環境權與人權
——從《環保法》修訂案談起

(1.浙江大學寧波理工學院，寧波 301500；2.華東政法大學，上海 200042)

1 環保法修訂案的空白

目前，中國的環境問題日益嚴重，從水、土壤到空氣，無處不被污染，甚至有人危言聳聽說癌癥發病率的高漲與環境惡化不無關系，所以一直覺得環境問題在中國已經不是一個代間問題，即要如何留個后代一個高質量、生物多樣性的生存環境，而是迫切到如何阻止當代環境進一步惡化，乃至已經威脅到當代人生命和生存的問題。2014年4月24日，中國修訂通過《中華人民共和國環境保護法》，自2015年1月1日起施行，被媒體稱為“史上最嚴環保法”。在筆者看來，該法的主要優點在于進一步強化和細化了環保部門和地方政府的環境職責，如全面實行環境信息公開制度1詳見《中華人民共和國環保法》第五章”信息公開和公眾參與”、對于履職缺位和不到位的官員要求引咎辭職2詳見《中華人民共和國環保法》第68條、設立生態保護補償制度3詳見《中華人民共和國環保法》第31條、加強環保宣傳和教育4詳見《中華人民共和國環保法》第9條，明確教育行政部門、學校應當將環境保護知識納入學校教育內容等等。雖然環保法修訂案規定了公益訴訟的條款，但卻排除了個人的公益訴訟，而只賦予環保組織的公益訴訟的權利5詳見《中華人民共和國環保法》第58條。有專家解釋認為放開個人公益訴訟，行政機關就會“訴累”，但同時也不得不承認“在地方保護之下，許多環保NGO就會妥協不敢起訴?，F在地方NGO的生存環境不是很好，一旦跟政府作對，就會被談話和警告?！?《環保法或成中國最嚴行政法 環境污染個人可訴訟》，http：//news.sohu.com/20140424/n398758570.shtml，訪問日期：2014年5月29日

因此從總體看，《環境保護法》修訂案依然是一部管制法，只設定了法律義務7詳見《中華人民共和國環保法》第6條，而并沒有提到環境權利。其維度是單向的，主要是給企業設定義務，政府監督企業履行義務，并追究違法者的相應責任。而這種主要依靠行政機構和企業雙方博弈的格局存在很多問題。如果按照公共選擇理論的假設把行政機構也作為追求自身利益的主體，那么行政機構并無太大動力去監督企業達到環保標準，尤其是對于地方政府來說，GDP至上的政績觀使其作為投資促動者的角色，往往大大壓倒了其環境管制主體的角色。所以在這個政府監管可能失靈的格局中必須引入公民和社會組織作為第三方，尤其是環境破壞的直接受害者——公民，只有他們才有最熱烈的愿望來確保環保法的嚴格執行，也只有賦予了他們監督政府的權力，才能形成一種三方面博弈平衡的格局。因此這個所謂“史上最嚴環保法”會不會雷聲大而雨點小，其執行效果如何還有待于明年實施后觀察。但筆者以為環保法修訂案中應該考慮賦予公民環境權，權利承認、權利結構、權利維護等重要的現實問題需要予以明確，從而給環保法再增加一個維度：公民要求政府履行環保義務的權利以及相應的政府責任。只有盡快建立這種多主體的治理結構，才能應對日益嚴峻的環保危機。同時，企業作為環境法調整的基本主體，也應當享有一些基本權利，如排污交易權等。因此環保法修訂案仍有進一步完善的空間。那么到底什么是環境權？環境權是公民應當享有的人權中一部分嗎？

2 環境權作為人權的產生及發展

環境權是以全球性環境危機為背景提出來的一項權利，反映了人類對于自己與環境關系的重新認識，以及保護環境的法理訴求。最早在1960年，一位聯邦德國醫生向歐洲人權委員會控告向北海傾倒廢棄物是侵犯人權的行為，提出“公民具有在良好適宜環境中生活的權利”，由此引發了在歐洲人權清單中是否要追加環境權的議論8參見蔡守秋：《環境權初探》，《中國社會科學》，1982年第3期。1970年，在“公害問題的國際座談會”上發表的《東京宣言》中，請求“把每個人享有其健康和福利等要素的環境的權利和當代傳給后代的遺產應是一種富有自然美的自然資源的權利，作為一種基本人權，在法律體系中確定下來”9參見金瑞林、汪勁：《20世紀環境法學研究評述》，北京大學出版社2003年版，第93頁。環境權得到更加正式的國際承認是在1972年召開的聯合國人類環境會議上，大會通過的《斯德哥爾摩人類環境宣言》指出，“人類有權在一種能夠過尊嚴和福利的生活環境中，享有自由、平等和充足的生活條件的基本權利，并且負有保護和改善這一代和將來的世世代代的環境的莊嚴責任。”10參見《聯合國環境與可持續發展系列大會重要文件選編》，2004年，中國環境科學出版社，129頁會后成立了聯合國環境規劃署。緊接著在1973年歐洲環境部長會議上通過的《歐洲自然資源人權草案》，將環境權作為一項新的人權加以肯定。至此，環境權與人權結合在了一起，并被世界上的國家廣泛接受。

不少國家的憲法中都規定了國家機關和公民保護自然環境的義務11[美]愛蒂思·魏伊絲：《公平地對待未來人類：國際法、共同遺傳與世代間衡平》，汪勁等譯，法律出版社2000年版，第112頁。比如我國《憲法》第9條規定“國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動物和植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞自然資源?！钡?6條規定“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害”。但無論是總則還是公民的基本權利中都沒有涉及公民環境權。而在上述提到的最新《環境保護法》修訂案中也只是規定公民保護環境的義務，而沒有規定公民環境權。因此雖然我國有了環境立法甚至環境權保護的實踐，但并未以立法形式明確承認公民環境權，它還僅僅停留在應然權利階段。

3 環境權的特殊性

雖然大家都意識到環境權的重要性，并且一開始就是作為基本人權提出來的，但是在正式承認它是基本人權時立法者和學者卻表現出謹慎、遲疑的態度：學者們都環境權的性質存在不同的認識12參見呂忠梅：《論公民環境權》，《法學研究》，1995年第6期；在立法實踐中，即使在憲法和國際條約中確立了環境權，但其自身不具有可執行性13同上注。究其根本，是源于環境權有別于一般傳統權利的特殊性。

(1)環境權是集體權利，是人類權，代表整個人類的共同利益，是不可分割的權利。人們所關心的、要保護和改善的環境是人類的環境，而不是孤立的環境；它關系到全世界各國人民的幸福和經濟發展，而不只是某些個體的福利人；人類不當使用其改造環境的能力造成的后果，也是給整個人類及其環境造成損害，而不是僅僅對某些個體造成損害。由此可能帶來另外一個問題，就是“搭便車”問題。一個國家以犧牲經濟發展速度為代價來保護環境，而它的鄰國卻可能以犧牲環境為代價掠奪性的開發利用資源從而加速本國經濟發展，給環境造成的不同后果卻是共同享受或承擔的。

(2)環境權是世代權，不僅是當代人的權利，也是未來世代人的權利。所以又往往和可持續發展聯系在一起。1992年里約環境與發展會議是環境權發展的重要里程碑。《里約宣言》第一條宣稱：“人類處于廣受關注的可持續發展問題的中心，且享有以與自然和諧相處的方式過上健康和富足的生活的權利?！睆亩鴮h境權和可持續發展聯系在了一起。

(3)環境權是一種自得權，人類既是權利的主體同時又是義務的主體14參見徐祥民：《環境權論——人權發展歷史分期的視角》，《中國社會科學》，2004年第4期。環境權利不是通過與權利主體相對的義務主體履行義務來實現，因為根本不存在這種主體，而是通過權利主體本身的努力來實現。因此，也有學者提出，根本不存在環境權利一說，只有環境義務15劉衛先：《環境人權的本質探析》，《中共天津市委黨校學報》，2009年第2期。

(4)環境權就是一項兼具私益性與公益性的權利。譬如個體的環境消費不會影響他人的同樣消費；即使個體并未承擔生產環境公共品的成本，他也能自動(不管喜歡與否) 享受環境公共品帶來的效應(正面是環境公益，負面是環境公害)。人們在實現環境公益的同時，環境私益也得到了增進；而對環境私益的損害，又必須通過調節環境公益來補救。

4 環境權的人權屬性之爭

4.1 人權發展的三個階段

國內外研究者大都贊同根據人權的發展階段，將人權分為三個階段或者說三代人權。但三代人權的具體含義似乎又有所不同。有學者將“ 三代人權” 分別稱為“自由權”、“平等權” 和“社會連帶權”16參見羅玉中、萬其剛：《人權與法制》，北京大學出版社2001年版，第27-30頁；有學者認為三代人權的核心權利是自由權、生存權和環境權17參見徐祥民：《環境權論——人權發展歷史分期的視角》，《中國社會科學》，2004年第4期；也有學者認為第一代人權是“消極人權”，主要涉及民事和政治權利，第二代人權是“積極人權”，主要是指經濟和社會權利，第三代人權是集體人權，比如發展權、自決權等等。支持環境權屬于人權的學者大都認為環境權是第三代人權18也有學者認為環境權不能完全歸類于某一代人權，參見那力、楊楠：《環境權與人權問題的國際視野》，《法律科學(西北政法大學學報)》，2009年第6期，但是究竟哪些權利是人“ 應有”的權利，至今還沒有形成明確一致的認識，人權是否包含環境權其實尚存在爭議。

4.2 否認環境權是一項人權的觀點

4.2.1 環境權是模糊的，不確定的

首先，無論是國際法還是國內法對環境權都沒有明確的定義。“每一特定人權必須明確予以定義，尤其是在國家管轄范圍內，更宜如此?！?9[斯里蘭卡]C·G·威拉曼特里編：《人權與科學技術發展》，張新寶等譯，知識出版社1997年版，第232頁“未經確定準確的定義，而以法律或其他方式進行有效調控，如果不是不可能，也是難以想象的。”20同上注其次，人權是每個人基于其人的屬性且人人都平等享有的權利，它以人類自然屬性的要求為基礎，而環境權更像一種期望而不是現實權利21[英]R·J·文森特：《人權與國際關系》，凌迪等譯，知識出版社1998年版，第13頁。甚至有學者認為，人權法其實并不不保護環境本身，所盡的不是一項保護環境的義務，而是一項保護人類免遭重大有害環境影響的義務22那 力、楊 楠：《環境權與人權問題的國際視野》，《法律科學(西北政法大學學報)》，2009年第6期。有學者認為環境權的核心思想是保護與個人有關的環境權，但現實中的環境危機如臭氧層破壞、生物物種滅絕等等已遠遠超出個人環境權所對應的范圍23參見劉衛先：《后代人權利：何種權利？—一種權利視角的考察》，《東方法學》，2011年第4期。

4.2.2環境權是其他人權的基礎，甚至是與傳統人權相沖突

以往人權的享有都是以環境資源的利用為基礎，無論是生命權、自由權還是生存權、發展權，哪一項權利的享有都離不開人類對環境資源的開發和利用，在這個意義上，保護環境就是保護人權，環境權是其他人權的基礎。然而每一開發利用行為都會對地球環境產生破壞性影響。因此只要人們享有生命權、發展權等基本的人權，人們就會毫無例外地侵害環境。因此享有環境人權，就必須減損部分生存權、發展權甚至是生命權，體現了環境人權與傳統所有人權的沖突24參見劉衛先：《環境人權的本質探析》，《中共天津市委黨校學報》，2009年第2期。

4.2.3環境權的不可分割性與國家分而治之矛盾

在理論上，一國人民傳統人權的實現，并不取決于另一國人民和政府，而是與本國人民和政府密切相關，國家負有消極或積極保護人權的義務。但是，環境人權的實現與此完全不同。一國人民環境人權的實現，不僅取決于本國人民和政府的行為，而且取決于國外所有人民和政府的環境行為。這是由整個地球生態系統不可分割的事實所決定的，比如大氣、海洋的跨界污染。然而，現實中環境管理是國家內政，不受外國干預，因此政府完全有可能為了經濟的發展而犧牲環境。在這種狀況下，最好的方式是各國都遵守統一的國際環境法規則，但是在目前各國發展不均衡，貧富差距較大的情況下，實行全球統一的環境規則是不可能實現而且也是不公平的。

4.3 肯定環境權是一項人權的觀點

4.3.1 環境權符合人權的構成要件

雖然人權的概念至今也沒有一個統一的定義，但是一般認為人權有下列的屬性：“第一，從人權的根據上看，人權是一種道德權利。人權在根本上是道德而不是法律支持的權利。法律可以確認人權也可以剝奪人權。人權可以而且應該表現為法定權利，但法定權利不等于人權。第二，從人權的主體和內容上看，人權是一種普遍權利。第三，從人權概念產生的社會歷史過程看，人權是一種反抗權利?！?5參見夏勇：《人權概念起源：權利的歷史哲學》，中國政法大學出版社2001年版，第169頁從自然法學家格老秀斯、洛克、盧梭等有關自然權利論述中，“權利”在這些思想家的眼中并不是法律上所固有的權利，它們或來源于理性和賦予，或來自于上帝的恩賜，總之這些權利超越于法律包括憲法而存在。這種與生俱來的權利在人類結成社會、組織政府以前便已存在，因而它們是一種原始權利?？梢哉f，人權來自于通過理性分析認為應該堅持的原則，即“天賦人權”。對照上述人權屬性的分析，我們會發現環境權完全符合人權的構成要件：環境權也是與生俱來的，是人類普遍享有的并賴以生存的基礎，隨著人類行為的進程發展到工業化階段，環境日益惡化而不得不采用法律加以規制。

4.3.2 環境權是一項獨立的人權

呂忠梅認為環境權源于人類在環境危機面前對自身和未來生存發展的憂慮，所以“環境權既是其他人權的基礎，更是對其他人權的控制”26參見呂忠梅：《再論公民環境權》，《法學研究》2000年第6期。正因為環境權與其他人權沖突，所以它不可能歸入傳統的其他人權之中。其實認為環境權隸屬于生存權或者其他人權的傳統法律的思想是建立在傳統極端的人類中心主義的基礎上的27參見黃華弟、歐陽光明：《論環境權的人權屬性》，《河北法學》，2004年第9期。認為人權不保護環境，只保護與人有關的環境的觀點都縮小了環境權保護的范圍。其實基于地球生態系統，整個地球的環境都與人類有關，都會受到人類行為的影響反過來又影響到人類的生存和發展。

4.3.3環境權是一項確定的權利

環境權作為一項權利，其具備法理學上要求的五種主要基本元素，即環境權具有自己的主體、客體、實施方式、義務的承擔者和權利的正當性28參見霍菲爾德：《基本法律概念》，轉引自[英]文森特：《人權與國際關系》，凌迪等譯，知識出版社1998年版，第13頁。呂忠梅將環境權定義為“公民享有的在不被破壞和污染的環境中生存及利用環境資源的權利?！?9參見呂忠梅：《論公民環境權》，《法學研究》，1995年第6期環境權的主體包括當代人和后代人。環境權的客體是各種有關環境的權利，包括平等享有自然和文化資源的權利。呂忠梅認為環境權應包括公民對于環境的使用權、知情權、參與權和受到環境侵害時向有關部門請求保護的權利30參見呂忠梅：《再論公民環境權》，《法學研究》，2000年第6期。環境權的實施方式是多樣化的，其中最主要的形式有：承認公民對環境使用、要求信息公開、 請求司法保護、參與環境管理等等。鑒于環境權是一種自得權，人類既是權利的主體同時又是義務的主體，在享有環境權利的同時又承擔著保護環境的義務。最后，很顯然，環境權的正當性來自于人類生存和發展的需要，是與生俱來，不可分割的權利。其實為了協調發展中國家和發達國家對于人權的不同觀點，人權的概念本身也是模糊的。而且人權主體的范圍一直在不斷擴大——從個人到集體：由過去單純的個人人權發展為以種族、民族為構成內容的集體人權31參見徐顯明、曲相霏：《人權主體界說》，《中國法學》，2001年第2期。人權的內容也在不斷擴大，從18世紀的公民人身、政治權利到20世紀的經濟社會權利直到第二次世界大戰后的自決權、發展權等等，那么又有什么理由拒絕環境權作為新興的人權加入呢？當然由于環境權的特殊性區別與一般傳統意義上的人權，因此存在一些具體問題的不確定性。如作為一項集體權利，“個人怎樣對國家堅持該權利，并且因此怎樣能滿意地將其作為一項人權而進行類”32參見保羅·西羅哈特：《人類的合法權利》，牛津大學出版社1985 年版，第167 頁.轉印自呂忠梅：《再論公民環境權》，《法學研究》，2000年第6期。在環境權與其他人權相沖突的情況下，應如何建立一個聯系和平衡的機制等等。

5 地球權利與環境權的進一步認識

5.1 地球權利

由于環境權的特殊性，它與人權的關系之爭，似乎不是能在短時期解決的問題。鑒于此，愛蒂思·魏伊絲教授提出了一個新的概念——“地球權利”。愛蒂思·魏伊絲教授在其《公平地對待未來人類：國際法、共同遺產與世代間衡平》一書中創設性地提出了地球權利與地球義務的概念。她在總結地球權利和人權的關系時認為包含代際和代內公平的環境權的地球權利可以解決環境權是否屬于人權的紛爭并認為它與現有的人權學說是相輔相成的33[美]愛蒂思·魏伊絲：《公平地對待未來人類：國際法、共同遺傳與世代間衡平》，汪勁等譯，法律出版社2000年版，第120-123頁。愛蒂思·魏伊絲教授認為每一代人類只是整個地球生態系統中的一部分，不是地球的主人也不能以地球所有者自居，所以有權利從前一代人手中以信托的方式繼承自然和文化遺產，然后有義務為未來世代保護自然和文化遺傳，從而使人類共同的遺產代代相傳34同上注，第1-2頁。當代人在利用這些資源并從中獲益，有可能是以犧牲后代人的利益為代價的，由此產生了世代間公平問題。愛蒂思·魏伊絲教授認為世代間公平不僅包括代際公平還應包括代內公平，因此要求富足的社會對貧困的社會予以援助以幫助他們能夠履行自己的保護環境義務。同時，她還批判了保護主義模式的環保方式，即鼓勵維持現狀，什么也不消費，為未來保持全部資源，并使環境的任何方面維持同樣質量水平的極端論調35同上注，第22頁。地球義務主要包含三項義務，簡單說就是保護自然和文化資源多樣性、質量和可獲得性，只有這樣才能保證代間和代內的公平36同上注，第54頁37同上注，第97頁。地球權利主要是指享有地球自然和文化資源的權利37。其認為地球義務對國際社會的每一個成員都有約束力，包括國家、跨國公司、其他組織和個人38同上注，第51頁。地球權利是群體權利，并不是個人擁有的權利，是一代人的權利，區別與主要考慮個人和國家關系的傳統的人權39同上注，第120頁。因此，她建議：(1)國家可以采取國際法庭、地區法庭的形式或者通過國家法律或行政手段行使地球權利；(2)公民和社會組織可以通過設立一個或多個地球權利專員，接受個人和非政府組織投訴并進行調查來行使地球權利；(3)同時政府、非政府組織和個人還可以通過教育本地、國家所有年齡層人群，培養他們的環保意識來行使權利從而保護當今世代和未來世代對地球及其資源的權利40同上注，第114-120頁。

5.2 對環境權的進一步認識

筆者以為魏伊絲教授的上述這些觀點都非常重要。雖然她是用來闡述地球權利的，但上述觀點對加深認識環境權也同樣有效。

首先，在筆者看來，愛蒂思·魏伊絲教授提出的地球權利和義務是更高于我們一般意義上的環境權的權利和義務，是建立在公共信托理念基礎上的，并不拘泥于狹隘的人類中心主義，而是采取了人類與自然平等和諧相處的模式。

其次，魏伊絲教授雖然認為應該把所有國家作為一個與國籍無關的集團，只有這樣才能更好的行使作為集體權利的環境權，但是為了保證代內公平，也不能無視發達國家與發展中國家之間經濟發展的巨大差異，要求他們同時履行同等的義務。首先要保證生存，然后才能談環境。在一個就連本國當代國民的貧困都不能關照的國家里，如何期待它對未來世代予以關照？毫無疑問，一個國家對本國現在和未來所有世代的國民負有義務，但是否對他國未來世代國民負有義務？某國前世代實施的行為使該國下一代受惠而對他國下一代造成損害時，他國能否請求給予賠償或者補償？似乎只有把所有的國家和人類都無差別的視為一個集體，才能更好的解決上述的問題，不會為了國家當代利益而無視他國環境危機。

再次，環境權既然是一種權利，那它肯定不僅僅是義務，不僅僅是禁止我們使用環境資源，維持現狀。環境權絕不要求以犧牲生命權、發展權為代價來保護環境，只是期望建立一種平衡，使保護環境和經濟發展同步進行。作為無數代人類中的一代，當代人當然也有利用開發自然和文化資源的權利，不然就不是權利的主體，而僅僅是權利的“保管人”了。只是針對不同的資源，我們要采取不同的使用方式：對于可再生資源，要采取可持續方式利用和開發，即使用不要超過其更新的速度；對于瀕危動植物，則采取嚴厲的保護措施，盡量維持現狀；同時要利用現有科學技術積極發現替代品或者對現有資源實現更有效的提取和使用41同上注，第54-56頁。

最后，針對環境權目前往往不具有可執行力的問題，可以適當借鑒魏伊絲教授提出的一些具體策略。鑒于環境權的集體性、不可分割性，最好建立一個全球性的相關國際組織，具體包含(1)委員；(2)調查委員會；(3)監控部門；(4)科學技術咨詢機構；(5)教育機構42同上注，第152-156。既然環境權的主體既包含當代人也包含未來世代的人，那么在決策過程中就須要有未來世代利益的代表。因此委員中有一部分要代表未來人的利益，站在他們的立場上制定可執行的國際規則。調查委員會是受理和調查國家、組織和個人的申訴，并可以要求相關國家和個人承擔相關責任。為了更好的實施監控部門的職責，需要建立一個全球性的網絡以監管自然資源的多樣性、質量和文化資源的保護并公開相關數據。科學技術咨詢機構為未來世代提供他們管理資源所需的知識和工具、開發替代資源、增加資源的利用率。最后的教育機構是為了培養所有民族所有年齡段把自己看做地球一員，為未來世代保護地球資源的意識。

另外，為了防止“搭便車”現象的產生，在國際法層面需要確立國家責任。1972年《斯德哥爾摩人類環境宣言》第21條原則規定國家有義務確保在其管轄或控制下的行為不對其他國家或地區的環境造成破壞。許多評論認為它已經成為了國際習慣法43同上注，第92。那么能否認為在國際法層面，國家應該成為履行環境義務的保證人？國家不僅要對國家行為負責并必須采取必要措施確保本國的私人領域也遵守有關的國際規定。比如通過環保法等專門性立法，或者在民法和刑法的法條中加入具體的環保義務并規定相應的民事或刑事懲罰措施并切實實施。也就是說，國家不僅僅只對傳統上國際行為，即國家、國家機關、其他政府機構或代表國家行為的個人的行為負責，還要對國家領域內的個人或私人公司行為負責。困難在于國家的這種保證人責任有多大，也就是說國家在多大程度上要對管轄領域內的私人行為負責。