杭州市城市防洪減災體系建設總體布局初探

左曉霞 裘驊勇 胡 珉

(浙江省水利水電勘測設計院，浙江 杭州 310002)

1 背 景

2007年2月國務院下發國函[2007]19號文件，批復并原則同意了《杭州市城市總體規劃（2001年～2020年）》（以下簡稱《總體規劃》）。《總體規劃》明確杭州“城市東擴，旅游西進，沿江開發，跨江發展”的發展戰略，形成“東動、西靜、南新、北秀、中興”的未來發展格局，在舊城區團塊狀布局的基礎上逐步建設形成“一主三副、雙心雙軸、六大組團、六條生態帶”的開放式空間結構?！犊傮w規劃》明確提出，要進一步完善城市基礎設施體系。

2 杭州市防洪現狀及存在問題

杭州市地理位置位于錢塘江河口地區，復雜的水文氣象和地形地貌條件，決定杭州市洪澇災害的多樣性、復雜性和易災性。氣候上既受到梅雨暴雨和臺風暴雨的雙重影響，遭遇天文潮或風暴潮又易受錢塘江潮水侵襲；洪災類型多種多樣，既有大江大河洪水和河口潮水侵襲，又有平原河網澇水滿溢和小流域山洪暴發。

2.1 城市防洪體系現狀

經過多年的不懈治理，杭州市的城市防洪能力已經得到有效提高。錢塘江、東苕溪、浦陽江等大江大河上游修建了新安江、青山等控制性水庫樞紐工程，對削減江河洪水、減輕杭州市的防洪壓力有巨大效應。錢塘江兩岸海塘和東苕溪西險大塘已形成防洪封閉堤塘，對城市的防洪潮安全提供了保障。城區內部河道經過多年的整治，與沿江兩岸的堤防閘站等樞紐工程相結合，基本形成了杭州市的城市排洪排澇的水系網絡。[1]

2.2 存在問題

杭州市城市防洪排澇能力仍不能滿足經濟社會的飛速發展，城市進一步擴展以及市民對防洪保安的需求，對持續建設和發展城市防洪排澇設施、構建城市綜合防洪減災系統提出了更高的要求。

（1）城市防洪保護圈需要進一步鞏固和完善，城市進一步擴展，新區的海塘和防洪干堤需要進一步提高標準，形成全面抗御100年一遇洪水的防洪屏障。錢塘江兩岸海塘和東苕溪西險大塘要進一步建設和加固。

（2）錢塘江高潮位和杭嘉湖下游區基礎水位的進一步抬高，加劇了城市防洪排澇的難度。

（3）城市化和城市經濟社會財富進一步聚集，對城市排澇排水系統提出新的更高要求。

（4）城區范圍內仍有部分小流域或山區性河流防洪標準不能滿足要求，如西湖、上埠河等。

3 規劃范圍和規劃標準的確定

3.1 規劃研究范圍

杭州市的城市防洪減災規劃范圍和城市總體規劃范圍一致。包括杭州市 8個區，總面積為3068km2。

3.2 防洪排澇標準

綜合《杭州市城市總體規劃（2001-2020）》提出的“一主三副六組團”的城市規模，對照《防洪標準》GB50201－94的相關規定，主城區不低于200年一遇；江南城、臨平城、下沙城三個副城不低于100年一遇；塘棲、良渚、余杭、義蓬、瓜瀝、臨浦六大組團為 50年一遇。城市規劃區范圍內涉及的單獨設防的城市圩區，按照其保護對象的重要性合理確定防洪標準。

治澇標準按不同的保護對象區別對待：主城區、副城、城市組團區以及建制鎮鎮區范圍內涉及的城市圩區排澇標準為20年一遇24小時暴雨不成澇；農業保留區等其它形式的圩區排澇標準為 20年一遇24小時暴雨農作物不成澇。

4 城市防洪減災體總體布局和主要措施

4.1 城市防洪減災總體布局

城市防洪排澇總體布局應根據城市總體布局、城市空間發展軸、產業帶布局和重要基礎設施配置格局、水系地形等因素綜合確定。

根據杭州市防洪減災當前現狀和面臨情勢，以“分區設防、抵御江潮、導引山洪、加強外排”的總體原則，構建以骨干防洪排澇工程、河道綜合治理工程和非工程措施相結合的防洪排澇綜合體系。

（1）江北主城區和余杭區。江北主城區仍是杭州市未來發展的核心區域，應充分發揮現有工程設施功能，進一步明晰“西控、北導、東泄、南排”和“沿江控制”的格局。加固西險大塘、實施西部排水通道，控制西部東苕溪和大小丘陵山水入城；梳理運河兩岸水系，提高向北部運河水系排水能力，理順東部東排水系，增強主城區東出上塘河排水能力，南部新建沿江排水泵站工程，就近抽水直排錢塘江，實施錢塘江北岸海塘加固工程，提高主城區防潮能力。

（2）江南新城和蕭山區。錢塘江以南的濱江和蕭山區是杭州市未來江南新城的主要組成部分，應結合江南平原排澇現狀，充分發揮現有工程設施功能，利用本區域外臨錢塘江的地理優勢條件，形成“東出、南控、西抽、北排、低圍”的格局。西部利用小礫山排灌站等抽排入錢塘江，南部利用南控北導工程控制山洪入城，北部利用沿錢塘江地理優勢建設骨干排水樞紐工程就近直排錢塘江，東部梳理南沙水系，東出錢塘江和曹娥江，適當安排圩區工程保護地勢低洼地區的防洪安全。

4.2 主要防洪排澇工程及措施

（1）錢塘江兩岸海塘。根據目前杭州灣河口綜合治理和下游邊界條件變化，錢塘江杭州段洪潮組合水位有明顯抬高趨勢。應根據沿江一線海塘現狀防洪防臺能力評估成果以及規劃設防標準，對未達到標準的臨江一線塘實施加高加固工程，加固措施可考慮堤塘的防浪抗沖性和厚實性等。

（2）東苕溪西險大塘。東苕溪西險大塘應對未達標的堤段實施加固。對苕溪中阻礙行洪的卡口段進行疏浚，擴大行洪斷面。建議對東苕溪西險大塘上現有的部分水閘進行改造擴建，溝通東苕溪和運河水系，實現苕溪與運河水系的防洪聯合調度。

（3）西湖防洪綜合治理。西湖防洪是杭州市的重點之一。西湖環湖駁岸高程絕大部分在7.50～7.60m之間，在歷年發生的強降雨中多次出現了洪水滿溢的情況，為滿足 50年一遇洪水不滿頂的要求，建議對西湖洪水的主要出口--圣塘閘進行擴建；在擴建工程實施前，建議根據臺風氣象預報預降西湖水位。

（4）城西地區防洪綜合治理。隨著城市西部“旅游西進”進程不斷加快和西溪國家濕地公園的持續建設，下墊面條件改變，造成城西地區洪澇形勢嚴峻。建議對上埠河開展小流域治理工程，加快閑林水庫建設，攔蓄上游山洪；對下游河道及流域內的排水系統進行整治工程，保證雨洪歸槽；開展西溪濕地洪水期臨時滯蓄洪水的研究，發揮西溪濕地蓄洪滯洪的功能。

在實施上埠河綜合治理前提下，梳理骨干河道，重點研究繞城外側南北向骨干排水河道，使城西山洪可直接通過骨干河道北排，城西區域澇水“東排”與“北排”并舉，實現洪澇水繞城而過排入運河，減輕城西地區和西溪濕地的防洪壓力。

（5）澇水入(錢塘)江工程。錢塘江北岸主城區可利用京杭運河溝通錢塘江工程和規劃即將實施的京杭運河溝通錢塘江第二通道工程的河道輸水能力，安排三堡和八堡排澇泵站工程，就近排運河澇水入江；江南新城可結合錢江世紀城和大江東新城開發，沿江布置安排排澇樞紐的新建、改建和擴建工程。上泗、下沙等地也應根據實際情況安排相應的排錢塘江口門工程。

（6）上塘河防洪治理。上塘河內部打通機場港與和睦港、新開河與和睦港，使丁橋、筧橋及臨平城上塘河部分澇水，能及時向和睦港匯集經七堡閘站樞紐排入錢塘江。上塘河水系有排錢塘江的條件，洪水期應關閉上塘河左岸沿線節制閘，近期“高水高排” 向東至上塘河閘出錢塘江；待運河二通道和八堡排澇工程實施后，可就近入二通道至八堡外排，減輕運河排澇壓力。

（7）平原骨干河道整治和圍圩電排。京杭運河、江南平原和上塘河應通過拓寬骨干排水河道，形成排水河道網絡系統，加快澇水匯集，充分發揮沿江各排澇閘站的排澇效果。京杭運河、江南平原和上塘河部分地區地勢低平，應因地制宜采用圩區電排形式抵御洪澇。圩區可根據城市總體規劃和城市化進程進行適當連圩并圩，提高圩堤防洪標準，增加圩區的排澇動力，增強排澇能力。

（8）地面高程控制。對城市道路、建筑物等建基面高程進行控制。地面標高建議按照設計水位加上一定的安全超高確定。橋梁、管線等跨河建筑應考慮防洪安全，盡量采用大跨徑，最低高度應高于設計洪水位，并預留一定超高。

4.3 非工程措施

防洪減災體系建設除了蓄、泄、疏等工程“硬件”外，還應重視法律法規、政策、行政管理、經濟手段和非工程技術手段等“軟件”的建設。一方面完善工程體系建設，提高城市防災減災能力；一方面要規范人類社會行為、調整經濟結構，改善生態環境，防患于未然，減輕災害發生時的損失。[2]

（1）加強防洪減災決策指揮系統、水情數據采集與監測系統的建設。健全防洪減災決策系統，汛期要充分利用預警預報系統的分析資料；利用杭州市已有的信息化系統（公共信息網）并與有關規劃相協調，建立水情監測與數據采集系統，實現水情、水質信息快速傳輸，處理和發布體系，以便實施動態監控和管理，充分發揮數字化、信息化在水資源環境保護中的作用。

（2）強化防洪減災應急預案的制定與實施。根據國家和省、市救災工作方針，按照屬地管理和產權所屬的原則組織實施防汛防臺工作。各區政府和市各相關職能部門應根據相關應急預案，共同組織實施。落實各個有關部門的職責，建立汛情分級響應機制和程序，實現統一調度、指揮和派遣，確保防汛防臺工作的順利開展。

（3）超標準洪水減災措施。為避免超標準洪水時發生堤防潰決，對防洪標準較低的建制鎮和農田防洪圩堤，應預留若干處有消能設施的漫水堤段，允許超標準洪水漫溢過圩堤，發揮分洪和平衡堤身兩側水位作用，避免防洪堤失事。制定超標準洪水影響地區的撤離方案。根據洪水預報和事先的計劃安排，進行有序地撤離。

（4）其他非工程措施。加強城市規劃建設與管理，改善城市雨洪排泄條件，促進雨洪的資源化利用。建立健全法律法規，完善防洪減災的法律法規體系與執法體系。以科技為先導，加強防洪減災人才隊伍建設，大力開展科學研究，指導防洪防災工作。加強防洪防災方面的宣傳工作，強化風險意識，實現依法防洪和公眾自覺防災的良好結合。推進洪水保險工作的開展。[3]

5 結論與建議

5.1 結論

防洪減災體系的建設需要遵循因地制宜的原則，采取工程措施和非工程措施結合，才能更好地發揮城市防洪工程的作用，減輕洪澇災害所帶來的損失。對于一些重點工程和關鍵項目，要盡早開展實施，早日上馬，發揮效益。同時要重視非工程措施的作用，立足長遠，實現人水和諧。

5.2 建議

在杭州市防洪減災體系建設中，有許多關鍵性課題需要進一步分析和研究。

（1）錢塘江洪潮水位復核。重視杭州灣河口綜合治理和下墊面條件對錢塘江杭州段設計洪潮水位影響，提請有關部門研究這一重大課題。杭州灣河口建閘有很大的復雜性和不確定性。目前應抓緊研究復核洪潮組合問題，并在錢塘江北岸三堡以下和南岸結合城市新區發展充分考慮建設堤頂寬度較大的“超級堤”。

（2）城西地區防洪排澇問題。城西地區由于城市發展較快，西溪濕地以及周邊的城市基礎設施逐步增加，對洪水的耐受性正在逐年降低，防洪形勢日益嚴峻。梳理現有河道形成西部排水骨干通道，導引繞城高速西線以西山區洪水增加北排，減少山洪東侵西溪國家濕地公園，避免西部山區洪水入城，是解決城西防洪困局的有效手段，建議應進一步開展必要性與可行性的分析研究。

[1] 杭州市水利志編纂委員會.杭州市水利志[M].北京:中華書局出版社,2009.

[2] 周魁一.防洪減災觀念的理論進展[J].自然災害學報,2004,(1):3-8.

[3] 程曉陶,韓松,王宏濤,廖井霞.新時期防洪減災若干問題的探討[J].防汛與抗旱,2012,(11):43-46.