論四川地質災害防治專項資金管理中的問題

羅曉靈

（四川省地質環境監測總站，成都 610081）

地質災害防治專項資金是指從財政預算支出，以及從省級探礦權采礦權價款、礦產資源補償費中安排，專項用于因自然因素引發危害公共安全的特大型、大型地質災害的防治，主要范圍包括地質災害預防監測、地質災害防治項目工程治理、地質災害應急搶險等。它具有兩大特征：一是必須對人民生命財產安全構成危害，二是必須與地質作用有關，二者缺一不可。地質災害防治專項按性質分為建設性專項和行政事業性專項。均屬各類政府性基金、政府財政補助等支出。

1 地質災害級別及防治專項資金的管理

1.1 大型和特大型地質災害

《地質災害防治條例》規定：因災死亡30人以上或者直接經濟損失1000萬元以上；威脅人員超過1000人以上；潛在經濟損失超過1億元的，屬特大型地質災害；而因災死亡10人以上，30人以下，或者直接經濟損失500萬元以上，1000萬元以下，威脅人員100～1000人以上，潛在經濟損失5000萬～1億元的，屬大型地質災害。

1.2 地質災害防治專項資金管理現狀

1）投入現狀：1999年國土地質大調查專項的啟動，地質災害預警專項調查經費開始投入。隨著國務院《地質災害防治條例》（2003年國務院令第394號）的頒布與實施，為了防治，避免和減輕地質災害造成的損失，維護人民生命和財產安全，促進經濟和社會的可持續發展，各級政府逐年都加大了對地質災害防治專項資金的投入。

四川地跨青藏高原、云貴高原、橫斷山脈、秦巴山地、四川盆地等幾大地貌單元，地形復雜多樣，地質災害頻發。截止2010年，中央共投入我省地質災害預警專項經費總額3312萬元（大調查經費）；我省每年投入1個億的資金，作為地質災害治理經費； 2008年“5.12”汶川特大地震發生后，中央及省本級投入地質災害防治專項資金數量大，管理難度也隨之增大。四川省財政廳、省國土資源廳聯合下發了《四川省地震災區重大地質災害防治工程項目資金管理暫行辦法》（川財投[2009]29號）、《關于四川省地震災區重大地質災害防治工程項目資金管理暫行辦法有關事項的補充通知》（川財投[2009]65號），同年8月財政部、國土資源部“關于印發《特大型地質災害防治專項資金管理暫行辦法》的通知”，指導地質災害防治專項資金的管理，替代了此前的有關文件。

2）管理程序：省國土資源廳安排項目承擔單位開展野外蹋勘工作—項目承擔單位申報項目—省國土資源廳組織技術專家對項目設計進行審查（或比選、或公開招投標）—省國土資源廳召開廳務會議對經過專家審查后的申請項目統一研究（網上公示中標單位）—上報省財政廳審查—省財政廳下達批復預算—資金按財政集中支付管理程序撥付項目承擔單位（或指定賬戶統一撥付）—項目承擔單位負責項目實施并組織項目會計核算—項目承擔單位提交項目成果—省國土資源廳組織技術專家對項目成果進行審查—項目承擔單位按專家意見修改后按技術規范要求修改后進行成果歸檔—接受省國土資源廳及財政廳、審計廳專項資金檢查或審計—省國土資源廳或財政廳組織績效考評。

2 地質災害防治專項資金管理中存在的主要問題

2.1 重分配輕管理

在《地質災害專項資金管理辦法》上，主要規范了項目申報及項目資金分配,而缺少與專項資金管理辦法相適宜的財務核算及資金使用的相關規定。各單位在專項資金管理中控制意識薄弱，許多單位把專項資金的財務管理只是賦予會計核算、資金支付等簡單的服務性工作, 把財務管理完全游離于業務管理之外。財務部門對專項資金的支出無有效的控制和監督手段, 各項費用基本上是實報實銷,專項資金使用是否合理和專項資金的效益是符合預期等沒有給予足夠的重視，甚至不予過問, 嚴重弱化了財務控制意識,造成了財務管理在專項工作中始終處于盲從地位, 無法發揮監督、控制職能。

如:地質調查項目有一套較為完整的管理制度，它從項目的立項、生產組織、成果資料匯交、經費使用情況總結報告的驗收等，它把項目管理與財務管理有機的聯系在一起，而在實際項目的立項、生產組織、成果上報及財務管理上，各項目偏重項目立項管理及成果管理，忽視項目財務管理。以預警調查為例：2001年中地環（2001）43號文對鄰水縣等11個縣市地災調查與區劃作為一個項目下達至四川省地質環境監測總站（以下簡稱總站），批復預算220萬元，四川省國土資源廳作為總站的上級主管部門，對項目極為重視，為保證項目進度及工程質量，省廳以川國土資發（2001）176號文分成11個子項目下達給6個單位，即 4個地勘單位和成都理工大學，省地環總站，各子項目經費20萬元，總站按要求下撥項目經費至項目具體承擔單位，各單位開據行政事業性收據在該項目中列外協費。各子項目早已提交了地質成果，而項目經費使用情況總結報告因缺資料匯交回執單（電子文檔）無人問津，一拖多年，不利專項經費管理。再則，分散下達多個承擔單位，其性質不一，所執行財會制度不同，增大了財務管理的難度，要按現行國調辦理項目經費使用情況總結報告存在客觀困難。

2.2 預算編制缺乏科學性，批復約束力不強

1)預算編制標準及編制辦法缺失,項目申請立項編制預算時,借用相關預算標準及編制要求,不能客觀準確反映具體地質災害防治項目的特點,出現預算標準不能全覆蓋地質災害相關工作手段 ,存在漏項和重復預算兩方面的問題。如地質災害勘查項目設計預算按國家發展計劃委員會、建設部《工程勘察設計收費標準（2002）修訂本》中“巖土工程勘察”標準進行編制，而地質災害勘查設計項目中1:5萬比例尺等工程地質測繪無費用標準；地質災害防治施工及施工圖設計項目概、預算依據中華人民共和國水利部總[2002]116號文頒發的《水利工程設計概（估）算編制規定》、《水利建筑工程概算定額》、《水利工程施工機械臺時費定額》組織編制,而水利工程主要由樞紐工程（水庫、水電站等）和引水、河道工程部份組成；地質災害基礎調查評價，按中國地調局地質大調查《關于印發中國地質調查局地質調查項目設計預算標準》編制；地質災應急搶險及預警預報項目按我省財政項目管理等。

2）主觀上項目承擔單位預算編制水平參差不齊。有的單位內部部門協調好，注重預算編制質量，項目立項時技術部門與經濟管理部門溝通好，且預算編制人員對單位所從事的主業生產流程熟悉，預算編制水平較高。國有的單位生產組織和預算兩張皮,主要表現在單位領導思想意識方面，重項目技術方案及是否能夠把項目資金引進來，只要能把項目拿下來，生產組織方式是可以改變的，有的單位預算編制人員對項目生產流程、生產組織方式、工程技術手段無基本常識，有的單位預算直接由技術人員按項目工程手段編制，根本不管項目預算有何要求，認為這才是理所當然申報資金形式。

3）財政預算批復存在隨意性。由于缺乏明確的核定標準,對于申報項目預算資金超過控制額的項目，財政預算批復時往往采用“ 一刀切” 的方法來平衡預算,導致某些按實際申報預算的單位得不到充足的資金,致使工作難以開展,同時也使的項目單位為避免預算被削減虛高預算編制,助長超額申報預算現象。

2.3 項目資金到位及時性差

在現行財政體制條件下, 由于申請和審批的時間安排不盡合理, 幾乎所有行政事業單位都是在次年的三四月份才獲得財政批復的專項資金,而地質災害專項資金常年主要在待分配資金中落實,項目資金下達到單位更是接近下半年甚至年終，項目承擔單位墊資現象普遍且增量項目預算資金大，顯示出項目承擔單位對年度工作缺乏客觀預期。

撥款進度與項目實施進度的不一致, 不僅影響了工作進度和質量, 而且影響了財務對資金的有序管理, 甚至給項目承擔單位導致資金管理失控。比如震后地質災害勘查資金,投入資金量大,承擔單位眾多,項目任務重,時間緊,按照《四川省地震災區重大地質災害防治工程項目資金管理暫行辦法》規定,實行預撥制,項目工作在按規定時間內全面完工,而項目資金至今滯留財政,項目資金保障不到位,給項目承擔單位帶來了資金和項目核算管理困難。再如：我站主要承擔全省地質災害調查、應急搶險、監測、評價及開展地質災害預測預報等地質災害應急搶險專項，且屬財政零余額賬戶，預算批復與項目開展不一致，項目資金保障嚴重滯后，對于突發性地質災害專項資金的保障，往往是拆了西墻補東墻， 2008年 “5.12”汶川特大地震發生后，省政府、省廳立急成立了 6個汛期地質災害督導組，奔赴地震重災區，我站為組長單位，其他成員由四川省各大地勘局派出，動員會上，省廳業務部門領導要求各組不能給基層國土部門增添負擔，經費由總站先支付，我們財務工作必須服從大局，一方面要保障重大項目資金使用，加一方面積極向上級申報項目，當年經費未下達。我站將大調查專項資金墊付于該項目，最終只好采用預提費用列支項目成本，這不僅違背了大調查專項資金核算管理辦法的規定，也完全不符合財政集中支付管理要求。

2.4 預算執行缺乏規范的要求和標準

預算制定固然重要, 但預算的執行更為重要, 目前地質災害項目資金因預算下達滯后，各單位預算執行問題突出。一方面上級撥款難以滿足正常需要, 導致預算的執行難以按計劃完成; 另一方面, 預算的執行缺乏規范的要求和標準也是一方面的原因。許多項目承擔單位都感受到了預算執行上的混亂, 但始終沒有這個方面的規范要求出臺, 與逐年加大的預算規模很不相稱。

2.5 專項資金核算和使用不規范。

《地質災害防治條例》規定了承擔地質災害勘查、設計、治理項目單位必須具備相關資質，這就決定了項目承擔單位性質不一，我省地質災害項目承擔單位有行政、事業、地勘、院校、建設集團等單位，各自執行的財務會計制度又有所不同，加之地質災害專項資金管理又沒有明確的核算管理要求，項目會計核算存在不規范的現象較普遍。如：項目經費通過往來賬進行核算；專項資金之間互相混用；成本劃分不準確等。

地質災害專項資金使用不規范的主要表現：一是普遍存在經常性經費擠占專項資金現象，其主要原因是經常性經費無保障；二是挪用專項資金的現象時有發生；專項資金滯留在財政或上級行政主管部門；專項資金的使用缺乏跟蹤機制,項目經費節余無分配辦法，致使項目承擔單位節約意識淡薄, 致使專項資金使用效率低下。

2.6 購置專用設備的報廢及毀損處置存在較大困難

專項資金購置專用設備如何按規定程序實現報損，賬實相符有難度。

3 加強地質災害防治專項資金管理的建議

地質災害防治專項資金為保護人民生命和財產安全發揮著巨大的作用。如：汶川地震的災后重建，中央財政安排專項補助資金愛 100億元，預撥我省重災區，專項用于地質災害治理和勘察，專項資金為災區人民重建家園提供了充足的資金保證針對目前地災資金管理中存在的問題，為更充分合理的利用資金，提出以下建議：

1）建議完善我省專項資金管理體系建設，確保預算的合理性及規范支出的合規性。首先，要求建立一個完善的預算編制體系，確立專項資金立項的標準。應分別對地質災害管理項目、勘查設計項目、地質災害治理項目設置相關預算編制辦法；其次, 制定地質災害專項資金相適宜的項目資金使用管理的實施細則，明確不能列支的費用,制定科學合理的支出標準，細化項目內容。專項資金支出標準要按資金類型以及不同的職能部門分別進行核定；三是建立規范化的地質災害專項資金核算體系，明確地質災害專項項目承擔單位無論執行何種會計制度，均應在專項核算過程滿足其項目核算規定。制定規范不同類型單位會計核算形式，加強會計基礎工作，提高會計核算水平。

2）堅持專款專用原則，強化財務管理在專項任務實施過程中的監督、控制職能。地質災害防治專項，無論單位性質歸屬如何，一定要堅持專款專用的原則， 這才與我國設立專項資金的目的相一致。一旦專項預算批復, 就意味著財務管理可以在專項工作開展中扮演著監督和控制的角色。首先應該嚴格按照上級規定的資金使用用途和標準使用專項資金，并積極接受相關部門的審查監督；同時應加強單位內部對專項資金的管理， 建立健全專項資金管理和監督制約機制， 及時發現并制止專項資金使用違規現象。二是要按照項目資金流向，重點控制項目是否開展工作、是否符合進度、是否符合要求, 根據 “ 資金流到哪, 管理管到哪”的思想, 加強對資金支出方面的管理, 保證資金使用的高效率。當然, 這需要整個單位提高對財務工作的重視程度以及業務人員的積極配合。

3）努力使財政撥付資金與開展項目在進度上保持一致。對于及時有效地處置重大地質災害事件,如突發性應急地質災害調查項目，突發性重大地質災害治理項目而言, 大部項目承擔單位資金墊付能力是有限的，難以長時間地應對一些需要大量專項資金才能展開工作的項目，沒有資金保障，項目不能及時完成。由于財政撥付資金與開展項目在進度上沒有保持一致, 這給項目承擔單位的整個財務管理帶來了很大的沖擊。因此, 努力使兩者在進度上保持一致, 具有十分現實的意義, 建議省廳及時與省政府、省財政廳協調，給突發性地質災害防治項目專項資金開辟專用通道。