太原市中心城區(qū)XD-11片區(qū)控規(guī)編制的幾點思考

程思遠

(太原市城市規(guī)劃設計研究院，山西太原 030000)

0 引言

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對于控規(guī)的編制組織、審批與修改程序更加嚴格，大大加強了控規(guī)的嚴肅性。由于城市的發(fā)展存在諸多不確定的因素，同時控規(guī)編制本身也存在一定的問題，修改控規(guī)幾乎不可避免，但《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》明確規(guī)定，控規(guī)的編制與修改必須經(jīng)市政府審批，規(guī)劃行政的程序更加復雜，無形中制約了城市的發(fā)展。基于此，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》對控規(guī)的編制提出了更高的要求，如何編制一個相對科學、相對靈活的控規(guī)，成為城鄉(xiāng)規(guī)劃工作者必須要完成的一項重要任務。

1 概述

1．1 太原市控規(guī)編制體系概述

從2010年開始，太原市在全市范圍內(nèi)啟動了新一輪的控規(guī)編制工作，目前已經(jīng)完成了中心城區(qū)控規(guī)全覆蓋。與目前國內(nèi)眾多城市控規(guī)編制實踐相似，太原市控規(guī)編制采用“分層編制，分級控制”的技術路線，將控規(guī)分為片區(qū)控規(guī)與街區(qū)建設準則兩個編制層次。片區(qū)控規(guī)層面主要落實上位規(guī)劃，強化總量，控制“五線”與“公共設施”“基礎設施”“安全設施”三大公益性設施。街區(qū)建設準則層面控制街區(qū)地塊的規(guī)定性內(nèi)容(地塊用地性質(zhì)、建筑密度、容積率、建筑高度)，作為規(guī)劃設施和管理的技術依據(jù)。分級控制主要是根據(jù)控制設施的不同類型，采用“實線控制、虛線控制、指標控制、點位控制”四種不同級別的控制方式，更靈活的滿足控制要求。

1．2 XD-11片區(qū)概況

XD-11片區(qū)為本輪太原市中心城區(qū)控規(guī)全覆蓋39個片區(qū)中的一個。規(guī)劃區(qū)位于太原市南部區(qū)域。隨著山西省建設國家資源型經(jīng)濟轉型綜合配套改革試驗區(qū)的推進，省委省政府在全省提出“轉型跨越發(fā)展”的指導方針。太原市率先轉型，重點打造太原市南部區(qū)域，建設一流省會城市，帶動全省發(fā)展。本片區(qū)處于太原市南部區(qū)域的核心區(qū)，是市委市政府確定以總部基地為核心的面向未來的中央商務區(qū)，是塑造山西省一流省會城市的重要空間載體。基于此特殊的背景，太原市政府就該地區(qū)的發(fā)展，征詢過國內(nèi)外眾多專家的意見，并組織編制過一系列不同層次的各類專項規(guī)劃，就南部區(qū)域的空間結構、綜合交通、綠脈水網(wǎng)、文化景觀等眾多內(nèi)容進行了深入研究。各類專項規(guī)劃為XD-11片區(qū)控規(guī)的編制提供了扎實的基礎。

2 編制規(guī)劃應當重點關注的幾個要素

XD-11片區(qū)屬于城市新區(qū)，編制規(guī)劃相對于城市建成區(qū)有著不同的特點，本文就片區(qū)編制實踐中遇到的一些問題進行了總結研究，提出幾個片區(qū)編制過程中應當重點關注的要素。

2．1 深入研究區(qū)域發(fā)展定位

由于新區(qū)的建設與城市的發(fā)展背景有著密不可分的關系，新區(qū)的建設往往始于特定的歷史機遇期。在新區(qū)的控規(guī)編制過程中，前期的區(qū)域發(fā)展研究應當區(qū)別于建成區(qū)，給予更高的關注。

建成區(qū)往往受制于現(xiàn)狀條件，控規(guī)編制更多的任務在于指導城市更新，控制建成區(qū)無序發(fā)展，關注點更為細膩，重在維持城市更新與既有城市格局的和諧。

新區(qū)處于城市中心城區(qū)外圍，有著塑造獨特城市格局的先天條件。區(qū)域的發(fā)展定位，城市的格局塑造有眾多不同的發(fā)展方向。如果不進行充分的專題研究，往往無法有效的預測城市未來的發(fā)展趨勢，草率的啟動控規(guī)的編制，控規(guī)對于城市建設的指導意義將大打折扣。XD-11片區(qū)在控規(guī)編制之前就區(qū)域發(fā)展定位進行過各類專項研究，編制了各類專題規(guī)劃，并廣泛征詢了來自不同領域的意見和建議。基于充分的發(fā)展條件研究，在確定了相對合理的發(fā)展定位后，再啟動控規(guī)的編制工作，才能夠保證控規(guī)編制的相對科學，不會出現(xiàn)后期較大規(guī)模的修改。

2．2 充分適應政府政策

控制性詳細規(guī)劃是指導城市建設的直接依據(jù)，如何能夠與其他政府政策有機結合，也是編制控制性詳細規(guī)劃應當重點關注的要素。以XD-11片區(qū)為例，片區(qū)范圍內(nèi)的土地幾乎全部為農(nóng)村集體土地，未來該區(qū)域的城市發(fā)展，唯有通過城中村改造實現(xiàn)土地整合一條途徑。太原市現(xiàn)行的城中村改造政策簡稱為“133政策”，即:在村莊自有集體土地范圍內(nèi)劃定人均133 m2的建設用地進行城中村改造，剩余土地政府收儲。該政策的核心要素在于城中村安置用地的劃定以就近為原則。城市建設能否按照規(guī)劃實施，土地權屬成為首要的制約因素。鑒于該政策在太原市的實施實踐，短期內(nèi)變更的可能性較低，這也客觀要求XD-11片區(qū)控制性詳細規(guī)劃的制定應當盡量與城中村改造政策相適應。由于片區(qū)位于城市中心區(qū)外圍，區(qū)域村莊不具備改造的客觀動力，片區(qū)控規(guī)的編制無法準確的給予城中村改造預留足夠的彈性。該片區(qū)的控規(guī)編制面臨兩難的處境，這也客觀導致片區(qū)控規(guī)在編制上不可回避的具有階段性特征。

2．3 相對合理確定控制指標

控規(guī)的成果很大一部分反映在指標體系上，控規(guī)的控制指標僅僅反映了開發(fā)強度，如果對于重點地段，通過城市設計來管控城市風貌，對避免城市無序建設是至關重要的。如何合理確定控規(guī)指標，目前，國內(nèi)普遍通行的做法是通過城市設計來測算。

XD-11片區(qū)處于汾東商務區(qū)，在片區(qū)控規(guī)編制過程中，針對汾東商務區(qū)的核心地段，控規(guī)編制與城市設計同步啟動，同時開展編制工作。針對城市設計，為未來城市空間的塑造提供不同的參考，大家通過比選，最終確定一種合理的城市空間格局，進而納入控規(guī)。這樣就為控規(guī)控制指標提供了一個相對科學的依據(jù)。

2．4 控制方式注重可操作性

XD-11片區(qū)在控規(guī)編制過程中力求規(guī)劃控制的合理性與可操作性。控制方式采用彈性與剛性控制相結合。在各類設施的控制中，根據(jù)不同設施的特點，采用不同的管控方式，這樣既靈活又符合實際，具有較強的可操作性。諸如:在商業(yè)用地和居住用地兩大主要功能的地塊控制中，通過設立混合用地，設定階梯性的兼容比例的方式來滿足不同地段的土地使用的控制要求。對于居住區(qū)級的各類公共設施，不作分散用地控制，以鄰里中心的模式集中預留用地，增加后期投資建設的彈性空間，為后期的建設、管理提供多元化的選擇。

3 對于規(guī)劃管理的幾點體會

3．1 規(guī)劃組織模式探索

XD-11片區(qū)控規(guī)編制有著特殊的發(fā)展背景，在片區(qū)控規(guī)編制之初，市委市政府已經(jīng)確定重點發(fā)展汾東商務區(qū)的方針政策。市政府成立了汾東商務區(qū)指揮部，組織市規(guī)劃局牽頭，委托國內(nèi)外知名設計單位對區(qū)域發(fā)展進行過深入研究。所以，XD-11片區(qū)控規(guī)的組織模式為“規(guī)劃院+規(guī)劃局+指揮部”，做到了“設計者—管理者—建設實施者”三方思想的統(tǒng)一，這樣就能夠?qū)⒁?guī)劃做到“實處”，真正在后續(xù)管理、建設中發(fā)揮指導作用。

3．2 編制與管理相適應

XD-11片區(qū)規(guī)劃在編制過程中，與眾多片區(qū)一致，采取分層編制、分類控制的原則，為后期的實際管理工作預留了很大的彈性空間。這樣的管控方式無疑在規(guī)劃層面是很大的進步，與此同時，對于規(guī)劃管理也提出了更高的要求。諸如，對于與每個居民切身相關的居住區(qū)級公共設施，目前尚沒有一套完備的制度保障使其真正能夠按照規(guī)劃落實。基于此，控規(guī)編制的實踐也反映出了本應與之相適應的管理水平的不足。

3．3 真正體現(xiàn)公眾參與

XD-11片區(qū)規(guī)劃在編制過程中，廣泛征求過文物、水利、環(huán)保等等諸多部門的意見，并采納了大量專家學者提過的寶貴建議，公眾參與度不可謂不高。但是對于基層百姓的利益訴求未能充分關注，這樣必然對于后期規(guī)劃的實施留有一定的隱患，駐地居民是否愿意配合規(guī)劃的實施也是規(guī)劃能否落實的關鍵。只有真正關注到了涉及切身利益的各方利益團體，公眾參與才能真正體現(xiàn)。

4 結語

控制性詳細規(guī)劃的編制和管理工作，目前各地都在進行不同的嘗試和探索。控制性詳細規(guī)劃的編制涉及社會各方面的因素，社會發(fā)展的新態(tài)勢、行業(yè)發(fā)展的新變化，都對其有著極大的挑戰(zhàn)。本文結合XD-11片區(qū)的編制實踐，就控規(guī)編制與管理過程中的優(yōu)點與不足之處進行了總結，以供大家指正。

［1］何世茂，何 流，張為真．面向管理、建設的控制性詳細規(guī)劃編制——以南京河西南部地區(qū)為例［A］．規(guī)劃創(chuàng)新:2010中國城市規(guī)劃年會論文集［C］．2010:1866-1872．

［2］洪亮平，陶文鑄．關于控制性詳細規(guī)劃編制的探索與思考——基于城鄉(xiāng)規(guī)劃法的視角［J］．城市問題，2010(6):12-16．