山東省小農水重點縣建設成就及存在的問題與對策

杜貞棟

（山東省水利廳，山東 濟南 250014）

1 小農水重點縣建設的主要成就

2009年以來，山東省以小型農田水利重點縣建設為契機，堅持因地制宜，高起點規劃，高標準建設，高水平管理，積極探索灌排體系建設和管理模式，重點縣累計完成投資83.16億元，新打配套機井2.2萬眼，新建改造塘壩、池窖、小型泵站和堰閘2 470座，整治渠道6 747 km，新建改造渠系建筑物6.8萬座，共新增、恢復、改善灌溉面積49.73萬hm2，發展高效節水灌溉面積35.6萬hm2，取得了重大成就，主要表現在如下幾個方面：

一是為山東省糧食安全做出了突出貢獻。通過小型農田水利重點縣建設，農田灌排體系得到明顯改善，高標準節水灌溉規模迅速擴大，農業節水水平顯著提高。到2012年，全省灌溉水利用系數提高到0.614，約高于全國10個百分點，年新增糧食生產能力96萬t，糧食總產量突破了900億斤。

二是有效緩解了山東省水資源供需矛盾。2012年，山東省灌溉用水約占總用水量的60.1%，農業用水量降為133億m3，由于自然降雨和節水灌溉工程的雙重貢獻，灌溉用水實現了“負增長”。在山東省水資源總量有限的情況下，作為“用水大戶”的灌溉用水量減少，有效地緩解了全省水資源供需矛盾，保障了供水安全。

三是改善了水生態環境。在減少農業灌溉用水量的同時，山東省生態用水特別是城市水系生態景觀用水量顯著增加，促進了河道生態恢復和水生態文明城市建設，為生物多樣性創造了良好的生境。同時，發展高效節水灌溉，還有效減少了農田肥料的流失，提高了水肥利用效率，減少了面源污染，促進了生態安全。

四是促進了現代農業的發展。小型農田水利重點縣建設，提高了灌區現代化水平，解放了農村勞動力，提高了農業生產效率，降低了勞動強度，得到農民的廣泛認可和擁護。

2 小農水重點縣建設的突出特點

山東省小型農田水利重點縣建設有其突出的特點：

一是社會關注度高。所有項目縣都非常重視和關注小型農田水利重點縣建設與管理工作，并作為民生水利工程來抓，農民大都參與了建設、監督、管理，農民參與度高。

二是規劃思路超前。項目建設之初就制定了“系統化規劃，規模化推進，高標準建設，新技術支撐，文明式發展，用水戶參與”的頂層設計思路，理念先進，超前性強。

三是管理機制有效。由于采用了“競爭立項，動態管理”的機制，項目縣的積極性空前提高，部門之間的“分力”形成了政府的“合力”，幾乎所有項目縣（市）配套資金足額、及時、到位，工程嚴格按照“四制”要求建設，并大力推行了以用水者協會管理為主的農民參與管理模式，落實了產權主體，運行管理制度較健全，為解決重建輕管問題進行了有益的探索和實踐。

四是科技含量明顯提高。各個項目縣（市）均十分重視新技術的應用，如:數字化量水技術，一站式墑情、降雨、地下水監測系統，IC卡無井房控制灌溉系統，變頻恒壓供水技術，山丘區風光電提水自壓灌溉技術，微灌技術，噴灌技術，管道輸水灌溉技術，信息管理平臺建設等，提高了項目管理現代化水平和工程建設的科技含量。

五是示范帶動作用強。各項目縣（市）按照因地制宜、先進實用的要求，優選了適宜工程模式，如：平原井灌區“IC卡+無井房管道輸水+小畦灌溉”模式、引黃提水灌區規模化管道灌溉模式、山丘區多庫串聯自壓灌溉模式等，均起到了很好的示范帶動作用；積極探索了有效的運行管理模式，如：“井長管理制”為核心的井灌區灌溉管理模式、“協會+公司+水管員”的管理模式、集約化承包（家庭農場）經營管理模式、“中心+聯合會+協會”管理模式等，創新了全省小型農田水利重點縣灌排工程的運行管理工作。

3 面臨的困難和問題

山東省在小型農田水利重點縣建設方面取得了巨大成就和成功經驗，但隨著土地經營方式、種植結構、水價政策、氣候等因素的變化，加之部分項目區在統籌規劃、工程質量、前期工作、項目管理方面還存在一些問題和不足，要進一步提升和推動小型農田水利重點縣建設，仍需研究和解決如下困難和問題：

一是土地經營方式的變化，對節水灌溉工程建設和運行管理提出了新挑戰。隨著城鎮化和農業現代化進程的加快，農民的土地流轉和家庭農場迅速發展成為一種新趨勢，土地集約化、規模化經營，總體上有利于農業節水技術的發展，對新建項目區節水工程形式選擇提出了更高的要求，尤其對已建節水工程的更新改造、運行管理提出了新課題。

二是種植結構的變化，對節水灌溉工程適應性提出了新要求。在市場經濟條件下，種植結構調整是必然的，在人均土地少、分散種植區域表現的更為突出，由于作物需水規律不同，對灌溉工程類型、灌水技術的需求也不同，如果是分散“插花地”種植，灌溉形式的選擇成為難題．

三是農業水價和補貼的政策，與發展節水灌溉技術密切相關。面對山東省“人多、地少、水缺”的省情，建設節水型社會是必然趨勢，農業用水也將實行總量控制、定額管理，但水費征收會增加農民的負擔，增加農民生產成本，甚至影響農民糧食生產積極性，因此，逐步實行定額內優惠，定額外加價收費，研究和制定灌溉水費補貼政策，對保護農民糧食生產的積極性，發展節水灌溉至關重要。

四是氣候變化對節水灌溉工程提出了新要求。氣候變化導致灌溉不確定性增加，極端干旱天氣發生的概率增加，因此，既要考慮設計灌溉保證率的灌溉問題，也要應對氣候變化，研究干旱年份的非充分灌溉問題，提高應對極端天氣變化的適應性。

五是個別項目縣農田水利項目不能實行統籌規劃建設。由于現狀多部門建設農田水利工程，致使技術標準和投資標準不統一，驗收評估要求不一致，工程管護要求不一樣，缺乏統籌規劃，對重點縣項目建設和運行也造成一定影響，甚至會造成工程達不到節水灌溉規范要求、重復投資、項目區重疊等問題。

六是水源保證問題。新建灌區大多沒有進行水資源論證，可能會造成多個工程爭水、水源不足或者地下水超采等問題。

七是部分項目縣前期工作不到位，直接影響工程建設和運行管護。在驗收評估中發現，前期工作不到位是工程形式選擇不合理、工程建設阻力大、運行管護困難多的主要原因。有的項目未經現場勘測，沒有結合農民的灌溉需求，拍腦袋定地點、定工程形式，結果設計完成后施工難、運行難，農民不歡迎。

八是工程質量標準問題。個別縣（市）質量意識差，局限于傳統的低標準、低壽命，工程建設貪多、貪大、圖便宜，如：部分灌區給水栓質量參差不齊，保護性差，使用不方便，壽命短，造成很多“后遺癥”；有的泵房形式陳舊、砌筑簡陋、墻面處理粗糙、房頂未做防水處理；有的輸水管道價格低廉、質量差，試水時漏水；個別灌區管道密度、單個出水栓控制面積達不到規范規定要求等。

九是項目建設管理問題。個別項目設計變更過于隨意，造成部分工程設計不合理，工程標準偏低等。特別是有混凝土、金屬結構、電器以及隱蔽工程建設內容的項目，缺少有檢測資質的單位進行質量檢測，缺少混凝土抗凍、抗滲等檢測指標。

十是項目的運行管理問題。從驗收評估情況來看，幾乎所有的項目縣均采用了農民用水戶協會的管理方式，其手續、章程管理制度健全，但部分農民用水戶協會流于形式，沒有真正的發揮作用。

4 對策和建議

4.1 強化頂層設計，形成建設合力

以項目縣為責任主體，加強部門協調，按照統籌規劃建設的要求，重點做好規劃實施、水源配置、工程技術標準的統一，建立縣級“規劃一張圖”制度，不符合規劃的不能批準建設。

4.2 完善建設內容，提高工程標準

按照生態灌區建設的要求，以灌排體系建設為重點，建設“五網一體系”（灌排網、路網、林網、電網、信息網，工程管護體系），完善建設內容，提出科學、合理的建設模式。

4.3 科學選擇工程模式，加大管理措施

加強用戶調查和技術論證，做好項目區勘察和測繪工作，合理選擇工程形式；加強過程管理，加強各類人員的培訓，如設計人員培訓、管理人員培訓、農民管護組織培訓、新技術應用培訓等。

4.4 注重實效，探索可持續管理模式

搞好產權移交和協會等經濟合作組織建設，按照管理有效性、適應性的原則，不排除其他管理有效的農民合作組織，鼓勵與農業合作社等群眾組織有機結合；拓寬籌資渠道，建立管理基金，按照農田水利工程管理辦法要求，進一步規范農田水利規劃、建設、管理。

4.5 嚴格項目縣級驗收，逐級落實驗收責任

以項目縣（市）為工作“重心”，嚴格落實分級責任，規范市級驗收評估之前的驗收工作。項目縣應按《水利水電建設工程驗收規程》的要求，及時完成分部工程驗收、單位工程驗收、縣級初步驗收等驗收工作，縣級工程沒有驗收或不具備驗收條件的，地市水利、財政部門不進行初步驗收評估。

4.6 圍繞提高工程質量，強化管理措施

一是加強監督，委托專門的技術咨詢單位和人員不定期抽檢，及時解決建設過程中的技術問題，加強過程管理，并及時下發整改意見要求整改；二是嚴把年度實施方案審查關和設計變更關，明確責任，建立設計變更省級備案制度；三是針對灌區給水栓、射頻卡、混凝土施工等質量問題，加強混凝土工程的抗凍、抗滲檢測，加強金屬結構和電器的質量監督；四是科學合理優化工期，盡量避免冬季施工，提高工程建設效率和效益。

4.7 進一步完善獎勵、激勵機制

要在獎勵建設經費的基礎上，建立獎勵管理機構的管理經費、人員培訓經費、先進工程模式的推廣經費、技術創新人的獎勵經費等機制，體現獎勵機制中“四兩撥千斤”的作用。

4.8 因地制宜，灌排一體，推廣成功節水模式

要因地制宜，灌溉排水統一規劃實施，在平原易澇區和濱海鹽堿地區，注重建設排澇體系，在建立完善的灌排體系的基礎上，在平原井灌區，推廣桓臺縣井灌區綜合節水模式；在山丘區水庫自流灌區，推廣墻夼、青峰嶺等水庫灌區自流渠道灌溉模式、丹河水庫灌區自壓和提水相結合的管道輸水灌溉模式；在山丘區分散水源區，推廣莒縣多庫串聯節水灌溉模式、沂源縣風光電提水節水灌溉模式；在引黃灌區，推廣德州市引黃灌區自流渠道防滲灌溉模式和規模化管道灌溉模式；在高效經濟作物種植區，推廣多水源聯網高效節水模式，如：龍口市威龍葡萄酒基地微灌節水和管理模式；昌邑的林下食用菌微噴灌模式；青州花卉固定式噴灌模式。在大田作物中，開展噴灌技術的示范和推廣，同時大力推廣小畦灌溉技術，溝灌、穴灌技術，脈沖（波涌）灌溉技術。全面推進山東省小型農田水利建設再上新臺階。