BT模式下陜西渭河治理工程投資控制探討

楊西彬

（高陵縣水務局 陜西 高陵 710200）

自2008年來世界經濟危機席卷全球，全球經濟增速放緩，我國基礎設施建設投資也受到前所未有的沖擊，建設速度放緩，導致基礎設施水平相對滯后，人民群眾對此反響強烈。當前，我國將基礎設施建設作為惠民政策的頭等大事來抓，如河道治理工程等，由此產生的資金問題成了影響項目實施的絆腳石。由于BT模式破解了國家基礎設施建設中資金瓶頸難題，所以在我省渭河綜合治理工程中，廣泛采用BT模式。

1 BT模式的基本概念

BT（Build———Transfer，即建設———移交）模式是BOT（Build———Operate———Transfer，即建設———運營———移交）模式的一種簡化形式，是政府部門利用非政府資金來承建國家基礎設施建設項目的一種投融資方式。BT模式集融資、投資、項目建設與政府特許、政府采購等行為于一體，此模式能通過政策引導與利益驅動等杠桿有效調動非政府資本用于解決政府基礎設施建設投資不足的問題，較好地體現技術、市場以及政府等資源的有效整合。

我國現階段BT模式大致分為完全BT和不完全BT兩種模式。

1.1 完全BT模式

即建設項目通過招標確定BT建設方，BT建設方組建項目公司，由項目公司全權負責項目的融資、投資和建設（設計、監理、施工），項目建成后由政府回購的形式。此種模式特點如下：

（1）對BT建設方無特殊資質要求，只要其具有較強的資金能力。

（2）按照項目融資的方式進行融資。BT建設方采取成立項目公司的方式，以項目公司為主體籌措建設資金。

（3）在建設過程中，項目法人對工程的參與程度較小，項目法人弱化或甚至不存在。在項目建設期間，項目公司履行項目法人職能，負責項目的建設管理，不直接參與項目施工。項目施工單位、設計單位以及監理單位由項目公司通過法定程序確定。完全BT模式適用于工程技術成熟、技術標準明確、投資規模較大，且項目法人無工程建設管理經驗或能力的工程項目。完全BT模式的優點是：①有利于擴大投資者的選擇范圍；②由BT項目公司作為主體進行融資，可拓寬融資渠道；③項目結構清晰，建設協調、管理的各個環節銜接較緊密。④建設風險全部轉移給項目公司承擔，項目法人的建設風險較小；缺點是弱化了我國建設工程項目法人責任制，消弱了項目法人的項目管理職能。

1.2 不完全BT模式

即政府及職能部門依法組建項目法人，并報有管轄權的上級水行政主部門批準，項目法人嚴格執行國家建設工程有關規章制度，并受各有關行政主管部門的監督管理，如招投標、投資審核、合同簽訂和審計等。項目法人另行委托或通過招標程序確定項目設計單位和監理單位（所需資金由政府買單或由BT承包人籌措）；BT承包人由項目法人通過招標程序確定，BT承包人僅負責建設資金（部分建設資金或全部建設資金）的籌措和直接參與項目施工。項目建成后由政府按照BT合同約定回購。不完全BT模式下，BT承包人實質是負責工程融資和具體施工的單位，不在參與勘察、設計、監理、項目管理等。不完全BT模式的優點是：①在BT承包人融資能力和項目施工資質及業績之間找到了平衡點，從工程資金和施工資質兩方面一步到位；②轉移了項目法人融資的風險，減少了項目法人融資的工作量;③縮減了項目管理機構，項目法人不在通過項目公司發出指令，提高了項目法人指令執行效率；④強化了建設工程項目法人制、招投標制、監理制，使項目法人完全參與整個工程的項目管理。

1.3 BT模式運作流程

（1）通過法定程序選定BT人后，政府授權建設單位和BT人根據投標文件完成BT合同的談判與簽訂工作。

（2）政府提供常務會決議，并出具回購承諾，明確還款來源及還款計劃，明確工程受益，為BT人融資提供優惠政策。

（3）BT人負責項目融資，并將相應資金用于工程項目建設，不得挪用，并接受政府有關部門的監督，檢查。

（4）BT人負責工程建設的實施，按國家有關規定進行施工。在工程建設期間，政府及有關職能部門對BT方履行監督，檢查的職責，對項目實行跟蹤審計。

（5）項目具備交工驗收條件后，政府及相關部門按國家相關規定及時組織交工驗收，并組織工程移交，BT人應向移交單位移交項目工程全部設施、設備、物品及檔案資料。

（6）在工程移交之后，政府按照約定分期向BT人償還工程款及支付占用資金受益。償還期限一般控制在工程移交后3年～5年。

2 BT模式的運作實例

陜西渭河綜合治理總投資約300億，投資數額龐大，為解決陜西渭河綜合治理資金瓶頸問題，較多地方政府部門對渭河建設工程采用不完全BT模式。本文以陜西省渭河綜合治理為例，對渭河綜合治理工程BT模式進行剖析和歸納。

2.1 勘察、設計、監理及項目法人控制

2.1.1 勘察、設計

一項建設工程的勘察設計是否合理決定整個項目工程的95%以上投資，對工程投資起決定性影響，在完全BT模式下，工程勘察設計方由BT項目公司實施，而BT項目公司和項目人及政府是合同關系，在我國現階段水利工程設計監理不健全的情況下，加之項目法人及政府部門高級技術人才缺乏，在工程設計階段存在一定的項目管理漏洞，BT項目公司在工程設計階段就有潛在可能埋下合同陷阱，如設計漏項、設計變更過多等，不僅造成合同糾紛，更造成后期建設工程的投資失控，從而給國家造成不必要的損失。我省渭河治理勘察設計工作由所在市級水行政主管部門按照程序統一進行實施，并嚴格執行我省水利工程設計評審制度，在我省水利專家庫中隨機抽取專家進行專業評審。我省渭河治理在項目勘察設計階段就狠下工夫，將問題消滅在了萌芽階段，和國內類似BT項目比較，我省渭河綜合治理工程未出現一例因設計問題造成的工程重大投資增加情況，很好的控制了工程投資。

2.1.2 監理

完全BT模式下監理公司由BT項目公司按照招標程序確定，但潛在某些監理公司與BT項目公司存在關聯，項目法人因與監理公司無合同關系，出現監管真空地帶，圍標出現的可能性較大，所以對監理公司確定存監管漏洞。我省渭河治理實行不完全BT模式，政府及項目法人加強了工程監理控制，在招投標階段，執行監理單位入圍制度，將信譽差、業績差的監理單位清除出水利市場，只有滿足入圍條件的監理單位才能繼續下一步招投標程序，監理單位由項目法人根據法定程序選定同時監理單位獨立于建設單位，并完全與施工單為無任何瓜葛聯系，提高了監理單位項目管理力度，使監理單位能公正、公平的進行工程監理，項目法人通過監理手段從而更好的控制工程投資。

2.1.3 項目法人管理

我國建設工程實行項目法人責任制，對工程投資，進度、質量負總責，這是我國現行建設工程制度所要求的。正如上述完全BT模式運轉特點而言，項目法人參與工程項目管理程度較小，這是否與項目法人責任制相違，很少參與工程建設的項目法人，不可能建設好某一項工程，談何對工程投資，進度、質量負總責？項目法人對工程技術不熟悉，缺乏管理經驗，缺少能力，談何搞好工程，BT項目公司非項目法人，項目法人缺乏對BT項目公司的監管方法和力度，勢必存在漏洞，投資失控是必然發生的。

所以我省渭河治理工程采用不完全BT模式，嚴格實行建設工程項目法人制，工程建設前期，就依法組建渭河綜合治理工程項目法人，抽調或招聘社會專業技術人員，完善項目法人內部機構，如合同部、財務部、技術部等專業部門，項目管理中強化了項目法人職能，項目法人有壓力、有動力才能真正的對工程質量、投資負總責。由于采用不完全BT模式，項目法人積極參與工程建設，加強了工程監理、工程項目管理、加大了協調力度，不僅提高了工程質量，項目法人內部各部門團結協作，也能在合同索賠和反索賠中占據上風，對工程投資完全在掌控之中。加之減少了完全BT模式下BT項目公司要求支付的建設管理費，一定程度上也減少了工程投資。

2.2 招投標控制

目前BT工程暫無國家制式招投標范文本，由于BT本身的特殊性，招投標比一般項目更復雜。我省渭河綜合治理BT工程以水利工程招標示范文本為模板，植入BT模式的特殊條款，如政府特許、政府優惠、受益率、償還期、資金能力等內容，我省部分渭河治理工程招標文件要求條件一般如下：

（1）具有水利水電施工總承包二級或一級資質。

（2）在陜西省境內注冊滿3年的施工企業或外地入陜企業在陜西省境內登記備案滿三年。

（3）在紀檢、檢察、銀行、勞動、司法、招投標及工程質量、安全生產等方面無不良記錄。

（4）具有較強資金籌措能力，BT承包人應出具公司銀行資信證明、銀行存款證明或銀行擔保證明等資金證明資料，其資金證明能力應不小于擬承包標段總投資的1.5倍。報名時向建設單位繳納總投資50%的履約保證金且不允許聯合體投標。

（5）具有相同或類似工程經驗和業績，無任何不良記錄。

由于我省渭河治理為不完全BT模式，上述投標準入條件主要是植入了籌措資金能力，其招標實質就是依法確定具有一定資金籌措能力的具體進行工程實施的施工單位，且不允許聯合投標。陜西省渭河治理工程從籌措資金、施工資質、承包人項目法人等主體入手，在法律允許的框架內限定了BT承包人的準入條件，不但解決了建設資金問題，解決了承包資質問題，也根本上解決后期合同糾紛處理中多個法律責任主體的問題。承包方籌措資金由其自行解決，減少了項目法人的項目管理的工作量，一定程度上也減少工程投資。

2.3 合同控制

合同文件是個系統性文件，是項目管理主要控制依據之一，所有招投標過程中文件及雙方商定的文件均為合同文件一部分。合同控制最終為工程質量，進度和投資服務，保證BT合同質量的關鍵在于所有合同中涉及的主要內容都應在招標文件中提出邀請要約的要求，且上述要求必須合理合法，合同控制是招投標控制的延伸。合同控制核心是工程質量、工程量及工程價款，本章合同控制主要探討工程價款形式、工程價款支付及BT工程回購等。

（1）陜西省渭河綜合治理工程施工圖設計規范、合理、符合實際，所以建設合同大多采用為固定單價合同，工程量據實結算。工程竣工驗收后，以工程審計部門最終審定的工程結算價款作為該工程最終建筑工程價款，本條款約定了合同結算借款的處理方案，即國家審計部門審定為準。

（2）合同一般約定工程回購期為兩年，分兩期進行回購，回購期自建筑工程審計工作結束后次日起開始計算，每個回購期末支付總回購款的50%，兩年內支付完BT承包人回購款。

（3）建筑工程價款的年收益率為同期人民銀行固定存款利率。合同一般預定建筑工程價款收益自建筑工程審計工作結束后次日起開始計算。

2.4 爭議的解決方式

項目法人和BT承包人在履行合同中發生爭議的，可根據合同約定友好協商解決。合同當事人友好協商解決不成，合同當事人任何一方均可向西安市中級人民法院提起訴訟。雙方當事人均為合同主體，合同糾紛的解決，我合同約定通過國家司法機構解決，體現了我國是法治之國的根本，也避免了雙方不能協商或不允許進行仲裁而陷入僵局的場面。

3 結語

目前，我省渭河治理治理工程堤防建設工程已經接近尾聲，工程進展順利，工程投資可控，不完全BT模式優勢得到了充分的體現，渭河綜合治理BT模式的應用為該工程后續道路、綠化等工程積累了寶貴的經驗。