淺談我國現(xiàn)行水電上網(wǎng)電價形成機制存在的問題

趙 鮮

(四川省內(nèi)江水利電力建筑勘察設計研究院，四川 內(nèi)江 641000)

1 我國現(xiàn)行水電上網(wǎng)電價形成機制

上網(wǎng)電價是電力生產(chǎn)企業(yè)向電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)供應電能的結(jié)算價格。我國上網(wǎng)電價的確定主要有三種方法：

一是一部制電價模式。通常也稱作還本付息定價模式，即“一廠一價，還本付息”。我國在20世紀80年代至90年代以集資、網(wǎng)省電力公司自有資金和國家貸款等形式新建的電廠大部分實行了還本付息定價模式。

二是兩部制上網(wǎng)電價。即是將上網(wǎng)電價分成容量電價和電量電價兩部分。容量電價是對電廠提供的上網(wǎng)容量計價付費的依據(jù)，而與電廠實際發(fā)電量無關(guān)；電量電價是對實際上網(wǎng)電量計價付費的依據(jù)。這種模式在國際電力市場上被廣泛采用，也是在我國競價上網(wǎng)試點階段和目前電價改革方案中主要推薦的一種模式。

三是標桿電價。即按照社會平均成本，依據(jù)經(jīng)營期上網(wǎng)電價測算方法，分別確定各省新投產(chǎn)機組的上網(wǎng)電價。由于水電行業(yè)投資差異過大的特殊性，而標桿電價核定過于簡單，形成一刀切的局面，缺乏一定的科學性，部分省份取消了標桿電價定價政策。目前只有少數(shù)省份在執(zhí)行標桿電價政策。

目前，我國現(xiàn)行上網(wǎng)電價確定原則仍采用政府定價原則。政府按合理補償成本、合理確定收益、依法計入稅金、堅持公平負擔的原則確定上網(wǎng)電價。上網(wǎng)電價由政府核定、審批，一般與上網(wǎng)電量相匹配。從實際執(zhí)行來看，不同的電廠投產(chǎn)于不同的歷史時期，執(zhí)行不同的電價測算政策，確定上網(wǎng)電量的方法也不相同。

當前，我國發(fā)電廠上網(wǎng)電量執(zhí)行情況大致有兩種：(1)電網(wǎng)承諾發(fā)電設備利用小時。這種模式存在兩大弊端，一是隨著電網(wǎng)內(nèi)發(fā)電機組的增多及負荷需求的變化，實際發(fā)電利用小時數(shù)在不斷變化，呈逐漸減少的趨勢。原有承諾的利用小時給電網(wǎng)的經(jīng)濟調(diào)度及合理利用資源帶來不利因素，給電網(wǎng)安全運行帶來隱患。二是這種模式在因市場供求不平衡時難以作到公平合理。②同類型機組同等發(fā)電利用小時。這種模式相對合理，但隨著電網(wǎng)的發(fā)展和發(fā)電技術(shù)的改進，同容量但不同性能的機組將陸續(xù)投入運行，這些機組之間很難有可比性，同樣難以做到公平合理。

2 我國現(xiàn)行水電上網(wǎng)電價形成機制存在的問題

由于現(xiàn)行上網(wǎng)電價是處在原有非市場電價機制與后來市場電價機制并存、但以前者為主的改革初期，所以原有電價機制存在的問題在新條件下充分暴露，新老電價機制混合的缺陷也就更為明顯和突出。

2.1 現(xiàn)行電價機制致使上網(wǎng)電價結(jié)構(gòu)未理順

現(xiàn)有電價機制中，主要還是還本付息單一電價機制。由于沒有按質(zhì)定價，峰谷、豐枯的上網(wǎng)電價一樣，不同類型的電廠(峰荷、腰荷、基荷電廠)電價也無區(qū)別，缺乏競爭機制。擔負調(diào)峰和備用容量的電廠給系統(tǒng)帶來很大經(jīng)濟效益，但卻因發(fā)電量較少得到的回報偏低，降低了經(jīng)濟效益和競爭能力，不能體現(xiàn)優(yōu)質(zhì)優(yōu)價原則。由于電廠的效益與發(fā)電量捆在一起，發(fā)電量越多，電廠的效益就越大，使得每個電廠都愿意全天滿負荷運行，不愿承擔調(diào)峰任務，造成系統(tǒng)運行低谷周波上升、峰荷電力不足，安全和可靠性受到不利影響，不利于系統(tǒng)調(diào)峰運行。投資者不愿向具有調(diào)峰能力的水電廠、抽水蓄能電廠、燃汽輪機機組等具有系統(tǒng)效益的電站投資，熱衷發(fā)展小火電，造成電源結(jié)構(gòu)配置不合理，不利于優(yōu)化電源結(jié)構(gòu)。

2.2 現(xiàn)有電價機制導致電價水平不合理

作為現(xiàn)有電價機制主體的還本付息電價機制，其實質(zhì)是屬于成本推動型的價格機制。由于與之配套的管理方式與市場不協(xié)調(diào)，政府計劃痕跡明顯，價格管制部門權(quán)限和責任都過大。如果社會監(jiān)督、糾正機制不力，電價往往容易失控。作為一種以個別成本為基礎，成本沒有約束、市場沒有競爭、價格沒有控制，實行“一廠一價”的電價模式，其最大弊端在于利潤先保、成本全包、價格無控。在這種電價機制下，投資者可以獲得可靠而穩(wěn)定的回報率，不存在投資風險。在電價失控條件下，無論技術(shù)多么落后，條件多么惡劣，都可以上項目，都有利可圖。只要上項目，就可以穩(wěn)賺不賠，沒有任何風險，客觀上鼓勵了盲目投資、重復建設，造成投資膨脹。這種電價機制下形成的電價水平不能反映社會或市場的平均價格水平及風險程度，也不能有效體現(xiàn)供求關(guān)系。

2.3 長期維持現(xiàn)行水電上網(wǎng)電價不能有效體現(xiàn)供求關(guān)系和資源價值，不利于水電發(fā)展

電力工業(yè)具有自然壟斷性，政府定價有利于國家的宏觀調(diào)控，保持物價穩(wěn)定，避免電力企業(yè)獲得超額利潤。現(xiàn)行的定價機制是政府根據(jù)社會平均成本核定某一區(qū)域內(nèi)的標桿電價，對區(qū)域內(nèi)新投產(chǎn)電源項目統(tǒng)一上網(wǎng)電價。政府在制定電價時以成本為基礎，較少考慮市場供求狀況，不利于充分發(fā)揮市場機制作用，也不利于水電作用的充分發(fā)揮及價值體現(xiàn)。

如果政府制定的某類電力產(chǎn)品價格較高，就會導致過多的投資者將資金轉(zhuǎn)移到該產(chǎn)業(yè)，造成發(fā)電企業(yè)過多，資源浪費，設備閑置率高。如果制定的水電價格過低，沒有達到市場均衡價格，就會導致水電投資額下降，難以實現(xiàn)我國能源結(jié)構(gòu)向清潔和可再生化調(diào)整，不能達到大規(guī)模節(jié)能減排的目的，甚至產(chǎn)生電力短缺現(xiàn)象。

2.4 上網(wǎng)電價未能反映水電特點，定價準則待完善

目前部分省份采用的標桿電價相對于還本付息電價和經(jīng)營期平均電價對于控制電源建設投資，控制電價總水平起到了積極的作用，但也存在一些問題。特別是水電，由于其建設條件的特殊性，即使同一地區(qū)不同水電站間資源建設條件差異較大，開發(fā)方式、水庫調(diào)節(jié)能力、地形地質(zhì)條件、水庫淹沒等都會影響電站的經(jīng)濟指標，用一個長期不變的標桿電價去衡量區(qū)域內(nèi)所有的水電站具有很大的難度，對開發(fā)商也有失公平，也不利于水力資源的合理利用。

以二灘水電站為例，二灘水電站國家批復的上網(wǎng)電價為0.278元/kWh，根據(jù)四川省峰谷、豐枯電價規(guī)定，二灘電站按上網(wǎng)電量實際得到的收入約0.22元/kWh，低于批復的電價水平。造成這個問題的主要原因是雖然二灘具有較好的調(diào)節(jié)能力，但基于水電的特點其豐水期電量較大，按現(xiàn)行四川省峰谷和豐枯電價政策，汛期電價下浮對銷售收入影響較大，枯水期電價上浮增加的收入不足于以彌補汛期電價下浮減少的銷售收入。

2.5 現(xiàn)有電價機制缺乏成本約束，造成工程造價膨脹和電價攀升

還本付息電價政策的實施會造成電力工程造價飛漲，主要表現(xiàn)在兩個方面：一方面還本付息電價機制下，電站建設成本與運行成本不論有多高都可以通過上網(wǎng)電價的相應調(diào)整保證收回，因而造成電廠成本約束軟化；另一方面，在我國建廠和定價的順序上，也縱容了工程造價的膨脹。

在西方發(fā)達經(jīng)濟國家，新建電廠可行性分析的一個核心是預測運營后的電價能否為消費者所接受，所以項目批準的前提是政府與電力企業(yè)在未來電價上達成一致，即先定價、后建廠。但我國的電力項目建設恰恰相反，即先建廠、后定價，從而導致電力工程項目建設成本缺乏約束。由于新建電廠都根據(jù)自己的貸款條件確定上網(wǎng)電價，對貸款規(guī)模無最高限制，缺乏約束機制，使投資者放松對工程造價的控制，把主要精力放在爭取調(diào)整概算、決算和上網(wǎng)電價上，將所有工程成本擠入電價中，最終使電價攀升。

2.6 現(xiàn)行電價制度存在價格歧視，致使電力企業(yè)之間難以開展公平競爭

電力產(chǎn)品作為特殊商品，其價格形成依賴于電力生產(chǎn)時間和用戶的用電特性，應按產(chǎn)供銷反映的生產(chǎn)成本和供求關(guān)系確定價格。現(xiàn)行電價機制導致“一廠一價”，上網(wǎng)電價以每個企業(yè)的實際生產(chǎn)成本、還本付息、利潤加總為基礎確定。不同企業(yè)的投資、經(jīng)營成本不同，其上網(wǎng)電價也表現(xiàn)各異。如不同投資主體或所有權(quán)結(jié)構(gòu)的電廠，平均上網(wǎng)電價差別較大。這種未能反映產(chǎn)品價值而確立的差別歧視價格，將會使低電價企業(yè)喪失自我積累的能力，挫傷其投資電力的積極性。隨著一些電力企業(yè)還本付息年限的接近，歧視電價將使它們開展公平競爭缺乏統(tǒng)一標準，高電價企業(yè)具備明顯的競爭優(yōu)勢。

2.7 網(wǎng)內(nèi)網(wǎng)外電廠兩種價格機制，不利于公平競爭和實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置

歷史上電力都是發(fā)電、輸電、配電一體，實行壟斷經(jīng)營。實行社會多渠道集資辦電以后，新建電廠實行兩種價格機制：由社會多渠道集資建設的電廠，在電網(wǎng)外獨立核算，與電網(wǎng)簽訂購電合同，按照批準的上網(wǎng)電價和實際上網(wǎng)電量與電網(wǎng)結(jié)算；由各省電力局投資建設的電廠，或由省電力局管理的電廠，均實行由電力局統(tǒng)一在電網(wǎng)上加價還貸，沒有實行單獨核算，也沒有實行單獨定價。同時還有在實行還本付息政策以前由國家無償投資建設的老電廠，造價很低，沒有還貸的壓力，因此發(fā)電成本很低。在這種情況下，電力局為了實現(xiàn)自身利益的最大化，不可能實現(xiàn)公平調(diào)度和資源的優(yōu)化配置。

3 結(jié) 語

目前水電站的上網(wǎng)電價制定還在進一步完善之中，水電站上網(wǎng)電價正朝著有利于資源優(yōu)化配置的方向發(fā)展。但存在的問題依然很多，而問題形成的原因，尤其是壟斷等深層次原因依然還很“頑固”，并且隨著近幾年又開始的持續(xù)大規(guī)模的“電荒”現(xiàn)象，又使得這些上網(wǎng)電價形成機制問題更加突出，凸顯我國上網(wǎng)電價機制改革的緊迫性。

參考文獻：

[1] 唐志龍．水電上網(wǎng)電價形成機制的研究．冶金動力，2009(6)：49-52.

[2] 李震宇．發(fā)電企業(yè)標桿電價政策研究．電力財務會計，2007(1).

[3] 李正青．水電上網(wǎng)電價形成機制的有關(guān)問題探討．科技信息，2007(36)：673-674.