破解我省大型灌區群眾澆地負擔過重的對策

◎白鵬翔

◆作者系陜西省水利廳農水處處長。

省委、省政府歷來高度重視水利工作，領導全省人民開展了規模宏大的水利建設，建成水庫1045座，萬畝以上大中型灌區180個，機井、塘壩等小型水利工程22萬余處。我省農村水利的發展史實際上就是灌區建設的發展史。我省現有大型灌區12個，其中省屬5個，市屬7個，灌溉面積1227萬畝，占全省總耕地（4291萬畝）面積的28%，生產了占全省總產（1165萬噸）46%的糧食、34%的果品和60%的蔬菜，是我省名副其實的“米袋子”和“菜籃子”。連續十年來，大型灌區糧食產量一直穩定在全省糧食總量的2/5以上，對保障全省糧食安全發揮著舉足輕重的作用。

近年來，省委、省政府更加關心大型灌區的建設與管理工作，續建配套與節水改造步伐逐年加快，大型泵站更新改造強力推進，基層服務體系不斷健全，灌區面貌大為改觀。特別是今年以來，省政府相繼解決了大型灌區抽水電費補貼和農民水管員養老補助等問題，深受灌區與群眾的歡迎。當前，雖然我省大型灌區發展形勢持續向好，但隨著工業化、城鎮化的快速推進，灌區歷史欠賬多、積累矛盾多的問題仍然十分突出。特別是灌區群眾澆地負擔過重的問題是我省農業灌溉水價改革的難點之一。

根據廳黨組統一安排，緊密結合群眾路線教育實踐活動的深入開展，我們組成專題調研組，以“解決當前基層群眾反映最強烈、最期盼解決的問題”為主題，深入省寶雞峽、涇惠渠、交口抽渭等大型灌區，就群眾澆地負擔情況進行了實地調研，總的感覺是大型灌區群眾澆地負擔過重，普遍超出終端水價20～30元，甚者更高。這個問題關乎群眾種糧積極性，關乎全省糧食安全，解決這一問題迫在眉睫。

一、大型灌區群眾澆地負擔現狀

我省自上世紀八十年代以來，農灌水費一直實行斗口計量、按量收費的政策。經過多次水價改革，目前執行的是2004年省物價局批準的終端水價，關中地區最低的是省屬石頭河水庫灌區0.13元/立方米，最高的是渭南石堡川水庫灌區0.63元/立方米，其余灌區水價主要在0.17～0.45元/立方米之間。按照大型灌區畝均用水量100立方米計算，群眾澆地負擔應該在20～45元/畝次，一般在30元左右。但從調研情況看，群眾灌溉畝次水費負擔實際要高出10～20元，甚至20～50元，個別地方極端水費高達100～120元/畝次。群眾普遍反映，灌溉費用在糧食生產成本中所占比重愈來愈大，嚴重挫傷了農民種糧積極性。據調查，以糧食種植為例，洛惠渠灌區單次灌溉水費應為30元，實際群眾負擔了50多元，不合理負擔超出了67%。東雷二期抽黃灌區單次灌溉水費應為32元，實際群眾負擔了40～60元，不合理負擔為8～28元。由此可見，各灌區普遍存在加收水費、增加群眾澆地負擔的現象。

二、原因分析

深入分析群眾澆地負擔過重的現狀，我們認為主要原因有以下兩個方面：

1.末級渠系費用價外加價和虛加水量普遍。目前，大型灌區水價由國營工程供水費用和末級渠系費用（基層管理費和群管費）組成，現行平均標準分別為0.17元/立方米和0.055元/立方米。多年來，省級有關部門組成聯合檢查組每兩年對大型灌區農業灌溉水價全面檢查，結果發現灌區管理單位在國營工程供水費用計征方面一直嚴格執行省定標準，并無加價現象。調研發現，群眾澆地負擔過重的最主要的原因是由于末級渠系費用價外加價和虛加水量普遍存在。末級渠系費用主要負擔田間工程零星維修和澆地人員工資報酬，現行標準是2004年省物價局核定的，近十年未作調整，由于近年來物價水平和人工工資不斷上漲，工程維修材料價格上漲，人工工資由原每天20元上漲到目前的100元左右，偏低的標準和目前的基本報酬需求形成強烈反差。一方面，基層用水組織要正常運行必須有足夠的資金保證；另一方面，澆地人員要得到合理報酬，迫使基層用水組織和澆地人員采取虛加水量、價外加價的方式，加收水費，彌補不足，進而導致終端水價形同虛設，形成了灌區管理單位沒多收，群眾沒少交的“合理不合規”局面。2012年，交口抽渭灌區西四支農民用水協會冬春灌溉1條支渠5條斗渠共10450米，7729畝 農 田 ， 用 水 量109萬立方米，末級渠系費用收入7.84萬元，歷時46天，協會7人，澆地人員30人，按現行標準計算，協會人均年工資4000元，支斗渠維修費用按1元/米標準提取，理論上每畝群眾應負擔末級渠系費用10元，澆地人均報酬為28.9元/天。而實際支付澆地每人每天80元，群眾每畝負擔末級渠系費用20元，實際多負擔了10元。寶雞峽東干六支下段50公升水按60公升賣給群眾，每小時虛加水量36立方米，群眾多負擔9元。

2.末級渠系水量損失嚴重。大型灌區共有斗渠6068條1.15萬公里，襯砌完好率僅為40%，農渠1.8萬公里，基本以土渠為主。據測算，大型灌區斗、分、引三級渠道輸水損失在30%左右。2012年大型灌區斗口用水量9.87億立方米，灌溉農田740萬畝次，水量損失到達2.96億立方米，按平均0.25元/立方米水價計算，損失的水量折算水費7400萬元，完全由群眾負擔，平均每畝隱性多負擔10元。近年來，國家在灌區骨干工程改造上投入較大，而田間工程沒有固定的投資渠道，盡管有小水重點縣、農綜開發、糧食產能等項目投入，但因主管部門多，投資分散，落實到大型灌區內田間工程的投資更少，改造也只能是零敲碎打，難以形成規模。

三、解決的對策及建議

針對造成群眾澆地負擔過重現狀及原因分析，我們認為：

1.盡快建立末級渠系費用補貼機制，杜絕價外加價和虛加水量現象。群眾澆地負擔過重的最主要原因是由末級渠系價外加價和虛加水量造成的，其產生根源是解決基層用水組織費用和澆地人員勞動報酬嚴重不足的問題。目前，國家對農業生產的良種、農藥、化肥、機械等環節都實施了財政補貼，水費在農業生產中所占比重愈來愈大，為穩定農民種糧積極性，現行水價不宜上調。“有收無收在于水、收多收少在于肥”，農業灌溉事關糧食安全，末級渠系用水組織和澆地人員是保證農業灌溉必不可少的重要因素。在價格杠桿調節失靈的情況下，基層用水組織費用和澆地人員勞動報酬不能通過上調水價來解決，只能通過公共財政補貼解決，徹底杜絕末級渠系價外加價和虛加水量的行為，規范用水市場，使終端水價回歸政府定價。

2.加大大型灌區田間工程改造力度，盡力減少水量損失。一是整合末級渠系投資。通過十多年的骨干工程投入，大型灌區干支渠道滲漏問題已大范圍緩解，造成水量損失的工程問題主要集中在末級渠系上。必須把投資重點轉向末級渠系，整合小水重點縣、千億斤糧食產能、省級小水補助、農綜開發等涉及末級渠系建設的投資渠道，科學規劃、統籌建設，做到資金形成合力，項目產生規模，提高田間工程的襯砌完好率，減少水量損失，降低群眾隱性澆地負擔。二是開辟新的固定投資渠道。2000年大型灌區續建配套節水改造規劃總投資119億元，其中田間工程36億元，受投資限制，國家只啟動了骨干工程改造，田間工程改造至今未能啟動，應盡快實施。同時，還應盡快全面推進我省農業灌溉設施建設項目，解決好灌區農業灌溉“最后一公里”問題。三是加強工程管護。一方面，積極推進參與式灌溉管理模式，大力推廣以農民用水協會為主的用水合作組織建設，調動群眾參與工程管護的積極性和自覺性。另一方面，強化基層服務體系建設，鄉鎮水利站要在工程管護方面發揮主力軍的作用，使田間工程長久發揮效益。

3.加強水費廉政建設，執行好終端水價政策。大型灌區要嚴格執行省政府批準的農業灌溉終端水價，嚴禁各種形式的加價、搭車、攤派等亂收費行為。各級有關部門要加強農灌水價監督檢查，嚴厲查處各種形式的價外加價和變相加價行為，切實減輕農民用水負擔。灌區要自覺接受群眾、輿論、社會的監督，形成一種“政府放心、群眾滿意”的灌區的水價政策執行好氛圍。