“三無(wú)”船舶管理中法律適用問(wèn)題

泉州海事局 芮浩強(qiáng)

長(zhǎng)期以來(lái)，由于“三無(wú)”船舶安全技術(shù)狀況較差和船員素質(zhì)較低的問(wèn)題，導(dǎo)致水上交通事故險(xiǎn)情頻發(fā)，帶來(lái)了重大的安全隱患。為加大對(duì)“三無(wú)”船舶的整治力度，國(guó)務(wù)院、交通運(yùn)輸部、公安部、海洋漁業(yè)部門(mén)先后出臺(tái)了一些行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章和規(guī)范性文件。“三無(wú)”船舶主管機(jī)關(guān)也通過(guò)開(kāi)展“三無(wú)”船舶專項(xiàng)整治、采運(yùn)砂船專項(xiàng)整治、水上交通安全大檢查、打非治違和安全隱患排查治理等專項(xiàng)執(zhí)法和綜合執(zhí)法活動(dòng)，重拳打擊了“三無(wú)”船舶違法違章?tīng)I(yíng)運(yùn)行為，在一定程度上維護(hù)了水上公共安全環(huán)境。筆者根據(jù)近幾年海事執(zhí)法的工作經(jīng)歷，對(duì)“三無(wú)”船舶管理法律適用的幾個(gè)熱點(diǎn)問(wèn)題進(jìn)行了梳理和思考。

一、“三無(wú)”船舶概念

有關(guān)“三無(wú)”船舶的定義，目前只有在《國(guó)務(wù)院對(duì)清理、取締“三無(wú)”船舶通告的批復(fù)國(guó)函（1994）111號(hào)》中有明確規(guī)定，無(wú)船名船號(hào)、無(wú)船舶證書(shū)、無(wú)船籍港的稱為“三無(wú)”船舶。目前資料顯示，關(guān)于《國(guó)務(wù)院對(duì)清理、取締“三無(wú)”船舶通告的批復(fù)國(guó)函（1994）111號(hào)》，有的人認(rèn)為是行政法規(guī)，有的人認(rèn)為是部門(mén)規(guī)章，還有的人認(rèn)為是規(guī)范性法律文件[1]。按照《立法法》第六十一條的規(guī)定，行政法規(guī)由總理簽署國(guó)務(wù)院令公布；第七十六條規(guī)定，部門(mén)規(guī)章由部門(mén)首長(zhǎng)簽署命令予以公布[2]。但國(guó)務(wù)院對(duì)清理、取締“三無(wú)”船舶通告的批復(fù)國(guó)函（1994）111號(hào)既沒(méi)有總理簽署國(guó)務(wù)院令，也沒(méi)有部門(mén)首長(zhǎng)簽署命令，因此，該文件的法律性質(zhì)無(wú)法界定。

二、船舶變更登記空檔期船舶類別認(rèn)定

在執(zhí)法過(guò)程中，經(jīng)常會(huì)發(fā)生船舶進(jìn)行過(guò)登記但已注銷，原船主與新船主簽訂有船舶買賣合同，但新船主未對(duì)該船舶進(jìn)行船舶登記的問(wèn)題，因此需要對(duì)船舶變更登記空檔期船舶類別進(jìn)行界定和明確。

《中華人民共和國(guó)船舶登記條例》雖未規(guī)定變更登記和注銷登記的時(shí)間，但是新舊船主簽訂有買賣合同，按照該《條例》的規(guī)定，買賣船舶同樣要依法進(jìn)行登記。按照公安部《沿海船舶邊防治安管理規(guī)定》第四條、第三十條以及《福建省沿海船舶邊防治安管理?xiàng)l例》第六條、第八條、第二十二條的規(guī)定，船舶及出海人員未登記取得相關(guān)證件不得出海生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)，否則“依照國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定沒(méi)收船舶，并可以對(duì)船主處船價(jià)2倍以下的罰款。”（公安部《規(guī)定》第三十條）“對(duì)查獲的在海上航行、停泊的無(wú)船名船號(hào)、無(wú)船舶證書(shū)、無(wú)船籍港的船舶，予以沒(méi)收，并可對(duì)船主處船價(jià)2倍以下罰款。”(《福建省治安條例》二十二條)

因此，新舊船主雖然簽訂有買賣合同，但是新船主未按照上述登記管理規(guī)定依法予以登記并取得相應(yīng)的證件，其不能出海生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)，據(jù)此可以認(rèn)定為“三無(wú)”船舶。

三、“三無(wú)”船舶主管機(jī)關(guān)和處置權(quán)限界定

《中華人民共和國(guó)船舶登記條例》第八條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)港務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)是船舶登記主管機(jī)關(guān)。各港的港務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)是具體實(shí)施船舶登記的機(jī)關(guān)，其管轄范圍由中華人民共和國(guó)港務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)確定”。因此，法定的船舶登記機(jī)關(guān)為港務(wù)監(jiān)督機(jī)構(gòu)[3]。

由公安部《沿海船舶邊防治安管理規(guī)定》第三條、三十一條及《福建省沿海船舶邊防治安管理?xiàng)l例》第三條、第四條規(guī)定可以看出，公安邊防部門(mén)、沿海船舶管理站、公安邊防派出所、邊防工作站等對(duì)“三無(wú)船舶”均享有不同程度的行政處罰權(quán)。根據(jù)《中華人民共和國(guó)海上海事行政處罰規(guī)定》第八條第（十）項(xiàng)規(guī)定，海事主管機(jī)關(guān)可以對(duì)“三無(wú)”船舶采取沒(méi)收船舶的行政處罰措施。

《福建省沿海船舶邊防治安管理?xiàng)l例》屬于地方性行政法規(guī)，其是由福建省人民代表大會(huì)制定，按照《行政處罰法》第十一條規(guī)定，地方性法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由、吊銷企業(yè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照以外的行政處罰。因此，有權(quán)機(jī)關(guān)可依據(jù)《福建省沿海船舶邊防治安管理?xiàng)l例》對(duì)其進(jìn)行行政處罰。

四、海事部門(mén)管理“三無(wú)”船舶建議

1.海事管理機(jī)構(gòu)與地方政府相互配合

近些年來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)船舶“三無(wú)”現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生，為了從源頭上杜絕鄉(xiāng)鎮(zhèn)船舶的“三無(wú)”現(xiàn)象，地方政府要堅(jiān)持“鄉(xiāng)鎮(zhèn)船舶縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))管”的原則，落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)船舶安全責(zé)任制，完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)船舶交通安全管理格局。制定各項(xiàng)管理制度，如承包給個(gè)人的鄉(xiāng)鎮(zhèn)船舶簽訂安全生產(chǎn)責(zé)任制合同等；落實(shí)相關(guān)措施，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)船舶監(jiān)督管理員制度等，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)船舶數(shù)據(jù)庫(kù)（數(shù)量、分布區(qū)域、活動(dòng)范圍、活動(dòng)規(guī)律、船舶種類、尺度、證書(shū)證件有效期，船員持證），并定期修正，掌握轄區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)船舶的基本情況，從而使鄉(xiāng)鎮(zhèn)船舶安全管理工作逐步規(guī)范化。地方政府應(yīng)與海事管理機(jī)構(gòu)共享鄉(xiāng)鎮(zhèn)船舶數(shù)據(jù)庫(kù)。海事管理機(jī)構(gòu)應(yīng)積極協(xié)助地方政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)船舶管理方面的指導(dǎo)，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)船舶從船員安全知識(shí)和技能的更新和培訓(xùn)、船舶的安全檢查、船舶檢驗(yàn)發(fā)證向地方政府提供支持。

2.加強(qiáng)立法

通過(guò)出臺(tái)各項(xiàng)規(guī)章制度及具有以上效力的法律文件，提高有關(guān)法律法規(guī)的可操作性。只有對(duì)“三無(wú)”船舶的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)、認(rèn)定主體和認(rèn)定程序等做出具體規(guī)定，才能為相關(guān)管理部門(mén)在判定及處理“三無(wú)”船舶依法行政提供法律依據(jù)。同時(shí)，制訂操作性強(qiáng)的“三無(wú)”船舶登記程序規(guī)定，以便于“三無(wú)”船舶的檢驗(yàn)發(fā)證。

3.加強(qiáng)日常管理

海事管理機(jī)構(gòu)與船廠、碼頭、裝卸站（點(diǎn)）、水上作業(yè)單位簽訂反“三無(wú)”船舶備忘錄、協(xié)議等，堵住“三無(wú)”船舶裝卸貨物的源頭，對(duì)發(fā)現(xiàn)的“三無(wú)”船舶采取滯留、拆解動(dòng)力、罰款等方式進(jìn)行管理，并對(duì)船況較好、符合船檢規(guī)范的“三無(wú)”船舶進(jìn)行檢驗(yàn)登記。

4.相關(guān)部門(mén)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)開(kāi)展專項(xiàng)整治活動(dòng)

要把專項(xiàng)整治行動(dòng)與日常管理工作相結(jié)合。地方政府、海事、邊防、公安漁業(yè)等部門(mén)通過(guò)聯(lián)席會(huì)議制度的載體，適時(shí)聯(lián)合開(kāi)展專項(xiàng)整治活動(dòng)，清查整治活動(dòng)水域內(nèi)的“三無(wú)”船舶，重點(diǎn)打擊“三無(wú)”船舶和不符合運(yùn)輸條件未經(jīng)批準(zhǔn)擅自從事客貨運(yùn)輸?shù)泥l(xiāng)鎮(zhèn)船舶，對(duì)發(fā)現(xiàn)的“三無(wú)”船舶予以嚴(yán)厲打擊和處置。

5.“三無(wú)”船舶處置

關(guān)于“三無(wú)”船舶拆解中執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)防范問(wèn)題，筆者認(rèn)為可以從《海商法》第二十四條找到解決方法。《海商法》第二十四條規(guī)定：“因行使船舶優(yōu)先權(quán)產(chǎn)生的訴訟費(fèi)用，保存、拍賣船舶和分配船舶價(jià)款產(chǎn)生的費(fèi)用，以及為海事請(qǐng)求人的共同利益而支付的其他費(fèi)用，應(yīng)當(dāng)從船舶拍賣所得價(jià)款中先行撥付”。海事主管機(jī)關(guān)依法進(jìn)行行政處理，對(duì)該“三無(wú)船舶”進(jìn)行強(qiáng)制打撈拆卸清除等所產(chǎn)生的費(fèi)用，可以解釋為為海事請(qǐng)求人的共同利益而支付的其他費(fèi)用，并應(yīng)當(dāng)直接在船舶拍賣所得價(jià)款中現(xiàn)行撥付。

[1]姜明安.行政法與行政訴訟法[M].北京：北京大學(xué)出版社、高等教育出版社，1999:11-12.

[2]胡建淼.行政法學(xué)[M].北京：法律出版社，1998:87-88.

[3]王世濤，閻鐵毅，王秀芬.行政法與行政訴訟法學(xué)[M].大連：大連海事大學(xué)出版社，2005:99-100.