基于河南城鎮(zhèn)化健康發(fā)展路徑的研究★

唐 紅 樊國領(lǐng)

(河南城建學(xué)院建筑與城市規(guī)劃學(xué)院，河南平頂山 467036)

1 概述

河南是農(nóng)業(yè)大省、人口大省，2013年城鎮(zhèn)化水平為44.3%，比全國平均水平低近10個百分點，城鎮(zhèn)化水平全國倒數(shù)，已經(jīng)成為河南發(fā)展的瓶頸。所以，河南省新時期面臨的重大課題就是要選擇正確的城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑，以此來促進(jìn)河南社會經(jīng)濟的全面發(fā)展［1］。目前，針對河南城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的措施及路徑，國內(nèi)外許多專家雖然提出了一些較有價值的觀點及研究，但相對其他省份的城鎮(zhèn)化建設(shè)還比較薄弱。基于此，筆者通過對河南中西部城鎮(zhèn)化實地調(diào)研并梳理分析，提出對河南城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的建議，希望對加快中原地區(qū)城鎮(zhèn)化的發(fā)展和實現(xiàn)河南經(jīng)濟的繁榮有所裨益。

2 制約河南城鎮(zhèn)化發(fā)展的瓶頸

1)現(xiàn)有的政策及措施較難滿足河南城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展。長期以來，我國執(zhí)行的是“二元化”的戶籍管理機制，因為戶籍上的諸多附加功能，進(jìn)而導(dǎo)致民眾在權(quán)利上、義務(wù)上以及心理上的不平等。中心城區(qū)、縣城及鄉(xiāng)鎮(zhèn)承載農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)人員能力有限，這就使得農(nóng)村人口向城市合理有序流動的步伐放緩。因受土地使用性質(zhì)限制，在土地管理層面，農(nóng)村人均建設(shè)用地超標(biāo)嚴(yán)重，造成大量浪費。目前，河南省尚未建立有關(guān)省級土地指標(biāo)的交易平臺，還沒有出臺相應(yīng)的農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)流轉(zhuǎn)管理政策，這就導(dǎo)致了土地結(jié)余指標(biāo)有償流轉(zhuǎn)的問題較為突出，某些村鎮(zhèn)騰出的土地價格偏低。在無地農(nóng)民保障方面，城鄉(xiāng)之間人地掛鉤、土地置換等政策不完善，對無地農(nóng)民補償標(biāo)準(zhǔn)低，方式方法較單一，無法享受城鎮(zhèn)居民醫(yī)療、失業(yè)、低保等其他保障方式［2］。在宅基地管理制度層面，導(dǎo)致大部分農(nóng)民退出宅基地的意愿和動力不足的主要原因是:一方面缺少激勵機制和有效的退出補償;另一方面一部分已經(jīng)或準(zhǔn)備移居城鎮(zhèn)的村民很難通過過渡的方式實現(xiàn)自己宅基地的財產(chǎn)收益。2)城鎮(zhèn)體系、形態(tài)和布局不夠科學(xué)。首先，鄭州首位度低，輻射帶動能力不強。鄭州市2011年人口、GDP占全省的比重分別為8%和18%。而同年武漢和西安分別為17.1%，34.7%和 19.9%，31.2%。與這些周邊省會城市相比，鄭州對全省經(jīng)濟社會發(fā)展的龍頭帶動作用較弱［3］。其次，中心城市規(guī)模優(yōu)勢不突出。某些省轄市的市域人口已超出1 000萬，但中心城區(qū)人口卻達(dá)不到100萬，有的甚至達(dá)不到50萬，這就難以有效的輻射并帶動周邊地區(qū)的健康發(fā)展。第三，中小城市的支撐作用不強。2012年年底，全省106個縣城(不含安陽、許昌縣)占縣域總?cè)丝诘谋戎夭坏?0%，承載能力較低，很難適應(yīng)人口進(jìn)一步聚集等需要。第四，小城鎮(zhèn)規(guī)模較小，功能不健全。全省縣城以下建制鎮(zhèn)平均0.88萬人，服務(wù)帶動農(nóng)村地區(qū)發(fā)展的功能較弱。城鎮(zhèn)間職能分工不盡合理，專業(yè)化職能不夠突出，各城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)同構(gòu)現(xiàn)象較為突出，互補性較差。第五，城鎮(zhèn)布局與人口空間分布錯位。總體上看，河南城鎮(zhèn)分布和規(guī)模等級結(jié)構(gòu)與人口空間分布錯位，大城市和特大城市主要集中在京廣鐵路和隴海鐵路線上，東南部人口稠密地區(qū)城市數(shù)量少，規(guī)模小。第六，城鎮(zhèn)體系的交通支撐能力有待進(jìn)一步加強。支撐城市群發(fā)展的民航、城際鐵路、高速鐵路等現(xiàn)代化的快速交通體系建設(shè)不足，滿足不了城鎮(zhèn)化快速發(fā)展和中原城市群一體化的架構(gòu)需要。同時，在城市內(nèi)部，尤其是大城市的交通擁堵日益嚴(yán)重，需要快速、便捷、舒適的大容量公共交通支持。3)調(diào)研表明:制約城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程的核心問題是城市公共服務(wù)能力嚴(yán)重不足。第一，社會保險制度不完善，政策不統(tǒng)一，標(biāo)準(zhǔn)不一致，重復(fù)參保現(xiàn)象嚴(yán)重，異地結(jié)算困難，農(nóng)民社會保障方式單一、水平過低，無法享受均等化公共服務(wù)。第二，在教育方面，不少城鎮(zhèn)義務(wù)教育資源缺乏，“大班額”問題突出，教師編制標(biāo)準(zhǔn)偏緊、年齡結(jié)構(gòu)老化、學(xué)科結(jié)構(gòu)不合理，城鎮(zhèn)教育事業(yè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城鎮(zhèn)化。第三，在醫(yī)療衛(wèi)生方面，城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保障待遇差異巨大，城市非戶籍常住人口還不能在當(dāng)?shù)叵硎艿骄然墓残l(wèi)生服務(wù)，縣、鄉(xiāng)兩級醫(yī)院學(xué)科帶頭人才極為短缺［4］。第四，在就業(yè)方面，基層就業(yè)服務(wù)平臺缺失，勞動力市場有待規(guī)范。第五，在社區(qū)服務(wù)方面，城市社區(qū)服務(wù)機構(gòu)發(fā)展速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上村莊轉(zhuǎn)化為城市社區(qū)、農(nóng)民轉(zhuǎn)化為城市居民后的龐大需要。

3 河南城鎮(zhèn)化可持續(xù)健康發(fā)展的路徑分析

通過對河南省部分地區(qū)的實地調(diào)研，筆者認(rèn)為要使河南城鎮(zhèn)化健康快速發(fā)展，必須立足于人口多、底子薄等河南省的省情，以市場為主導(dǎo)、堅持生態(tài)導(dǎo)向、由政府保駕護(hù)航的因地制宜的多元化城鎮(zhèn)發(fā)展模式［5］，尤其是充分發(fā)揮中原城市群的核心引領(lǐng)作用，是當(dāng)務(wù)之急，是實現(xiàn)“中原崛起”的宏偉目標(biāo)的根本路徑。

1)出臺全省統(tǒng)一的城鎮(zhèn)化改革政策，規(guī)定大的原則和底線。省委省政府出臺指導(dǎo)性意見，要把全面深化改革作為城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型的強大動力和根本保障。第一，要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場及統(tǒng)一的征地成本。征地成本低是城市空間無序蔓延和城市平面擴張的重要原因。使土地利用價格無論何時何地都能夠充分反映土地價值，真正實現(xiàn)“在土地面前人人平等”。第二，隨著人們物質(zhì)生活水平及生活質(zhì)量的不斷提高，提高公共服務(wù)的水平及豐富公共服務(wù)的內(nèi)容，成為一種必然趨勢;讓更多的農(nóng)村人變成城市市民成了城鎮(zhèn)化改革的必由之路。第三，要健全和完善財稅制度、官員選拔機制及政績考核機制，激勵和引導(dǎo)地方政府把全部精力放到提高城市發(fā)展質(zhì)量上。財稅制度和政績考核制度不合理是地方政府熱衷于“形象工程”“政績工程”以及不作為、亂作為的根本原因。

2)以城市群建設(shè)為導(dǎo)向，加快河南省城鎮(zhèn)化發(fā)展步伐。實施中心城市帶動戰(zhàn)略，以綜合交通運輸網(wǎng)絡(luò)和信息網(wǎng)絡(luò)為依托，以“中原城市群”為主體形態(tài)，把鄭州市和縣城(縣級市)發(fā)展放在優(yōu)先位置，提升中心城市發(fā)展水平，推進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展［6］。加快河南省城鎮(zhèn)化發(fā)展步伐的最有效的措施就是首先把省城鄭州做大做強，強化鄭州的科技創(chuàng)新和文化引領(lǐng)功能，壯大鄭州作為河南總部核心經(jīng)濟，密切鄭州中心城區(qū)與周邊縣城聯(lián)系，培育鄭州都市區(qū)，打造鄭州作為全國重要的先進(jìn)制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)基地。推動鄭州盡快發(fā)展成為特大型城市，強化鄭州文化樞紐、鐵路、航空交通樞紐的支撐作用。

3)調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和積極發(fā)展河南文化產(chǎn)業(yè)和旅游業(yè)相結(jié)合，增強城市輻射帶動力。首先，將技術(shù)含量低、勞動密集型項目向鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地安排，鼓勵農(nóng)民工回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)，引導(dǎo)就近就地轉(zhuǎn)移的農(nóng)民工整體轉(zhuǎn)換為城市居民;其次，鼓勵適合中小城市和城鎮(zhèn)發(fā)展的制造業(yè)逐步從大城市轉(zhuǎn)移到中小城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)園區(qū)，在大力弘揚中國八大古都(南京、北京、西安、杭州、河南鄭州、河南開封、河南洛陽、河南安陽)歷史文化的同時，積極推廣鄉(xiāng)鎮(zhèn)旅游和休閑娛樂業(yè)，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)吸納農(nóng)村勞動力能力;第三，推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，發(fā)展低消耗、低能耗的產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品。積極引入新能源汽車，逐步建立以快速公共交通、普通公共交通、出租公共交通、自行車、步行為主體的“五位一體”的城鎮(zhèn)綠色交通體系［7］。

4)塑造城市文化品格，實現(xiàn)居民生活幸福。高質(zhì)量的城鎮(zhèn)化建設(shè)不僅包括城區(qū)面積擴大等數(shù)量上的發(fā)展以及城市人口增長，而且應(yīng)該在滿足城鎮(zhèn)居民生產(chǎn)方式和生活方式“城市化”的同時，相應(yīng)地保護(hù)好傳統(tǒng)文化，進(jìn)而發(fā)展創(chuàng)新文化。河南歷史文化極為厚重，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的過程中，應(yīng)努力將傳統(tǒng)文化與現(xiàn)代特色密切聯(lián)系起來，將城市文化融于城市的規(guī)劃建設(shè)中。文化是城市的靈魂。城市文化是歷史的、人文的、科學(xué)的文化在城市的凝聚，是支撐文明、復(fù)雜、高效的城市經(jīng)濟、社會生活的基礎(chǔ)，包括歷史遺跡、建筑風(fēng)貌、民風(fēng)民俗、社會道德倫理和公民理性精神等。美國學(xué)者芒福德指出，城市凝聚了文明的力量與文化，保存了社會遺產(chǎn)，在人類文化傳播中是僅次于語言的一項最寶貴的集體性發(fā)明。然而，作為具有4000年歷史的文明古國，我們痛心地看到，在城市，一幢幢高樓大廈拔地而起的同時，越來越多的老城區(qū)、古建筑湮滅在鋼筋水泥“森林”之間，消失于GDP高速增長數(shù)據(jù)之中，“拆舊城、建新城”“拆真文物、建假古董”現(xiàn)象隨處可見。在大拆大建之后，除了所謂“政績”和GDP之外，我們所得到的僅僅是千城一面，甚至是低俗怪異的城市風(fēng)貌，是歷史遺產(chǎn)的破壞和地域文化風(fēng)格的喪失，是文化的斷層和歷史的割裂［8］。城市文化破壞的原因，一是中央地方權(quán)責(zé)關(guān)系和財稅關(guān)系不合理，政績考核制度存在缺陷。在現(xiàn)行制度下，城市發(fā)展過度依賴土地財政，城市決策者脫離實際盲目攀比、貪大求全、求大求快，熱衷于推動GDP增長，熱衷于打造“形象工程”“政績工程”，熱衷于拆舊建新。二是對城市本質(zhì)和城鎮(zhèn)化規(guī)律認(rèn)識不足。在實際建設(shè)中，過多地強調(diào)城市的經(jīng)濟功能，忽略了文化、社會功能，沒有把為居民提供文明、健康、舒適的生活作為城鎮(zhèn)發(fā)展的核心。

實現(xiàn)城市文化品格再塑，關(guān)鍵在于城市建設(shè)要將實現(xiàn)人的幸福生活作為根本出發(fā)點和落腳點。一要強化城市的文化功能并重視人文元素。把城市建設(shè)成為承載歷史、傳承文明和寄托情感的理想家園，努力實現(xiàn)人與自然融為一體、傳統(tǒng)與現(xiàn)代相得益彰，讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁。二要加強城市規(guī)劃的公眾參與和協(xié)同精神。使得城市規(guī)劃代表市民的集體意志和共同利益，而不僅僅是市長和規(guī)劃師等少數(shù)人的利益和意志。三要切實加強文化遺跡的保護(hù)，重視保護(hù)與利用相結(jié)合的原則。深入探討并挖掘其文化內(nèi)涵、社會價值以及對城市發(fā)展的現(xiàn)實意義，喚醒沉睡的文化遺產(chǎn)，使之成為現(xiàn)代城市生活中熠熠生輝、永不磨滅的精神元素。

4 結(jié)語

河南是全國農(nóng)業(yè)人口大省，土地少而人口較多，城鎮(zhèn)化發(fā)展水平與其他省份相比較低，這就要求河南在城鎮(zhèn)化發(fā)展方式的選擇上，只能從河南省的實際情況出發(fā)，不能一味參照西方國家現(xiàn)有的城鎮(zhèn)化建設(shè)方式，探索出一條適合河南城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的道路。當(dāng)下，河南省還有大量的農(nóng)村富余勞動力，根據(jù)城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要，他們急需從農(nóng)業(yè)中脫離出來，到城鎮(zhèn)中從事第三產(chǎn)業(yè)等其他非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，但由于相關(guān)配套制度和政策等問題，要讓他們真正成為永久城鎮(zhèn)市民還尚需時日。因此，從河南省城鎮(zhèn)化的空間布局、政策制度以及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等層面來剖析，要解決好這些凸顯的問題和矛盾，就必須積極穩(wěn)妥地走有河南自身特色的城鎮(zhèn)化之路，并大力實施以“城市群”為主體形態(tài)、以“市場主導(dǎo)、政府引導(dǎo)”的多元化、生態(tài)化的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。

［1］張 軍.河南城鎮(zhèn)化發(fā)展與對策研究［D］.西安:西北大學(xué)，2007.

［2］戴均良，燕 翀.中國城鎮(zhèn)化必須走集約型發(fā)展之路［J］.城市發(fā)展研究，2007(6):32-36.

［3］彭紅碧，楊 峰.新型城鎮(zhèn)化道路的科學(xué)內(nèi)涵［J］.理論探索，2010(4):75-78.

［4］陳俊峰，宋雨潔，錢永佳.當(dāng)前安徽城鎮(zhèn)化的發(fā)展困境與對策［J］.中國名城，2011(6):21-26.

［5］胡際權(quán).中國新型城鎮(zhèn)化發(fā)展研究［D］.重慶:西南農(nóng)業(yè)大學(xué)，2005.

［6］肖 錦.中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程及其環(huán)境問題的思考［Z］.2009.

［7］李麗莎.論城鎮(zhèn)化對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與就業(yè)結(jié)構(gòu)的影響［J］.商業(yè)時代，2011(18):15-16.

［8］李 偉.全面深化改革是加快城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型的強大動力和根本保障(3)［DB/OL］.http://politics.rmlt.com.cn/2014/0217/231130_3.shtml.