轉變政府職能 促進四川水電支柱產業健康有序發展

王 源, 梁 武 湖

(四川省能源局，四川 成都 610021)

近年來，四川水電建設得到長足發展，已經成為國民經濟的重要組成部分和支柱產業，初步成為“西電東送”的重要基地。在水電建設快速發展的同時，資源配置、項目前期論證和建設管理工作中也存在一些問題，需要我們認真思考分析；同時，根據十八屆三中全會提出的全面深化改革總目標和“充分發揮市場在資源配置中的決定性作用”等要求，要求我們要研究加快政府職能轉變，促進四川水電支柱產業健康有序發展。

1 四川省水電資源開發利用情況

1.1 蘊藏情況

根據2004年全國水力資源復查成果，四川省境內水力資源理論蘊藏量1萬kW及以上河流共計781條，水力資源理論蘊藏量達1.44億kW，技術可開發量1.2億kW,經濟可開發量1.03億kW，均約占全國的四分之一。其中金沙江、雅礱江、大渡河水電基地在全國十三大水電基地中分列第一、第三、第五位。

1.2 利用現狀

截止2013年底，四川省已建成水電裝機5 266萬kW，占四川省電力總裝機容量的76.7%，約占全國已建成水電裝機容量的18.6%；發電量2 617億kW·h，約占全國總發電量的29%；目前，四川省在建大中型水電項目共56個，在建裝機規模超過2 600萬kW，約占全國在建規模的43%；四川省已投產裝機占四川省水能資源技術可開發量的43.8%，已投產具有調節能力的寶珠寺、二灘、瀑布溝等水電站合計2 101.7萬kW，占四川省投產水電裝機的40%。金沙江、雅礱江、大渡河三大水電基地裝機容量達2 521萬kW，占四川省水電裝機容量的48%。

1.3 規劃目標

按照四川省“十二五”能源發展規劃，四川水電堅持“流域、梯級、協調、綜合”的原則，大力優先加快水電科學發展。規劃至2015年，四川省水電裝機規模將達到7 000萬kW，占四川省技術可開發量的58.3%，有調節能力的水電站占水電裝機容量的比重將提高到60%，“十二五”期間新增容量3 930萬kW，年發電量超過3 100億kW·h。

根據四川省中長期能源發展戰略，到2020年，水電裝機規模預計將達到9 500萬kW，占四川省技術可開發量的79%，年發電量超過4 000億kW·h。金沙江、雅礱江、大渡河三大水電基地裝機容量達2 521萬kW，占四川省水電裝機容量的48%。

2 水電建設管理工作中存在的主要問題

近年來,隨著四川電力建設快速發展,在資源配置、項目前期論證和建設管理實際工作中仍存在一些問題,需要引起有關部門的高度重視。

2.1 產權缺失，存在地方政府越權確定業主現象

我國絕大部分礦產資源均已建立了礦權制度，而水能資源的產權制度目前仍未建立，產權關系未得到具體落實。國家是水能資源所有者，又是社會管理者；但實踐中，國家往往注重履行社會管理者的職責，而忽視作為水能資源所有者的權益，與水電企業之間的法律關系不完整，導致各種所有制(包括國有、民營、外資)的水電企業均長期無償使用或占用、開發水能資源，而從未向水能資源所有者(即國家)繳納體現所有者權益的費用(或遠遠低于合理水平)，致使國家合法權益受到損害。同時，在投資主體多元化、發電領域競爭較為充分的格局下，市場配置資源的決定性作用未得到發揮。特別是主要江河、省際界河上的水電資源缺乏規范性的資源配置管理辦法，企業“跑馬圈水”的沖動難以抑制。另一方面，地方政府出于招商引資、政績建設等需要，未經同意即擅自與投資商簽訂開發協議、不規范授權的行為時有發生，嚴重的甚至引發權屬糾紛。

2.2 項目核準前置性條件復雜、周期長且不確定

根據《國務院關于投資體制改革的決定》(國發〔2004〕20號)，水電項目實行核準制。目前，各相關職能部門設置了很多外部前置性條件，項目申請報告一般需附錄40多個前置性批文。僅水利部門就需辦理水資源論證、規劃同意書、防洪、水土保持方案、魚類保護和增殖、取水許可等多個專項批復，且部分內容與項目環評多有重疊。同時，核準周期受政策影響大，不確定因素多，不利于企業的工作安排和財務安排。

2.3 部分電站環保措施缺失或落實不到位

一是“老電站”的遺留問題。我國水電開發已歷時百年，部分“老電站”在其歷史階段的規劃、勘測、設計、施工中受管理體制、指導思想、開發理念、技術裝備、施工能力、籌資能力的制約，采用低壩引水式開發，而且當時的工程規程規范亦未對下泄最小生態流量作強制性規定，因此而對脫減水河段的生態環境和景觀等造成較大影響。

二是部分新建電站的項目法人和施工單位對審定的水保、環保等方案和措施落實不嚴、執行不力,有關部門也存在監督不夠、執法不嚴的問題。

2.4 水電移民搬遷安置政策需要不斷完善

《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》(國務院令第471號)以及相關移民政策頒布實施以來，移民問題總體上未對水電建設造成不良影響。但隨著開發程度的提高，水電建設已經向長江中上游的民族地區發展，在新的歷史條件下，有必要針對民族地區的特點，研究移民安置的新情況、新問題并制定相應的政策。

2.5 水電開發社會關注度高，尚未形成共識

近年來，水電開發受到社會各界的高度關注，一些機構、組織、媒體以及專家學者對水電開發的必要性、生態環保、移民安置等方面紛紛發表不同的意見和評論。應該說這是社會進步的一個表現，對此應該歡迎。但是也從另一方面表明了水電開發尚未取得全社會完全的共識，特別是一些極端反壩勢力利用過去水電開發中的某些遺留問題大做文章、極力炒作，給社會對水電開發的認識造成負面影響，甚至影響和干擾高層決策，拖了水電發展的“后腿”。因此，如何做好輿論宣傳，是新的歷史時期水電發展面臨的一項重要任務。

3 促進水電支柱產業健康有序發展政策建議

十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了“完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”的總目標，指出“核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發揮政府作用”。《四川省依法治省綱要》也提出“簡政放權”、“依法治省”、“建設服務型政府” 等要求。根據《決定》和《綱要》中有關政府職能轉變的要求，針對當前水電建設管理工作中存在的主要問題，為促進水電加快科學發展，需要認真研究相關政策措施。

3.1 明晰產權，建立水電資源有償使用制度

水電為非化石能源，是清潔、可再生能源，同時也是有限資源，國家有關主管部門應盡快研究出臺水電資源有償使用的有關政策，以規范指導各省區工作。若國家層面的政策近期內不能出臺，應允許具備條件的地區(如四川省)在國家加強指導下先行試點、取得經驗；或者結合貫徹落實第五次中央西藏工作座談會議精神和深入實施西部大開發戰略，指導四川省先在藏區試點、再逐步推廣。同時，研究建立水電電源開發權管理制度，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，按照“有償取得、多元投資、統籌平衡、分級管理、規范有序”的基本原則建立水能資源配置機制，明確政府和企業的權利和義務，規范確定水電項目法人的準入條件、出讓權限和程序以及項目法人變更管理辦法，爭取有法可依、有章可循。

3.2 簡政放權，提高政府部門的服務效率

根據十八大報告提出的“加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制”，各有關部門應簡政放權，充分發揮社會中介組織在水電項目有關審批中的作用。另一方面，國家能源主管部門應研究制定規范的項目申請報告范本，明確確需的前置性批文；協調國家有關部門減少、合并前置性批文，縮短前置性批文辦理周期，同時適當延長用地預審、水土保持等專題審查意見有效期；在具備核準條件的前提下加快辦理核準手續，增強項目核準周期的可預期性，提高政府部門的服務效率。

3.3 保護生態，促進水電開發與環境保護協調發展

水電開發要切實履行“在保護中開發、在開發中保護” 的環保理念，針對不同問題采取必要的環保措施。

3.3.1 重視核定和泄放生態流量

新建電站要根據有關環保規定確定生態流量，并在技術方案中采取工程措施予以保證；對于建成時間較早、當時未強制規定下泄最小生態流量的引水式“老電站”，要根據工程條件和技術參數，通過技術改造核定下泄最小生態流量，并采取必要的工程措施予以保證。

3.3.2 啟動生態修復示范工程

對于歷史遺留問題，分析河流開發特點和環境狀況的主要生態環境影響，研究建立生態景觀修復指標體系及方案，明確生態環境修復技術和措施，努力修復脫減水河段的生態和景觀。

3.3.3 加強監督管理

環保、水利、國土等部門要督促項目法人和施工單位將審定的環保、水保、地質災害防治方案和措施落實到位；對于落實不到位或者違反規定的，要嚴格依法處理。

3.4 以人為本，完善和探索水電和移民安置新政策

民族地區已經成為我國水電建設的主戰場，其風俗習慣、宗教文化、生產生活方式等獨具特點，有關主管部門應加快研究制訂適應民族特點的水電建設征地和移民安置政策，有針對性地完善實物指標調查項目和方法、細化補償補助項目和標準、延續和保護民族地區非物質文化等；根據土地資源容量實際，實事求是地研究推進逐年補償等“無土安置”方式；國土、環保、水利等部門對“先移民后建設”項目核準所需的各項前置性條件應予以支持，從而使水電移民真正能夠“搬得出、穩得住、能致富”，體現以人為本的科學發展觀。

3.5 統一認識，形成水電健康有序發展共識

能源主管部門和相關職能部門應結合國家《“十二五”規劃綱要》和《四川省“十二五”能源發展規劃》的實施，發動和組織有關單位，加強輿論宣傳，重點宣傳水電對轉變能源發展方式、調整能源結構、增強能源保障、應對氣候變化、實現可持續發展等的重要意義，及時澄清一些模糊甚至是錯誤的觀點和認識，使“水電為非化石能源，是清潔、可再生能源”的觀念深入人心，努力形成全社會支持水電健康有序發展的共識。

水電開發是四川省能源發展戰略和可持續發展戰略的重要組成部分，對推進國家西電東送戰略，保障清潔能源供應、促進地方經濟社會發展具有重要意義。在新的歷史條件下，相關政府部門要研究加快職能轉變，共同促進四川水電支柱產業健康有序發展。