水電工程項目林地征用合規高效報批的實踐

王 越

(國電大渡河沙坪水電建設有限公司，四川 峨邊 614300)

0 引 言

水電項目林地的征(占)用同意使用必須是要取得項目核準后方可申請辦理。因此，在水電項目尚未核準前，如何正確處理前期“三通一平”以及移民項目等工程用地問題，避免發生“未批先用”的違規違法用地行為，四川省大渡河沙坪二級水電站項目在林地合規高效報批方面進行了有益的實踐。

1 水電工程項目征(占)用林地的法定要求

1.1 征(占)用林地要求

根據《中華人民共和國森林法實施條例》(國務院第278號令)規定，工程項目需要占用或者征用林地的，必須遵守下列規定：

(1)用地單位應當向縣級以上人民政府林業主管部門提出用地申請，經審核同意后，按照國家規定的標準預交森林植被恢復費，領取使用林地審核同意書。用地單位憑使用林地審核同意書依法辦理建設用地審批手續。占用或者征用林地未經林業主管部門審核同意的，土地行政主管部門不得受理建設用地申請。?

(2)占用或者征用防護林林地或者特種用途林林地面積10公頃以上的，用材林、經濟林、薪炭林林地及其采伐跡地面積35公頃以上的，其他林地面積70公頃以上的，由國務院林業主管部門審核；占用或者征用林地面積低于上述規定數量的，由省、自治區、直轄市人民政府林業主管部門審核。占用或者征用重點林區的林地的，由國務院林業主管部門審核。

(3)用地單位需要采伐已經批準占用或者征用的林地上的林木時，應當向林地所在地的縣級以上地方人民政府林業主管部門或者國務院林業主管部門申請林木采伐許可證。

(4)占用或者征用林地未被批準的，有關林業主管部門應當自接到不予批準通知之日起7日內將收取的森林植被恢復費如數退還。

1.2 臨時占用林地要求

工程項目建設需要臨時占用林地的，根據《中華人民共和國森林法實施條例》(國務院第278號令)規定，應當經縣級以上人民政府林業主管部門批準。同時，臨時占用林地的期限不得超過兩年，并不得在臨時占用的林地上修筑永久性建筑物；占用期滿后，用地單位必須恢復林業生產條件。

1.3 林地手續辦理條件和報批材料

根據《占用征用林地審核審批管理辦法》(國家林業局2號令)其中規定：林地手續辦理資格條件和需提交的材料包括：(1)征(占)用林地的建設單位法人證明；(2)使用林地申請表；(3)項目核準(批準)文件；(4)被征(占)用林地的權屬證明材料；(5)有資質的設計單位作出的項目使用林地可行性報告、項目擬使用林地現場查驗報告；(6)建設單位與被征(占)用林地集體簽訂的林地、林木補償協議、安置補助費協議。

征用或者占用林地包含永久征用林地和臨時占用林地，雖然兩類用地性質不同，但其法定辦理條件和報件要求相同，都必須經相應一級的林業主管部門審核審批且都由項目征占用林地管轄區域的林業主管單位負責行使監管權。不同之處是同一項目征用或者占用林地取得批文不同，永久使用林地是取得“使用林地審核同意書”，使用林地性質是“征收”，使用林地時間是長期；臨時使用林地是取得“臨時使用林地批準書”，使用林地性質是“臨時”，使用林地時間是兩年。

2 沙坪二級水電站征(占)用林地報批情況

2.1 沙坪二級水電站概況

沙坪二級水電站壩址位于大渡河和官料河匯合口上游約250 m處，距峨邊縣城約7 km，是大渡河22個規劃梯級中第20個梯級沙坪梯級的第二級；壩址處左岸是樂山市金口河區，右岸是樂山市峨邊彝族自治縣。電站壩型為混凝土閘壩，最大壩高63.0 m，審定的水庫正常蓄水位為554 m，相應水庫庫容為2 084萬m3，調節庫容為585萬m3，電站裝機容量348 MW。

沙坪二級水電站建設征地影響涉及四川省樂山市的兩個縣(區)的7個鄉(鎮)13個行政村33個村民小組。基準年的建設征地影響涉及各類土地248.52公頃(包括S306省道復建工程用地的永久和臨時占地)，其中永久占用各類土地166.4公頃，臨時占用各類土地82.08公頃。

沙坪二級水電站擬報批的林地分為兩類：(1)永久征用各類土地中林地為23.5470公頃，其中防護林0.7359公頃，經濟林2.6769公頃，用材林0.0130公頃，其它林地20.1212公頃；(2)臨時占用各類土地中林地為36.6707公頃，其中用材林0.3440公頃，防護林地0.2209公頃，經濟林地20.9750公頃，其他林地15.1308公頃。

2.2 沙坪二級水電站項目核準情況

(1) 2011年1月，四川省發展改革委以“川發改能源〔2011〕27號”《四川省發展和改革委員會關于大渡河沙坪二級水電站省道S306改線公路工程項目核準的批復》對沙坪二級水電站省道S306改線公路工程進行了核準。

(2) 2011年7月，四川省發展改革委以“川發改能源〔2011〕872號”《關于核準大渡河沙坪二級水電站試行先移民后建設工程項目的批復》對沙坪二級水電站“先移民后建設”項目進行了核準。

(3) 2012年3月，國家發展和改革委員會以“發改能源〔2012〕525號”《國家發展改革委關于四川省大渡河沙坪二級水電站項目核準的批復》對沙坪二級水電站項目進行了核準。

2.3 沙坪二級水電站項目林地審批過程

沙坪二級水電站在項目主體工程施工期之前合規高效地取得了林地審批意見，避免了工程項目建設用地“未批先用”等問題，樹立了工程建設合法合規用地的典范。沙坪二級水電站項目林地審批過程如下：

(1)2011年8月初，委托四川省林業勘察設計研究院組件“四川省大渡河沙坪二級水電站先移民后建設工程項目建設項目使用林地可行性報告及林木采伐作業設計”材料報送四川省林業廳。

(2)2011年8月，取得四川省林業廳準予的“四川省大渡河沙坪二級水電站先移民后建設”工程項目征收林地16.5825公頃“使用林地審核同意書”和臨時占用林地18.4726公頃“臨時使用林地批準書”，同時依法辦理了林木采伐許可證。

(3)2012年6月，委托四川省林業勘察設計研究院組件“四川省大渡河沙坪二級水電站工程建設使用林地可行性報告、林木采伐作業設計、森林植被異地恢復作業設計和林地實物指標調查”材料報送四川省林業廳。

(4)2012年7月，取得四川省林業廳準予的“四川省大渡河沙坪二級水電站項目”建設項目征收林地6.9645公頃“使用林地審核同意書”和臨時占用林地18.1981公頃“臨時使用林地批準書”，同時依法辦理了林木采伐許可證。

3 沙坪二級水電站征(占)用林地報批特點

3.1 征(占)用林地基本納入“先移民后建設”范疇

根據四川省“先移民后建設”方針，項目法人取得“先移民后建設”移民工程項目核準(審批)后，林業、國土部門方可對省發展改革委單獨核準(審批)的項目辦理征占(用)地手續。依照“川扶貧移民規安〔2010〕202號”的相關規定，按照主體工程施工進度要求，確定沙坪二級水電站“先移民后建設”實施處理范圍為圍堰截流淹沒影響區與樞紐工程建設區兩部分，考慮省道S306復建工程將作為重要移民專項先行實施，所以把S306省道復建工程建設征地也同時納入“先移民后建設”實施方案中。至此，沙坪二級水電站征(占)用林地基本納入“先移民后建設” 范疇。

3.2 試行“先移民后建設”項目核準為林地報批創造條件

根據《國家林業局占用征用林地審核審批管理規范》(林資發〔2003〕139號 )和國家林業局《建設工程占用林地審核指南》要求，國務院批準或同意的建設項目，國家和省級重點建設項目的單體工程，只要是實行核準制的建設項目，征(占)用林地審核審批，應提交核準、備案的確認文件，按照此規定，使用林地審核審批，項目業主必須在項目核準后方能申請。同時根據“川扶貧移民規安〔2010〕202號”的相關規定，省政府批準同意開展先移民后建設工作后,“省發展改革委對移民搬遷安置和復建專業設施項目申請報告單獨核準(審批)”, “國土、林業部門根據省發展改革委單獨核準(審批)的項目辦理征占(用)手續”。

2011年4月，四川省扶貧和移民工作局以“川扶貧移民規安〔2011〕118號”批復了《沙坪二級水電站“先移民后建設”實施方案》；2011年7月，四川省發展改革委以“川發改能源〔2011〕872號” 對沙坪二級水電站“先移民后建設”項目進行了核準。至此，試行“先移民后建設”項目核準為林地報批創造了條件。此后，項目法人向四川省林業主管部門及時申報征(占)用林地手續，在取得林地批復意見后，相關各方按照《“先移民后建設”實施方案》開展了建設征地和移民安置工作，工程截流階段制約性專業項目，包括省道S306復建工程、鄉村道路復建工程、電力及通信復建工程、庫尾企業防護工程等均按期完成。

3.3 沙坪二級水電站項目規模優勢

沙坪二級水電站項目建設征地影響涉及各類土地如前所述。專業項目包括成昆鐵路部分路基、橋涵、隧道及部分站后設施(集體宿舍、電力通訊線路)以及S306省道(二級公路)3.94 km、四級公路0.37 km、鄉村道路1.5 km、人行吊橋1座、不同等級電力線路2.57 km、通訊線路22.296 km、工礦企業1家。從以上數據可以看出，沙坪二級水電站用地范圍較大型電站項目要小得多，相對來說林地征(占)用范圍也少；但由于小型移民專項工程比較多，在“先移民后建設”項目核準后，將相關工程征(占)用地在省人民政府行業主管部門的權限內單獨報批，避免了林地審批滯后的法律障礙，確保工程建設按時用地的同時也順利地解決了合法用地問題。

4 沙坪二級水電站征(占)用林地報批經驗

4.1 協調設計單位及時提交成果促進合規報批

(1)項目法人高度重視，“林地”報批工作實行“盯過程、推進度”的方式協調報批工作；(2)項目法人與項目涉及的一市兩縣(區)林業主管單位共同謀劃報批的工作節點，依照規范合理解決各類問題，配合協助現場查驗工作；(3)技術上委托四川省林業勘察設計研究院組件“建設項目使用林地可行性報告的編制、林木采伐作業設計、森林植被異地恢復作業設計和林地實物指標調查”等報批材料；(4)借助本項目前期實物指標調查的審定成果，配合有資質的查驗單位開展林地查驗并提交項目擬使用林地現場查驗報告；設計單位編制完成建設項目使用林地可行性報告與林木采伐作業設計報告；縣級林業主管單位完成森林植被異地恢復作業設計報告等設計成果；(5)項目法人、地方林業主管部門和設計單位各負其責合規高效地完成林地報批的組件成果，順利通過縣、市、省林業部門的各項審查環節，設計成果的科學性、真實性對林地報批時效性起到了重要作用。

4.2 企地共同搭建協調平臺克服報批困難

沙坪二級水電站項目位于少數民族聚居地區，在項目征(占)用地方面其土地權屬人大量的訴求對用地手續報批有著直接和間接的影響。汶川“5·12”地震后，大渡河沙坪二級水電站建設項目被四川省人民政府列為災后重建項目，為振興地方經濟發展的需要，項目法人抓住時機，主動與地方建立起長效協調溝通機制，堅持在地方政府的支持下依法依規辦理核準項目的用地手續，實現了前期籌建工程的穩步推進。在企業“依法經營、依法建設、依法管理、依法維權”的總體要求下，2011～2012年，項目法人抓住國家林地征(占)用稽查契機，與政府林業主管部門密切溝通協調，依法依規地妥善處理土地權屬人(單位)各類訴求，合力解決用地手續報批過程中復雜的權屬糾紛以及補償等方面的各類矛盾和問題，有效促進了林地手續辦理進度，林業部門履職監管到位，合法通過了國家林地征(占)用稽查的檢驗。

4.3 林地報批從政策層面上值得商榷的問題

沙坪二級水電站項目依法臨時使用林地期限已滿2年，根據《四川省林地保護管理辦法》的相關規定，要辦理該臨時林地的“續占”事宜，同時就涉及到再次繳納森林植被恢復費的要求。由于本項目在首次辦理林地征(占)用手續時，已經按政策繳納相關森林植被恢復費用，所以林業管理部門要求再次繳費的要求值得商榷。《四川省林地保護管理辦法》由四川省林業廳制定的地方政府規章，其法律層級和效力低于《森林法》、《森林法實施條例》及《森林植被恢復費征收使用管理暫行辦法》，但它對前述三部法律法規相關內容進行了突破、延伸，辦法第二十六條規定：臨時占用林地的期限不得超過兩年；占用期滿后確需繼續使用的，應按照占用林地管理規定重新辦理使用林地手續。但該“辦法”仍然未對臨時占用林地超過兩年是否應當再次繳納森林植被恢復費進行規定，所以目前的法律法規對于林地臨時占用期滿后“續占”是否需要再次繳納森林植被恢復費沒有明確法律意見。

通過法律咨詢認為：(1)森林植被恢復費是按面積征收的，與占地時間無關；(2)森林植被恢復費的用途是被占用林地將來的植被恢復，而“續占”不構成二次損害或二次恢復；(3)現行法律法規沒有關于“續占”臨時用地重新繳費的明確規定，再次收取費用不符合《四川省行政事業性收費管理辦法》。這種看法或僅僅是認識上的一方面，希望此類政策上的“盲點疑惑”能在實際工作中大家共同去探究。

5 結 語

沙坪二級水電站林地報批實踐為水電工程建設用地報批工作提供了很好的參考。同時我們也認識到，水電工程建設用地報批工作對工程建設的施工進度有著直接的影響和作用，如何結合水電開發項目的實際情況規劃有序、合法合規地開展好這項工作是當前和今后都需要高度重視及研究的問題。

參考文獻：

[1] 《中華人民共和國森林法實施條例》(國務院第278號令)；

[2] 四川省林地保護管理辦法；

[3] 《國家林業局關于印發<占用征用林地審核審批管理規范>的通知》(林資發[2003]139號)； 《占用征用林地審核審批管理辦法》(國家林業局2號令)；

[4] 四川省扶貧和移民工作局、四川省發展和改革委員會《關于在全省大中型水利水電工程試行先移民后建設有關問題的通知》(川扶貧移民規安〔2010〕202號)；

[5] 《沙坪二級水電站建設征地和移民安置規劃大綱》(審定本)；

[6] 《沙坪二級水電站建設征地和移民安置規劃報告》(審定本)；

[7] 《沙坪二級水電站工程建設區和圍堰截流水位以下移民搬遷安置實施方案》(審定本)；

[8] 《沙坪二級水電站“先移民后建設”移民工程項目申請報告》(審定本)；

[9] 沙坪二級水電站先移民后建設工程項目使用林地可行性報告(審定本)；

[10] 沙坪二級水電站工程建設使用林地可行性報告(審定本)。

作者簡介:

王 越(1961-)，男，浙江寧波人，西南政法大學法律專業，征地移民處處長，政工師，現于國電大渡河沙坪水電建設有限公司從事征地移民工作.