論我國鄰避設施環境影響評價公眾參與的沖突與協調
——以北京至沈陽鐵路客運專線建設項目為例

(北京師范大學法學院，北京 100875)

1 引 言

鄰避設施，是指對一定區域整體存在某種公共效用、但潛在的負外部性影響卻集中于周邊社區，因而遭到居民反對的設施。環境影響評價是鄰避設施選址或路線規劃過程中的核心環節，也是公眾參與的重要階段，充分而有效的公眾參與將促進公眾與政府的對話和溝通，有助于沖突的化解，增加政府行政決策的科學性、民主性。北京至沈陽鐵路客運專線(以下簡稱“京沈高鐵”)環評爭議是在我國高鐵迅速發展中公眾參與的典型案例，京沈高鐵從第一份環評報告書公示開始，歷經五年時間，報告書經過三次修改才最終獲得環境保護部的審批。在此過程中，京沈高鐵北京段的公眾與項目環評單位、建設單位、審批部門以及相關部門之間的博弈從未間斷。在本案中，公眾參與環境影響評價的法律依據是什么？環評單位調查公眾意見存在哪些瑕疵？沿線公眾以環境權益受到侵犯“粉飾”其他利益訴求是否合理？政府在面對“對抗式”公眾參與時應如何理性應對？政府應如何平衡“公共利益”與“少數人利益”保護之間的關系？京沈高鐵環境影響評價案件在我國公眾參與環評歷史中將書寫濃墨重彩的一筆。

2 京沈高鐵環境影響評價案例概述

京沈高鐵是我國《中長期鐵路網規劃》中“四縱四橫”告訴鐵路重要組成部分。2009年，京沈高鐵建設項目通過國家發改委的項目建議書批復，進入環境影響評價階段。2009年3月，環評單位在環境影響評價公眾參與平臺發布第一次環評公示。2010年12月，環評單位在《中國環境報》上發布第二次公示材料，并在預建鐵路沿線省市進行公眾意見調查，北京地區居民反對率較高。針對北京沿線居民反對率過高的情況，高鐵建設單位、設計單位在兩年時間里對線路方案進行了優化，并再次對北京朝陽區境內沿線居民進行公眾意見調查，結果顯示高鐵建設支持率達94.82%。2012年8月，環評單位在《北京晚報》和《新京報》刊登了環評信息公告，公告后星火站附近居民對北京市區的高鐵選線反映強烈，嚴重質疑第二次公眾意見調查的高支持率。2012年11月，環保部公示京沈高鐵環評報告書簡本，對北京市境內的線路再次進行了梳理與優化，但居民對此并不認可，他們的該觀點是反對京沈高鐵北京段的線路選線。2012年11月至12月，星火站附近小區居民通過微博、博客、QQ群和論壇等新媒體相互聯絡，眾多居民加入維權行列。數百名業主先后到環保部進行申訴、到北京市規劃委同副主任進行會談、舉行名為“曬太陽”的平和理性抗議活動，齊聲高喊“高鐵改線”。2013年8月，環評單位及有關部門公布了京沈高鐵優化方案，并將京沈高鐵始發終到站由“北京站”改為“星火站”。2013年11月，環保部公布了擬批準新建京沈高鐵環境影響報告書的信息。報告書公示后，沿線居民小區對該環評報告仍難以接受，遂繼續向環保部申請召開聽證會。2013年12月2日，環保部首次就環評審批召開行政許可聽證會，京沈高鐵建設項目的利益相關方出席了本次聽證會。2013年12月4日，環保部公布關于京沈高鐵環評報告書的批復，順理成章的是，京沈高鐵項目的可行性研究報告也隨后獲國家發改委批復。2014年3月5日，京沈高鐵遼寧段正式開工建設。京沈高鐵項目投資估算總額高達1245億元，比五年前增加545億元。在沿線公眾堅持不懈的抗爭下，京沈高鐵的建設單位和環評單位多次修改設計方案、優化環保措施、增加環保投入，這場歷經五年的環評風波，終于塵埃落定。

3 京沈高鐵環境影響評價案例分析

3.1 京沈高鐵環評公眾參與存在的問題和沖突

3.1.1公眾“鄰避情結”日趨濃烈，公眾參與的利益訴求多元化

維特斯等認為鄰避情結是一種公眾的情緒性反應，他們將環境價值作為判斷公眾設施是否應當建設的主要標準，而不是基于充分的技術、經濟、管理方面的知識。京沈高鐵環評過程中，沿線居民的公眾參與動機大致可以分為兩類：一是對自身環境權益的訴求、二是對經濟利益的訴求。公眾重點關注的高鐵建設環境問題主要包括噪音、振動、電磁輻射等。然而，目前科學對高鐵經過產生噪音污染、振動困擾、電磁輻射等環境風險無法確認，導致北京段沿線房價受到嚴重影響，公眾的經濟利益受到損害。根據我國《環評法》第十七條“建設項目環評報告書的內容”要求可知，房屋貶值并不屬于“環境影響”的范圍。為了“合法”表達經濟利益訴求，沿線公眾只能將對房價的擔憂以“噪聲、振動、電磁輻射擾民”等方式融入自身環境權益訴求，通過公眾參與將訴求的聲音放大，名正言順地參與到環評過程中來。所以，公眾參與環評的動機不可一概而論，鄰避情結的產生也并非均源自對環境權益的擔憂，不同的公民個體都可以通過公眾參與表達自身的利益訴求，哪怕說理并不充分，也應當允許不同聲音的呈現。

京沈高鐵環評案例中，公眾參與的利益訴求呈現多元化趨勢，主要囿于“只有利益的擁有者才能夠真正體會到利益受到侵害的切膚之痛，因而利益必須由利益的擁有者自己主張”。公眾個體作為關心自身環境權益的自然人，有著自己的價值偏好和利益傾向，這些不同的價值和利益，在整體的維度上，恰好是構成公共利益和公共價值的基礎。在本案中，京沈高鐵的建設將大力推動沿線城市經濟建設和社會效益，而北京段沿線“少數人”卻硬生生地將高鐵建設推遲了五年。政府作為公共利益的天然代表行使決策權，京沈高鐵項目決策過程中必然存在公共利益與少數人利益的博弈。在民主社會中，尊重和保護包括少數人在內的所有公民的權利是民主政治的核心價值。在利益價值追求多元的今天，公共利益并不總是比少數人權利重要，因為先驗性的公共利益并不存在，它往往是在少數人與多數人的利益衡量中所產生的。如何保障少數人的利益訴求得到充分表達，才是尊重和保護少數人權利的重要路徑。

3.1.2環評公眾參與有效性不足，公眾意見調查存在瑕疵

在本案中，前兩個階段的環評公眾參與過程都表現出嚴重的瑕疵，由此引發公眾的強烈不滿，導致鄰避事件的升級。首先，環評報告公示不符合便利原則。環評單位將環評報告公示于公眾不熟悉的平臺，第一次公示于“環境影響評價公眾參與平臺”，第二次公示于《中國環境報》。根據《環境影響評價公眾參與暫行辦法》可知，建設單位或環評單位可以選擇一種多種方式發布信息公告，包括在建設項目所在地的公共媒體上發布公告、免費發放包含公告信息的印刷品、其他便利公眾知情的信息公告方式。而京沈高鐵環評單位并未直接將相關信息發布在公眾容易瀏覽的場所，如小區公告欄、電子屏、公共紙媒等，信息公開渠道存在問題，有故意避開公眾參與的嫌疑。當然，這也是我國環評公眾參與的突出問題之一。因此，前兩次環評公示中只有某個小區的數名居民對京沈高鐵建設表示抗議，而其他公眾則對建設信息基本不知情，環評公示有違公眾參與的便利原則。

其次，第二次環評公眾意見調查漏洞百出。通常而言，環境影響評價是否有實效很大程度上取決于公眾是否成功參與，最有可能受所建項目影響者的意見應當對環境影響評價最具有影響力，因為他們比其他人更能提供可能產生的不良影響的性質和程度方面的信息。然而，第二次公眾意見調查存在各方面的瑕疵：第一，執行調查人員未清楚交待調查背景；第二，調查問題避重就輕，提問不統一；第三，調查規避核心公眾群，忽視被調查者的年齡、職業、性別等因素；第四，調查不符合核心公眾代表的基本數量要求；第五，調查時間短，調查程序不合法；第六，調查存在剝奪公眾參與權利的現象。由此，環評單位得出了京沈高鐵北京段第二次公眾調查支持率達94.8%，“虛高”的支持率直接引發了公眾與政府、環評單位、建設單位之間的沖突，公眾不斷質疑環評報告，采取上訪、信訪、“散步”等非正式參與方式表達訴求，形成持續性的鄰避運動。

3.2 京沈高鐵環評公眾參與矛盾的協調和化解

3.2.1政府部門理性對話公眾，公眾參與方式基本得以保障

正是這場持續性的對抗式溝通，導致了相關政府部門與公眾的直接對話。2012年8月，星火站附近居民對京沈高鐵項目北京段選線問題反映強烈，前往國家發改委、北京市規劃委、北京市環保局、籌備組、鐵道第三勘察設計院等部門信訪和上訪。2012年9月，環保部便以關于轉送《關于北京市部分群眾對擬建京沈客運專線項目投訴情況專報》的函，要求建設單位高度重視，并開展有關反對意見公眾的座談會。2012年10月，建設單位組織了星火站附近反對意見較為強烈的小區公眾代表召開座談會，認真聽取了代表對北京段線路選線的意見，公眾意見主要包括：強烈反對高鐵經過小區，認為鐵路需要建設，但不要穿越城區，經濟需要發展但決不能以犧牲人民的健康和幸福為代價。若必須修建的話，也希望星火站站位在既有站中心原址改建或向北移動。2012年11月21日，五十多位公眾代表到環保部進行申訴，表達對環評報告“虛高”支持率的不滿，環保部環評司相關負責人聽取了他們的意見。2012年11月29日，數百名公眾聚集到北京市規劃委門前呼喊“領導下來”，北京市規劃委副主任友好地與公眾代表進行了長達兩小時的會談，并面對媒體和公眾表示：“京沈高鐵相關方案，一個月之內一定給予明確答復，不通過環評絕不開工。” 2013年12月2日，不少公眾仍然對多次優化的京沈高鐵設計方案不滿，環保部認為有必要針對有關環境問題進一步公開與公眾進行直接交流。因此，首次組織召開了就環評審批的行政許可聽證會。讓公眾代表進一步表達訴求，反映意見。

我國公眾參與的基本形式包括問卷調查、咨詢專家意見、座談會、論證會和聽證會等。從本案中可以看出，針對不同的環評階段公眾參與的形式均有所不同。此外，有關政府部門在面對公眾強烈的鄰避情結時，保持理性、友好的態度傾聽公眾意見，并及時作出承諾考慮建設方案，這種積極的意見反饋有助于平息公眾的激動情緒，緩和矛盾與沖突。相關政府部門面對公眾參與的處理態度，由排斥環境風險溝通到理性溝通，雖然還沒有走向主動溝通，但已然能看見政府決策逐漸走向科學化、民主化、透明化。最具意義的是，環保部對京沈高鐵環評工作高度重視，進一步召開聽證會。聽證會是最正式、最嚴格的公眾參與方法，公眾的意見在聽證會中更容易被多方傾聽，辯論更加激烈、理性。因此，本案中公眾參與的形式比較豐富，政府對待公眾參與的態度有所進步，公眾的參與渠道基本得到保障。

3.2.2政府部門認真對待公眾參與，積極采取措施優化高鐵路線

公眾參與是現代民主的重要形式，按照科恩的觀點，衡量民主的尺度有三個方面：民主的廣度、民主的深度與民主的范圍。民主的尺度也是測量公眾參與的尺度。公眾參與的深度與范圍，是由參與的充分性和實際參與決定問題的多少及重要程度來決定的。在京沈高鐵環評案中，公眾參與的形式基本得到保障，但公眾參與的效果如何呢？根據案情可知，第一次環評公示由于公眾的反對而未通過，第二次環評公示后進行的第一次公眾參與調查因北京段沿線公眾反對率較高也未通過，逼迫高鐵建設單位、設計單位對線路方案、環保措施進行了優化：設置框架式聲屏障、限速處理、星火站位置偏移、保留小區綠地等。第二次公眾參與調查因被反映作假引發相關政府部門高度重視，環評報告書簡本中再次對北京市境內線路方案和環保措施再次進行梳理和優化：將“半包隔聲屏”改為“全包隔聲屏”、居民區禁止鳴笛等。面對公眾強烈的質疑和不滿，北京市規劃委再次就京沈高鐵星火站至五環路段工程設計優化方案進行了公示，對受影響的住宅進行拆遷或功能置換，采用無縫線路、有砟軌道等，最重要的是，取消北京站，改星火站為始發終到站。除此之外，北京市規劃委針對收集到的公眾反饋意見，按照《環境影響評價公眾參與暫行辦法》第十七條的規定，分別附具了采納或不采納的說明，并列出了相應的理由。第四次公示的環評報告書顯示，就京沈高鐵北京段存在的11處環境敏感點解決方式是，設置聲屏障、安裝隔聲窗、預留有線電視入網補償經費等，讓工頻電場、工頻磁感應強度均滿足相應標準要求。

可以看出，政府部門、建設單位、環評單位充分對待公眾利益訴求，慎重衡量少數人利益和公共利益的沖突，不斷調整和優化高鐵設計路線，滿足部分公眾訴求。公眾參與政策過程之目的，就是要影響公共政策的決定。民主政治是民意政治，政策制定者必須敞開心胸，讓民眾能夠在政策制定過程中暢所欲言；但民主政治更是責任政治，政策制定為其所制定的政策負責，公眾則應為其所為之言論，負起道義上的責任。

4 京沈高鐵環境影響評價案例啟示

4.1 信息公開是公眾參與環評的前提

知情權、參與權和監督權是公眾在環境保護中享有的主要權利，其中知情權是公眾參與環境影響評價的前提和基礎。知情權是從公眾的角度而言，但是公眾知情權的實現依賴于政府信息的公開。如果沒有政府信息的公開，公眾的知情權便無從談起。因此可認為，信息是否公開是衡量一個社會是否是民主社會的一個標準和條件，也是衡量這個社會是否具有真正的公眾參與的尺度。環評公眾參與中的信息公開應當注意兩方面內容；一是保證信息公開的及時性、準確性、全面性；二是保障信息公開的便利性。鄰避設施的建設對周圍環境、公眾都有較大的影響，因此要確保受項目直接影響的公眾能夠對擬建設施有充分的了解。因為只有知情后才能形成主觀判斷，表達訴求。環境信息應當被公開，而且還要以全面的方式公開，公開一部分或選擇性公開都不是實質性公開，都侵犯了公眾的知情權。此外，信息公開的便利性也應當被強調。我國許多環評信息公示都存在規避公眾參與的嫌疑，主要原因在于公示地點不利于公眾方便地知曉。環評信息公開應通過政府網站、公報、新聞發布會以及報刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式進行，更貼近公眾生活的公開方式可能更容易達到知情的效果，比如小區公告欄、電子屏、公寓門口、車庫門口、政府官方微博等平臺，確保公眾能及時了解鄰避設施建設的環評進展，進而發揮監督作用。全面而有效的環評信息公開，是公眾充分參與的先決條件。

4.2 完善環評公眾參與方式保障參與有效性

在法律方面，我國規定的環評公眾參與方式豐富，賦予公眾在自環評委托，簽訂環評合同時起便可介入環評程序的權利。然而，不同的環評公眾參與方式均有其屬性特征，因此在適用方面應區別對待。雖然《環境影響評價公眾參與暫行辦法》第十二條規定了公眾參與的形式，但卻沒有規定何種情形下應適用何種方式調查公眾意見，這就給環評單位或建設單位留下了很大的操作空間。一般而言，要保障公眾參與的廣泛有效，應當針對不同環境問題的項目，采用不同的參與方式。比如可以規定將發放問卷作為公眾意見調查的基本和必須的方式，而針對反對比例較高的項目，可以再增加座談會、論證會或聽證會，針對項目影響范圍大、環境問題多、社會意義大的情況，應分階段、分情況采用多種公眾參與方式，以便全面征求公眾意見，達成決策共識。

4.3 政府應轉變管理理念加強環境風險溝通

解決該問題的關鍵則在于政府的管理理念需要轉變。首先，政府應承認環境風險溝通中利益博弈的存在。盡管在鄰避設施規劃過程中的公眾參與對政府而言是不小的挑戰，但是從長遠來看具有未雨綢繆的前瞻性，也正是新型公共服務中所提倡的“花錢的目的是省錢”。其次，政府應主動保障公眾知情權，健全利益表達機制。公眾之所以面對環境風險表現出抵制情緒，很多情況下源于對鄰避設施的不了解，他們掌握的社會資源和知識都不夠充分，并且經常受到強勢群體的侵害。主動提供全面、及時、準確的環境風險信息，健全合理利益訴求表達機制，使得政府和公眾進行直接對話，對于化解二者之間的矛盾有著重要作用。

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