行為，平衡各方利益。

我國控規的組織編制單位、實施與監督單位是同一部門，缺乏監督機制。為了增加城市規劃與開發中的透明度，保證公正性，有必要借鑒美國分區規劃的控制方式，設立獨立于規劃管理部門的第三方監督機構。

4.4 公眾參與的廣泛性

在政府運作過程中，美國有比較充分的公眾參與過程，在重大開發項目審查、分區規劃更改、環境影響審查以及設計審查等過程中都需要進行公眾聽審，有時甚至進行電視現場直播，公眾參與方式直接，在經過公眾聽審后，規劃委員會或其他相關委員會才作出相應改變。我國的規劃是政府的行為，公眾參與程度很低，缺乏對公眾權利的維護［6］。

4.5 美國分區規劃面臨問題對我國規劃的啟示

城市用地應為多功能的，城市的活力也體現在功能的混合與多樣性上，美國嚴格的功能分區，所引發的社會經濟問題已經凸顯。這對我國規劃與建設的啟發是:保證用地功能合理的分區同時應減少城市過分蔓延。此外，美國分區所造成的人口居住空間分異，階層分離等現象，同樣值得我們思考。目前新加坡采用混合用地功能，各階層人群混合居住的方式來處理公共住宅入住人群，取得了較好的效果。

［1］田 莉.美國區劃的尷尬［J］.城市規劃匯刊，2004(4):58-60.

［2］約翰·M·利維.現代城市規劃［M］.北京:中國人民大學出版社，2003:42.

［3］黃 艷.美國的區劃［J］.北京規劃建設，1998(5):53-55.

［4］Selmi，Daniel P.Kushner，James A.Land Use Regulation:cases and materials.Aspen Law ＆ Business，Gaithersburg，1999:41-42.

［5］Cullingworth，J.B.Planning in the USA:policies，issues，and processes.Routledge，London，New York，1997:65.

［6］范潤生.美國的城市開發控制體系以及對于中國的借鑒之處［D］.上海:同濟大學，2001:128-131.