行政機關用人制度改革的必然趨勢
——《行政公務員全員聘任制改革研究》評介

王 芳

（淮北師范大學 政法學院，安徽 淮北 235000）

行政機關的公務員職務一向被認為是鐵飯碗，可謂“旱澇保收”。但由人民出版社出版的王春業教授的新作《行政公務員全員聘任制改革研究》一書卻大膽提出了這樣的設想，即在行政機關對公務員實行全員聘任制改革。這個設想的提出也契合了當下行政機關改革的發展新趨勢。

該書共分為緒論部分和八章。在緒論部分，作者對相關概念進行了清晰地界定，并對為何只選擇行政公務員而沒有把所有的公務員作為研究對象的原因做了說明。在第一章作者論證了行政機關公務員人事制度呈現出一種從身份制到全員聘任制的改革趨勢。在此基礎上，作者在第二、第三章分別從理論基礎和實踐需求的角度，論證了行政公務員全員聘任制改革的必要性與可能性。然而，在我國推行行政公務員全員聘任制改革并非易事，還存在著不少障礙，為此，作者在第四章分析了行政公務員全員聘任制改革可能遭遇的主要問題，其中包括：“官本位”意識的障礙，政治體制改革的滯后，相關制度不配套等。公務員人事制度改革并非我國獨創，在國外有著比較成熟的經驗，因此，作者在第五章對國（境）外行政公務員聘任機制進行了有益地借鑒，從中獲得值得借鑒和學習的經驗。行政機關公務員全員聘任制改革可謂千頭萬緒，應從何處入手呢？作者在第六章提出，以完善聘任合同作為全員聘任制改革的突破口。為實現行政公務員全員聘任制，還必須做好相關的配套工作，作者在第七、第八章論證了配套工作，包括科學的職位分類、公正的績效考核、建立與社會并軌的行政公務員保險制度、建立暢通的行政公務員爭議解決機制、建立和完善行政公務員再就業制度等。

一、該書的創新之處

1.提出在行政機關里實行全員聘任制改革的大膽設想。行政機關的公務員能否實行聘任制？這在《公務員法》中已經有了答案，并在一些地方進行了試點，獲得了較好效果。那么，行政機關公務員能否實行全員聘任制？就這個問題，王春業教授大膽提出設想。當然，這種設想的提出，不是空穴來風，是有其依據的。這里具有其理論基礎，也有其現實背景，還有部分地區的試點經驗。實際上，全員聘任制改革的設想在我國的國有企業已經成為現實。想當年，國有企業相當部分的職工也被稱為“國家干部”，端著“鐵飯碗”，吃著“大鍋飯”。但隨著社會主義市場經濟的發展和現代企業制度的建立，企業人員由國家干部身份變為企業職工，與企業簽訂了勞動合同，實行有期限的聘任制度，由此打破了“鐵飯碗”，建立了靈活多樣的用人制度，極大地調動了企業職工的主動性、積極性和創造性，激發了企業活力，提高了企業效益。而在行政機關，提出全員聘任的設想，其實現也會是遲早的問題。而王春業教授憑著敏銳的學術洞察力，提出了全員聘任制在行政機關實行的設想，必將對我國行政機關的人事制度改革起著推動作用。

2.對公務員與行政機關之間作為勞動關系的理論進行了充分論證。在行政法領域里，長期以來，特別權力關系一直占據著主導地位。我國行政法學界雖然沒有明確提出特別權力關系理論，但“內部行政行為”理論實際上與特別權力關系理論具有異曲同工的作用，特別強調行政機關公職人員的公務身份有別于其他職業身份的特點。與特別權力關系相對應的是，行政機關用人制度是僵化的、具有身份色彩的終身制、永業制。王春業教授則認為，隨著市場經濟的發展，人們對公務員與行政機關之間關系的性質要進行重新認識，行政機關公務員雖然屬于國家公職人員，但其與行政機關之間的公職關系實際上也是一種勞動關系，即公務員也是勞動者，其提供勞務，取得相應報酬。與普通勞動者相比，公務員僅是從事的職業性質不同而已，公務員為行政機關工作，其雇主較為特殊，但除此之外，兩者都有類似的經濟訴求，提供勞動力都是換取薪俸以維持生計，以謀生為目的。這種工作關系與企業的勞動者并沒有特別的不同。公務員與行政機關之間勞動關系的定位，為在公務員行列推行更加靈活的人事制度改革提供理論基礎，為行政機關實現全員聘任制改革提供理論依據。[1]

3.從法律的角度進行了研究。在該書中，作者從公務員法的文本著手，對該法中有關公務員聘任制的條款進行分析，指出其不足之處，并提出將其改革后使之成為行政機關所有公務員的任用形式而不是補充形式。在理論依據中，作者從勞動合同關系的法律角度，分析了公務員與行政機關的關系由特別權力關系到一種勞動關系的轉變趨勢，揭示了公務員與行政機關關系的法律性。在全員聘任制改革突破口的論證中，作者又從具有法律約束力的聘任合同開始，并對完善聘任合同的相關條款提出了文本建議。此外，該書中還涉及到行政公務員的職位分類、績效考核，行政公務員的保險制度、爭議解決機制等，無不體現出對其進行法制化的期望。為此，第六屆全國十大杰出青年法學家、東南大學法學院院長周佑勇教授在為該書寫的序中這樣評價道：“總之，春業教授的這部著作，無疑是國內第一本從法律的視角系統，深入探討行政機關公務員全員聘任制改革的力作。期待他能夠持續關注、研究并深入推動這項制度在我國的踐行。”這不僅是對王春業教授的肯定，也是對該專著的肯定。

二、該書的現實價值

十八大提出了行政體制改革的目標，強調必須轉變政府職能，深化行政體制改革，增強政府公信力和執行力，建設法治政府和服務型政府。然而，要確保行政體制的目標得以順利實施，不僅要轉變政府職能、進一步簡政放權、取消不必要的行政審批，而且行政機關的人事改革也勢在必行，因為，行政機關的高效與否，人是基本的，也是最重要的，“人是行政之本，人力資源是政府能力中的前提性因素，也是主導性因素。……它直接影響政府能力的其他因素效能的發揮。”[2]而如何不斷提高行政機關公務員的素質、如何充分調動人的積極性則非常重要。目前行政機關的公務員還存在終身制的特點。一旦進入行政機關，只要沒有出現違法犯罪現象，公務員便可以在行政機關干到退休，就意味著進了保險箱，端了“金飯碗”，可以旱澇保收并且平步青云，而絲毫不擔心會被退出公務員隊伍，不擔心失業，這也是當下我國公務員考試競爭非常激烈的一個重要誘因。[3]20“終身制”身份不適應形勢發展的需要，不利于激發行政公務員的創造力和工作活力，不利于調動公務員的積極性，不利于優秀人才的脫穎而出，不利于提高行政效率，對正在和即將進行的行政體制改革也會產生不利的影響。而王春業教授的這本專著，從理論的整成到試點經驗的總結、從境外經驗的歸納與借鑒到具體改革方案的設計、從公務員全員聘任制的本身到與全員聘任制相關的保險、醫療等配套制度的改革等，都提出了較為完整的設計，這在一定程度上契合了當下行政體制改革的趨勢，對十八大和十八屆三中全會提出行政體制改革的目標的實現，具有一定的理論參考價值。

[1]王春業.從特別權力關系到勞動關系——行政公務員全員聘任制改革的理論證成[J].學術論壇，2013(6)．

[2]汪永成.政府能力的結構分析[J].政治學研究，2004(2)．

[3]王春業.行政公務員全員聘任制改革研究[M].北京：人民出版社，2013.