黑龍江省“三江”大水對西安市防汛工作的啟示

◎楊 立

◆作者系西安市水務局局長。

2013年黑龍江省出現1998年以來，再次震動全國的大水。與往年相比，同樣量級的大水，這次的災害損失明顯要小得多。作為西北內陸城市西安，與黑龍江省沒有可比性，但其大水特點、教訓與經驗，很值得我們在實施“八水潤西安”工程建設、開展中小河流治理和防汛工作中思考、借鑒，防止出現類似的問題。

一、黑龍江省大水的特點、教訓與經驗

2013年進入8月汛期后，黑龍江全省降雨頻繁，止9月20日“三江”干流洪水退至警戒水位以下。黑龍江省大水呈現如下特點：

降雨異常偏多。平均降雨374毫米，比歷年多27%，強降雨占黑龍江省總面積的90%，且主要集中在嫩江、黑龍江、松花江流域。個別地方降雨甚至超過了600毫米。

覆蓋范圍廣、雨區集中。其中100毫米以上降雨面積達到42.7萬平方公里，占全省總面積的90%，主要集中在嫩江、黑龍江、松花江流域。

洪水總量大。受連續降雨和俄羅斯來水影響，黑龍江省已有8條河流發生了超歷史記錄的大洪水。黑龍江省水利廳提供的數據顯示，黑龍江干流發生1984年以來的最大洪水，洪峰流量是日常流量的4倍。松花江發生1998年來最大洪水，嫩江尼爾基水庫以上流域發生了超50年一遇的特大洪水。

持續時間長?！叭贝笏加?月底8月初，到9月20日嫩江、松花江、黑龍江干流洪水全線退至警戒水位以下，將近2個月時間。

受災程度嚴重。受災人口526萬人，逾萬間房屋倒塌，淹沒耕地1400萬畝，農作物受災面積3859萬畝，直接經濟總損失達196億元。

據媒體資料介紹，1998年前黑龍江省水利建設歷史欠賬多，堤壩防洪標準低，黑龍江同江段堤防抵御洪水能力僅為20年一遇，而黑龍江同江段洪水已超百年一遇。肇源縣松花江干流百余公里堤防按照10至20年一遇標準修建，堤高平均3至4米，頂寬2至4米，堤身斷面偏“瘦”，堤防基礎以砂石為主，險工弱段多，整體防御能力相當薄弱。

在大水面前，黑龍江省委、省政府堅決貫徹黨中央、國務院決策部署，堅持生命至上，提前轉移安置群眾；堅持科學決策，準確研判汛情雨情水情；堅持軍民團結，全力以赴抗洪；堅持統籌協調，做到有備而戰；堅持恢復重建，保障災民生產生活。水利等相關部門準確研判，科學調度，靠前指揮，信息及時，敢于擔當，保障有力，大力宣傳，為奪取抗洪搶險斗爭的全面勝利做出了突出貢獻。

二、借鑒與啟示

2013年9月20日，嫩江、松花江、黑龍江干流洪水全線退至警戒水位以下，國家防總終止防汛Ⅲ級應急響應。同樣量級的大水，1998年松花江流域堤防決口近千處，1座中型水庫、21座小型水庫垮壩。而去年大水，各類水庫無一垮壩，松花江、嫩江干流堤防無一決口，黑龍江重要城鎮堤防無一決口，無人因大江大河洪水死亡，最大程度減輕了洪災損失。黑龍江干流下游創造了以不足10年一遇堤防抗御超100年一遇洪水的奇跡。

之所以會出現奇跡，除了上述經驗外，更重要的是1998年以來，國家共安排松花江流域水利建設投資450億元，建成尼爾基等一批流域控制性工程，嫩江、松花江干流堤防基本可抵御20～50年一遇洪水，沿河城市基本可抵御100年一遇洪水。今年在抗洪搶險最緊張的時刻，最大限度減輕了下游防洪壓力。建立了水文自動測報系統，能夠精準預報水量、水位。

黑龍江省“三江”大水給我們的啟示：大災之后須大治，大治須加強水利工程建設和防汛信息化建設。

西安地處關中平原中部，南依秦嶺，北臨渭河，總面積10108平方公里，境內有較大河流54條。全市平均水資源總量23.47億立方米，人均水資源占有量278立方米，僅為全省和全國人均的1/3和1/6，是一個極度缺水的城市。全年平均降水量740.4毫米，時空分布不均，降雨主要集中在6～10月份，南部山區多雨。全市現有水庫96座，總蓄水能力4.05億立方米。城市水源日供水能力186.35萬噸。全市共建有各類生態水面4.5萬畝。

西安市地處內陸西北，黑龍江省在我國東北，無論從河流的長度、寬度、流量，還是從流域面積大小，我市河流與“三江”無可比性。唯一可比的是，我市河流的設防標準比黑龍江大江大河部分河段堤防的設防標準要高。我市最大的河流渭河設防標準農村段50年到100年一遇，西安城區段則達300年一遇。盡管如此，黑龍江省“三江”洪災仍有許多值得我們吸取教訓、借鑒改進的地方。

啟示一：高標準建設堤防工程，確保人民群眾生命安全是根本。黑龍江河堤決口與設防標準偏低有一定關系。我市防汛減災體系不健全，全市還有300多公里中小河流堤防未達到20年一遇防洪標準，100多公里無有效設防?！笆晃濉逼陂g，全市因洪澇受災人口39.38萬人，倒塌房屋2773間，農作物受災面積3.14萬公頃，造成直接經濟損失4億元。特別是2011年9月我市降雨量達到284.5毫米，是常年同期降雨量的4.7倍，為50年來單月最高降雨量，淹沒農田近12.4萬畝，致使秋糧作物玉米無法采收，秋播推遲數日，給我市造成重大損失，暴露出我市防災減災能力不足的問題。我市往年多是局地暴雨，沒有黑龍江省持續時間長的大雨那樣的經歷，一旦出現“三江”那樣的大水，缺乏經驗，能否科學應對，將對我們是一種考驗。未雨綢繆，提高中小河流設防標準，并健全低洼農田排水設施，高標準建設堤防工程是上策和明智之舉。

啟示二：切實加強防汛信息化建設是應對洪水災害的關鍵。信息化是新的“四化”之一，精準的信息是科學決策的前提。在防汛上信息及時正確，可以使我們減少誤判及由此帶來的損失。因此，必須切實加強與防汛有關的各種監測預報預警體系建設，實現其自動化、現代化。應以氣象、水文為先導，及時準確獲得信息資源，應以水庫、河段監測為校核平臺，科學采集多方信息，提早作出科學判斷。

啟示三：動員各方力量，盡快提升防汛應急保障能力是保證。要有足夠的防汛專業搶險與非專業搶險的組織和人員，要有充足的防汛物資、設備儲備，要有科學的應對全流域大洪水應急預案。省防汛抗旱指揮部決定將西安漢城湖作為專業防汛搶險訓練基地，將為培養專業防汛人才打下牢固基礎。

啟示四：在秦嶺北麓重要河流建設控制性工程是降低洪水災害的前提。黑龍江省松花江流域尼爾基等一批流域控制性工程在這次抗洪中發揮了重要作用。我市在抓緊中、小河流治理，高標準建設堤防工程的同時，統籌考慮建設一批流域控制性工程。優先在灞河上新建萬軍回水庫、青峪水庫，在灃河新建梨園坪水庫，在主要河流灘地建設西安湖、儀祉湖、堰頭湖、樊川湖、常寧湖、天橋湖、太平湖等一批湖池、濕地，以提高蓄洪滯洪及調節洪水能力，保證“八水潤西安”工程發揮效益，保護下游城市和人民生命財產安全?！叭贝笏俅尉盐覀儯馃o情，必須進一步加大投入力度，加強水利基礎設施建設，特別是加快控制性工程建設，確保河流安瀾。

三、扎實細致地開展我市的防汛抗災工作

進入新世紀，我市累計投資30多億元，加快城市河渠排水體系建設。治理氵皂河、漕運明渠、太平河、幸福渠共70多公里，基本解決了城區400多平方公里雨洪水排泄問題。

近年來，特別是國家啟動中小河流治理工作以來，在省水利廳、省治渭辦的大力指導下，我市加快建設渭河全線綜合整治、李家河水庫、黑河平原段綜合治理、灞河特大防汛橋等重大水利工程。完成周至縣黑河重點段、戶縣澇河下游段、澇河石井至天橋段、灞河藍田輞灞匯流段、灞橋區灞河戰備橋至灞藍交界段和閻良區溫泉河河口段防洪工程，防汛減災能力顯著提升。浐灞河綜合治理及開發目前已建成百年一遇堤防56公里，其中Ⅰ級生態化堤防36公里，灞河上游28公里河道治理工程已全面展開，浐河上游45公里河道治理前期工作已經完成，全線施工即將拉開；浐河南繞城高速以下至浐灞交匯口段已按照100年一遇防洪標準進行了治理。建成橡膠壩13座，區內累計形成蓄水面積1.5萬畝。渭河西安段整治工程于2011年2月全面啟動，工程總投資80億元。截至2013年10月底，包括22.2公里城區段堤防在內的渭河西安段堤防建設完成了176.2公里，占到總任務184公里的95.7%。工程已累計完成投資20.85億元。在全省率先建成防汛監測預警系統，累計治理病險水庫53座。全市河庫抵御洪水災害能力顯著增強。

盡管如此，防汛工作仍不能掉以輕心，麻痹大意。災害事例：2011年9月中旬由于連續降雨，南山支流洪水陡漲，金盆水庫入庫流量達到1480立方米/秒，水庫下泄流量1000立方米/秒，造成黑河平原段7處堤防水毀，其中渭豐段發生管涌，堤防損毀嚴重，周至縣緊急轉移安置群眾2.4萬人，造成較大的經濟損失和社會影響。今年汛期我市多次遭遇突發性局部暴雨襲擊，造成部分區縣出現了一定的災情。據統計，今年汛期我市共有2個區縣22個鄉鎮受災。受災人口4805人，轉移人口174人；倒塌房屋43間；農作物受災面積0.6千公頃，公路中斷1條次；損壞護岸4處；直接經濟損失1167萬元。

（一）變防汛為迎汛，做好汛前準備工作。

一是調查摸底，登記造冊。對有可能被河流洪水沖垮的薄弱堤防，調查摸底，測算出淹沒范圍。對淹沒范圍內的民房、企業生產用房及重要財產、設施，有條件的造冊評估，拍照保留影像資料，予以登記。對專業與非專業搶險隊伍、駐地部隊、防汛搶險成員單位加強聯系，保證遇到洪災險情需要出動時，召之即來，來之能戰，戰之能勝。

二是儲備搶險器材物資。采取軍地結合、專業機構（防汛機動搶險隊）與民間組織（河流沿線企業、村組）結合等方式，購買、儲備所需砂袋、彩條布、帳篷、發電機等搶險應急物資、設備。

三是開展防汛搶險應急演練。從實戰要求出發，按照不同等級防汛搶險應急預案，分別組織駐軍演練、軍民結合演練、防汛機動搶險隊伍演練，從中總結經驗教訓，提出切合實際的指導方案，便于操作執行。

四是完善防汛工作措施。建立防汛分片聯系制度，優化防汛會商制度，完善國土、城防、交警、商貿、交通等部門的信息互通機制，加強秦嶺北麓山區汛期旅游管理力度，在強降雨期間沿山區縣峪口繼續實行24小時值守制度，確保實現在設防標準內堤防不決口、水庫不垮壩、不因洪澇災害死傷一人的防汛目標。

（二）積極主動，籌集、用好中小河流治理資金。

1.抓住機遇，爭取項目資金。建設資金是實施項目帶動戰略的根本。近兩年來，我市抓住國家對中小河流治理投資的機遇，籌集資金22.86億元，啟動實施了黑河、灞河、浐河等重要河流平原段綜合治理工程，其中黑河籌資7.58億元，灞河籌資5.50億元，浐河籌資9.78億元，有資金保證，加快了河道治理重點水利工程建設步伐。目前，黑河、灞河主體工程已經完工，浐河治理即將全面啟動，有力地提高了河道抵御洪災的能力。要繼續鞏固已有成績，儲備更多項目，爭取更大資金，充分發揮水利基礎設施建設對國民經濟的支撐作用。

2.用好水利建設基金。我市近年將市級水利基金80%用于中、小河流建設。在水利資金籌措上，要用足用好水利建設基金；充分利用區域土地資源、工程社會效益和供水效益；做大做強融資主體，申請銀行貸款資金投入重點控制性工程建設。在推進中小河流治理工作中，加強質量、進度和資金管理，充分考慮區縣財力，加大市級財政投入。由市級財政足額落實工程占地、拆遷補償資金，利用土地出讓金解決灞河、黑河平原段、浐河上游段的河道治理資金缺口，消除區縣和項目單位的后顧之憂，使其一心一意抓建設、抓管理，確保各項工程的順利實施。

3.鼓勵民間人士把社會資金投向水利民生領域。認真貫徹黨的十八大和十八屆三中全會精神，加快水利改革步伐，制訂完善社會融資政策。在中小河流治理上，對生態綠化工程等大膽引進社會資金，把河道治理與生態治理相結合，河、堤、路、林、橋“五位一體”，相得益彰。使治理后的河堤具備交通道路功能，成為一條旅游生態便民之路。浐灞河綜合治理及開發工作，在總體規劃的指導下，通過市場化融資渠道，開展系統性地生態建設與基礎設施建設。我市采取“以開發促治理，以資源換資金”的辦法治理河道有成功范例，并帶動周邊發展。如今的浐灞河國家濕地公園、灃河生態景區、沙河濕地公園、灞橋生態濕地公園、渭河生態公園等已成為市民休閑娛樂的好去處。

（三）統籌兼顧，搞好防汛軟硬件建設。

1.重視防汛信息化建設。防汛信息化建設主要依靠財政資金投入。要有超前意識，科學選址，合理布局，建設先進一流設施，配備現代化的防汛預警監測設備，增強防汛科學調度能力。目前，我市已投資1475萬元，建成防汛監測預警系統。要高度重視對其加強維護管理。運行維護是信息化工程至關重要的工作，要通過市財政落實運行管理經費，確保汛期信息采集、傳輸萬無一失。

繼續大力開展防汛信息資源整合和共享應用工作，抓好預警監測、信息反饋工作。整合市政部門建設的城區道路積水點視頻監測站、水文部門建設的中小河流水文監測系統雨量站、氣象監測站與7個山洪災害防治項目區縣監測預警站信息資源，鞏固信息共享成果。每年汛前完成對所有系統站點的維護和檢查，以確保防洪安全，發揮其防洪減災效益。

2.完善防汛搶險應急預案。近年來我市極端天氣呈現偏多趨勢，小流域暴雨預報難、頻次多、強度大、成災快，猝不及防。加之城鎮防洪排澇工程建設滯后于城鎮發展、城鎮排澇設施不配套、排水能力不足、地下空間防洪能力薄弱，城市內澇問題在部分地段依然存在。應對局地短時強降雨造成的內澇災害，及時有效提高災情處置能力，對我們來說既是一場現實的嚴峻挑戰，也是一項長期的艱巨任務。提高應對極端天氣災害處置能力，就要不斷完善各類防汛搶險應急預案，組織不同類型、協同作戰的防汛搶險演練。一旦出現極端天氣災害，能夠科學決策，沉著應對，減少損失。

3.加快中小河流治理步伐。西安市全市流域面積在200～3000平方公里的中小河流有17條。在河道水系治理上，我市要按照《全國重點地區中小河流近期治理規劃（2009—2012年）》和《全國中小河流治理規劃（2013—2015）》，以構架“華夏古都、山水之城”為目標，以“八水”治理為重點，啟動以河流水系為骨架，以河流治理拉大城市框架，以湖池濕地建設服務區域發展，以人工水系促進水循環的“八水潤西安”工程，規劃建設“5引水、7濕地、10河系、28湖池”，著力打造西安城市“庫、河、湖、池渠”連通的水系網絡體系、防洪保安體系、水生態修復體系、水資源保障體系、水文化景觀體系，把西安豐富的水系建設好、保護好、利用好、展示好。在城東，以水生態修復與保護為重點對浐灞河城市段河道進行綜合治理。在城北，按照300年一遇防洪標準，對渭河城市段南岸22.2公里堤防綜合治理，精心打造城中河和渭河生態公園。在此基礎上，全面展開渭河西安段整治工程。在城西，全面啟動灃河、澇河、黑河平原段水生態修復治理工程，其中黑河平原段29.5公里要在2014年完成主體工程建設；在城南，陸續展開滈河、潏河綜合治理，昔日的“八水繞長安”正在變為今日的“八水潤西安”。

4.加強河道日常維護巡查。在加快中小河流治理的同時，對已成河道、在建河道的管護、養護措施要跟上。在河道治理設計、建設時，就要把管護設施一并考慮，切實解決多年沿習的“重建輕管”問題。按照精細化管理辦法管理河道，認真宣傳貫徹落實《水法》、《防洪法》、《陜西省河道管理條例》等法律法規，豎立警示標語、標牌，進行河道堤防保潔工作。把巡堤查險作為每天必備課，及時處理堤防隱患，堵塞漏洞，及時發現并制止、打擊毀堤、礙洪及“三亂”等各類違法行為。水務工作者要像抓工程建設那樣抓管理，嚴明紀律責任，擔得起日常管理工作重擔，使建設、管護的河堤經得住洪水的考驗，使河道管理工作對得起人民群眾的期盼。