鳳縣水土保持監督執法存在的問題與應對措施

王建成

（鳳縣水土保持預防監督站 陜西 鳳縣 721700）

鳳縣水土保持監督執法工作是鳳縣生態環境保護的重要組成部分，肩負著督促全縣各類生產建設項目，落實水土保持“三同時”制度、履行水土保持法的重任。水土保持監督執法工作是落實縣委縣政府提出的建設“水韻江南、七彩鳳縣”、“大秦嶺的會客廳”、“秦嶺花谷”的需要，是落實科學發展觀，構建水土保持生態文明的需要，也是支撐“六個鳳縣”建設的重要舉措，更是鳳縣深入貫徹《水土保持法》、《陜西省水土保持條例》，有效控制人為水土流失的需要，還是水行政主管部門依法履行職責的需要。因此，在現階段加強水土保持監督執法工作，既能提高社會各界的水土保持法律意識，落實好水土保持“三同時”制度，又能提高自身水土保持依法行政水平，促進開發建設項目依法依規履行法定義務，實現水土保持監督管理工作再上臺階。

1 水土保持監督執法存在的問題

1991年頒布的《水土保持法》，在生態環境保護方面的法律法規中一直處于比較弱勢地位，在部分人的思維當中，甚至一些領導意識當中，都認為水土保持無關大局，甚至有礙地方經濟發展，由此造成基層水土保持監督執法工作舉步維艱。2011年修訂的《水土保持法》和2013年頒布的《陜西省水土保持條例》的實施，對水土保持工作具有重大的現實意義，但是由于各種因素的制約和大家的慣性思維，當前的水保持監督工作依然面臨諸多困境。

（1）行政干涉仍然存在。

依法治國理念推行已多年，社會主義法律體系已基本建立，但人們在“權力重于法律”的傳統意識和GDP考核雙重支配下，或出于行業利益的目的，權力機關及其工作人員利用手中的行政公權力，逾越法律層面而“施加”行政干涉。其突出特征為：

①部門利益保護思想嚴重，超越法律賦予自身權限，擅自突破法律限制，不能很好履行法律義務。如國土資源部門在近幾年搞的建設用地占補平衡項目，恢復農田時不采取水土保持防護措施，在坡面大量取土、削坡造成新的人為水土流失；在審批開山炸石項目時，不落實項目水土保持措施，超越法律賦予權限違法審批，造成開山采石項目施工區與周圍環境不協調，棄渣棄土隨處可見，有些甚至堆棄到河道，影響行洪。

②在上級意志和權力影響下，降低了水土保持執法力度。如上級領導通過對下級施加影響，或曲解法律規定，要求對部分生產建設項目實行特殊保護等措施，造成水保監督執法大打折扣。目前，最突出的表現是：地方政府為了地方經濟發展，有的甚至搞“政績工程”、“形象工程”，采取“先上車、后買票”的策略，企業出于減少投資成本，置水保法律法規于不顧，不按要求編報水土保持方案，不落實水土保持防治措施。

③部分相關部門不嚴格履行《水土保持法》、《陜西省水土保持條例》賦予的職責，違法審批項目。如環保部門、國土資源部門在環評、采礦許可證頒布時不查驗是否有水利局批復的水土保持方案，越權審批，造成水土保持監督工作被動不力。

④行業內部也存在履法不到位現象。如在小水工程、堤防工程立項及建設過程中，忽視水土保持措施，不編制水土保持方案，不走審批程序，在工程建設的同時，雖保護了河邊基本農田和村莊，解決了群眾吃水難問題，但又造成新的水土流失，棄土棄渣淤積河道，成為汛期行洪新的障礙物。

（2）取證不及時較為普遍。

水土流失問題本質上屬于環境保護范疇，分人為水土流失和自然水土流失兩類。人為水土流失具有突發性、潛伏性、連續性、易變性，在生態脆弱地區具有不可恢復性等特征，在線形工程具有點多面廣、線長的特點。鳳縣地域廣闊，許多生產建設項目或活動地處偏僻，發現違法問題滯后，加上水保執法人員少，取證設備落后，業務和法律知識儲備不足等，收集證據易出現主要證據不足、取證不及時、地點不明確、有些證據已滅失、現場勘驗不準確，不能形成相互輔證連貫的證據鏈條和準確勘驗數據等問題。這些問題除了客觀原因外，主觀上還有基層人員文化素質低、不善于學習與總結，都是造成取證困難和不及時的原因。

（3）法規尚有未覆蓋之處。

人為水土流失的成因種類多而復雜，在具體到某項違法行為時，在判斷適用何種法律上存在較大困難，有些法律法規未做規范。如《水土保持法》對在崩塌區、滑坡危險區或者泥石流易發區從事取土、挖沙、采石等可能造成水土流失的行為，法律設置了處罰規定，但在上述范圍外的區域挖沙、取土、采石未做處罰規定，今年新頒布的《陜西省水土保持條例》也對該項未做處罰規定。又如“開辦生產建設項目或者從事其他生產建設活動造成水土流失，不進行治理的…”，法律規定“由縣級以上人民政府水行政主管部門責令限期治理；逾期仍不治理的，縣級以上人民政府水行政主管部門可以指定有治理能力的單位代為治理，所需費用由違法行為人承擔”而沒有處罰標準，這就給基層水保監督管理工作造成困局，無法操作。

（4）隊伍不穩定素質不高。

基層水土保持預防監督機構多數與水土保持工作機構為一套機構，執法人員不固定，工作中“重治理、輕執法”思想較重。鳳縣水保監督執法雖為獨立機構，但執法人員多為退伍軍人，文化程度多為高中畢業，存在執法人員業務水平不高、法律知識儲備不夠。在執法檢查過程中，水土保持執法艱辛，工作難度大，執法人員都愿意從事治理工作，而不愿意執法。

（5）城鎮建設與落實水土保持措施未有機結合。

小城鎮建設項目如雨后春筍般一樣，在基層蓬勃發展，建設項目數量多、單體工程量小，分布面廣，各項生產建設導致大量水土流失，是造成現階段新的人為水土流失的主要原因。但是由于小城鎮建設普遍存在資金短缺，項目法人水土保持法制意識不強，自身又無技術手段，更談不上編報水保方案。在項目審批環節，因資金短缺，水土保持防治措施往往被忽略，在水保監督執法過程中困難重重，執法人員常常受到辱罵推搡，行政處罰難以下達。

2 解決水保監督執法存在問題的應對措施

筆者對鳳縣貫徹執行水保監督執法工作進行了簡要分析，指出了鳳縣在執法過程中存在的問題，也就現行《水土保持法》、《陜西省水土保持條例》未覆蓋到的問題作了簡述。針對以上提出的問題，通過提出一些具體建議，解決縣一級水保監督執法工作遇到困局，引導縣級水保監督機構執行好水土保持法律法規，保護好當地的水土資源。

（1）堅持依法行政減少行政干預。

隨著我國《全面推進依法行政實施綱要》的實施，行政管理法律體系已基本形成，各級行政權力運行逐步規范，行政權力行施與行政問責機制也已基本落實，各項防范和化解社會矛盾機制逐漸建立，政府工作人員依法行政意識和能力不斷提升。

①加強法律學習提高自身依法行政意識。利用當前全省上下大力宣傳《陜西省水土保持條例》的有利時機，組織執法人員全面學習領會《條例》的法律內涵，采取發送手機短信、印發宣傳品、送法下基層的形式深入開展水土保持法規宣傳“六進活動”，特別是利用開會等方式加強與政府相關部門溝通，召開水土保持法律學習培訓會，通過組織學習影響相關單位及領導對水土保持法律的認識，減少部門行政干預。

②量化自由裁量權制約權力對執法工作的干涉。《水土保持法》和《陜西省水土保持條例》法律責任中，對違法行為的處罰幅度比較大。例如《水土保持法》第五十三條：違反本法規定，有下列行為之一的，由縣級以上人民政府水行政主管部門責令停止違法行為，限期補辦手續；逾期不補辦手續的，處五萬元以上五十萬元以下的罰款；對生產建設單位直接負責的主管人員和其他直接責任人依法給予處分……。這就給權力干涉執法很大空間，而要減少權力對執法干預最好的辦法就是細化、量化自由裁量權，讓權力在陽光下運行，量化行政執法自由裁量權就是行政執法的標尺，既規范了執法者的執法行為，又可以有效降低權力對行政執法的干涉，因此，量化行政執法裁量權勢在必行。

③明確水土保持辦事程序能有效防范行政干涉。明確辦事程序，建立公示制度，接受社會、群眾及上級機關的監督。辦事程序要明確各個辦理環節的細節、需要提交的資料、辦結時效、辦理人員等內容。建立一支公正透明、規范執法、清正廉潔的水土保持執法隊伍，可以確保水土保持監督管理工作實現規范化，能有效防范行政干涉。

（2）加強執法隊伍建設提高人員素質。

執法隊伍是否過硬，人員素質高低決定著執法成效，這些素質既包括隊伍帶頭人是否具有過硬的本領、淵博的法律知識、開放的民主意識、依法行政的法制觀念、頑強的事業心、廉潔奉公的服務意識和過硬的團隊。要提高團隊整體素質，領導就必須帶頭學法、模范守法、公正執法，對執法人員推行準入制、培訓制、目標考核制和淘汰制等管理手段，為想干事的人創造寬松的環境。

水土保持監督執法工作是一項系統性工程，要求執法人員既懂專業技術、又要熟悉法律法規，還要掌握執法技能。沒有一支業務精、素質高、敢碰硬的監督執法隊伍，執法工作將寸步難行。在隊伍建設過程中，一是必須堅持“凡進必考、末位淘汰”的用人機制，在本系統內選拔業務精通、紀律嚴明、作風過硬的高素質人員充實到監督執法隊伍；二是積極派員參加各級培訓會，學習先進執法理念，提升執法人員素質，全面提升執法監督管理水平；三是爭取縣財政水土保持監督專項經費落實到位，加強執法裝備建設，保證水保違法案件查處及時、取證迅速、及時處罰。

（3）以地方規范性文件促進水保監督工作。

根據《水土保持法》規定，鳳縣政府印發了《關于嚴格核準縣級生產建設項目立項加強水土保持工作的通知》、《鳳縣人民政府關于劃定縣境內崩塌滑坡危險區和泥石流易發區范圍的通知》這兩份規范性文件。規范性文件填補了《水土保持法》、《陜西省水土保持條例》的不足，是開展水保監督執法的又一利器，為鳳縣水保執法提供了輔助性政策依據。

（4）加強部門協作明確相關職責。

為了提高水保執法效果，降低執法成本，加強部門之間的協作刻不容緩。《水土保持法》和《礦產資源法》、《環境保護法》、《環境影響評價法》等法律一樣，都是環境資源保護方面的法律，他們有著共性。《礦產資源法》、《環境保護法》、《環境影響評價法》中都有條款將水土保持措施審批作為礦產資源開采、環境影響評價的前置條件。因此，水保監督機構要加大與發展和改革、國土資源、環保、住房和建設等部門的溝通，促進信息交流與案件查處情況共享。通過縣政府召開水土保持專題會議，以會議紀要的形式，明確相關部門的水土保持職責。

在具體執法過程中要與各部門之間建立良好的關系，是實現水保執法效果事半功倍的至關重要的一環，平時要經常與他們進行聯系溝通，各種違法違規現象盡可能在土地預審、項目立項階段、城建規劃報批前落實好水土流失防治措施。對于同時違反水利、城建、土管等法律法規案件的查處，要會同各相關部門的執法隊伍一起進行聯合執法，最大限度的震懾違法管理相對人，提高他們的違法成本，共同保護好我們賴以生存的水土資源。