推進環境保護制度體系創新

夏 光

環境保護部環境與經濟政策研究中心主任/《環境與可持續發展》主編

推進生態文明建設背景下的環境保護制度體系創新，就是按照生態文明建設的總體要求對環境保護制度（政策）體系進行調整完善，推動建立新型的人與自然關系。

中央關于生態文明建設的總體要求，主要有三點：

第一點，提高生態文明的戰略地位。黨的十八大指出，必須樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態文明理念，把生態文明建設放在突出地位。黨的十八屆三中全會提出要緊緊圍繞建設美麗中國深化生態文明體制改革。核心思想就是把建立新型的人與自然關系提升到國家發展總體布局的層面，強化生態環境因素在制定國家發展戰略中的基礎性和引導性作用。這種定位就決定了未來中國必須在更加嚴格的資源環境因素約束條件下追求經濟發展，這與過去那種在比較寬松的資源環境約束條件下實現經濟發展的情況是大不相同的，是一種未曾有過的“新常態”。

第二點，把生態文明建設融入四大建設之中。黨的十八大要求把生態文明建設融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，努力建設美麗中國。這是一個超出以前認識的全新部署。把生態文明建設融入其他領域的建設過程，表明建立新型的人與自然關系不是一個游離于人類經濟和社會活動之外的某個單獨領域的事項，這表明建設生態文明必須改變只依靠政府單一力量的格局，建立新型的社會治理結構。

第三點，用制度保護生態環境。黨的十八屆三中全會提出“建設生態文明，必須建立系統完整的生態文明制度體系”。制度優先于資金和技術，這是因為生態文明建設將不可避免地要調整和改變原有的經濟社會發展方式，觸及人們的既有利益，將遇到各種困難，制度是克服各種利益矛盾和阻力的有效途徑。

為此，在生態文明建設背景下，環境保護制度體系創新應該注重三個轉變：

一是從主要采取事后治理式的環境保護措施向把環境保護融入和貫穿到經濟、政治、文化、社會建設之中轉變。通過建立“五位一體”的新型環境治理結構，使經濟社會發展方式和發展過程得到“綠化”，從源頭上和根本上遏制和減輕其對環境的沖擊。

二是從主要依靠政府進行環境治理向充分發揮市場和社會力量作用的多元共治轉變。堅持政府主導的原則，由各級政府對環境質量負責，強化政府環境管理權威。同時，積極利用市場機制，實施積極的環境經濟激勵政策。積極引導環境社會組織發展，加強公眾和輿論對環境保護的監督，鼓勵全社會的環境保護志愿行動。

三是從注重污染物排放控制的過程管理模式向注重環境質量控制的結果導向模式轉變。以保護和改善環境質量為導向，把選擇污染控制方式的權利交給地方政府和市場，減少或取消行政強制減排的環節，增強環境質量監管的要求，把政府環境管理力量更多地放到規劃、監督和處罰上。